دست‌های خالی دولت

دولت با توجه به اینکه منابع طبیعی و بین‌نسلی مانند نفت ‌و گاز در اختیار آن است، وظیفه دارد ضمن حفظ منافع نسل‌های مختلف با بهره‌برداری از ثروت‌های موجود آنها را به ثروت‌های مولد تبدیل کند. به نظر می‌رسد تعریف و اجرای طرح‌های عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) از سوی دولت در راستای وظیفه مزبور بوده است، هرچند مشکلات متعدد در مراحل تعریف، تصویب، اجرا و نظارت بر طرح‌های عمرانی موجب شده هدف فوق محقق نشود. جدای از این موضوع، طرح‌های عمرانی با وضعیت فعلی در تامین مالی با مشکل اساسی روبه‌رو است. در گزارش حاضر به بررسی این موضوع خواهیم پرداخت.

روندهای تحقق اعتبارات عمرانی

یکی از اصلی‌ترین کانال‌های سرمایه‌گذاری دولت در ایجاد ظرفیت‌های جدید تولیدی و خدماتی در کشور طرح‌های عمرانی است. با این‌ حال با توجه به نبود فرآیند و بستر مناسب برای اجرا و بهره‌برداری، نتایج مورد نظر حاصل نمی‌شود. در میان انبوه مشکلاتی که طرح‌های عمرانی با آن روبه‌رو است، کمبود اعتبار یکی از عوامل در ناکارایی این فرآیند عنوان می‌شود. روند 20 سال گذشته نشان می‌دهد طی این سال‌ها حدود 69 درصد از اعتبارات عمرانی محقق شده است. این در حالی است که درصد تحقق اعتبارات هزینه‌ای به‌طور متوسط 97 درصد بوده است. همچنین، نسبت عملکرد عمرانی به هزینه‌ای طی دوره 1395-1376 روند نزولی داشته و از 45 درصد در سال 1376 به 20 درصد در سال 1395 رسیده است. روند هزینه‌های جاری و مخارج عمرانی دولت طی سال‌های مورد بررسی نیز نشان می‌دهد هزینه‌های جاری کشور به ویژه از سال 1388 به بعد به شدت افزایش یافته، در حالی که روند مخارج عمرانی کشور با فاصله زیاد روند ملایمی را داشته است. با تبدیل اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی به قیمت‌های ثابت کاهش اعتبارات عمرانی به وضوح دیده می‌شود. هرچند هزینه‌های جاری به قیمت‌های واقعی در دو سال اخیر روند افزایشی داشته اما از سال 1385 به بعد کاهشی بوده، به طوری که طی این سال‌ها همواره از بالاترین مقدار خود در سال 1385 پایین‌تر بوده و پیش‌بینی می‌شود در سال 1396 به رقم سال 1385 برسد. اما عملکرد اعتبارات عمرانی به قیمت‌های ثابت شرایط به شدت وخیم‌تری را نشان می‌دهد، به طوری که در سال 1391 سقوط آزاد کرده و از 29 هزار میلیارد تومان به 11 هزار میلیارد تومان کاهش یافته است.

در واقع تصویر کنونی طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی، تصویری تاسف‌انگیز از هدررفت فرصت‌ها، زیان عدم‌النفع سرمایه‌های نهاده شده و عملیات اجرا شده در طرح‌ها و نیز تغییر شرایط فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی طرح‌ها و حتی توجیه‌ناپذیر شدن بسیاری از طرح‌ها و پروژه‌هاست. گزارش‌های نظارتی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی نیز نشان می‌دهد زمان اجرای طرح‌ها مدت‌هاست که از عدد 10 سال گذشته است و اعدادی مثل 12، 13 و 14 سال برای میانگین زمان خاتمه طرح‌ها در گزارش‌های نظارتی اعلام می‌شود. این شرایط مخاطره‌آمیز که بخشی از آن ناشی از نبود توان فنی و اجرایی و سازوکارهای لازم مهندسی، ساخت و راه‌اندازی پروژه‌هاست، صرفاً با تزریق بیشتر منابع به طرح‌ها نیز قابل رفع نخواهد بود؛ بلکه در شرایط کنونی کاهش فشار طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی بر پیکر اقتصاد کشور (از طریق تعطیلی و واگذاری طرح‌ها) کاملاً ضروری است.

توان دولت

وضعیت منابع و مصارف دولت طی سال‌های 1381 تا 1395 نشان می‌دهد دولت در سال‌های مورد بررسی در هیچ سالی (به جز سال 1391) نتوانسته از عهده مخارج خود برآید. با ادامه روند موجود نیز هرگز نمی‌تواند از عهده مخارج خود برآید. نکته‌ای که وجود دارد این است که دولت در تخصیص اعتبارات عمرانی به طور متوسط حدود 60-50 درصد رقم مصوب را تخصیص می‌دهد نه کل آن را. اما سوال این است که دولت کسری خود را چگونه تامین می‌کند؟ جواب این است که دولت‌ها در دوره‌های مختلف از ابزارهای متفاوتی استفاده کرده‌اند. گاهی از محل برداشت از حساب ذخیره ارزی (سال‌های 1388-1381)، گاهی از محل فروش شرکت‌های دولتی (1394-1389) و گاهی نیز از فروش اوراق بدهی (1394 تاکنون) برای تامین کسری خود استفاده کرده‌اند که همگی این منابع غیرواقعی و ناپایدار هستند.

اطلاعات پیوست شماره (1) بودجه کشور که شامل طرح‌های ملی و استانی ویژه است، نشان می‌دهد برای خاتمه حدود 2700 طرح به 320 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز است. البته اعتبارات عمرانی شامل اعتبارات ملی (و استانی ویژه)، استانی و متفرقه است. به عنوان مثال در سال 1396 از 71 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی تنها 31 هزار میلیارد تومان مربوط به طرح‌های ملی و استانی ویژه بوده و مابقی متفرقه (25 هزار میلیارد تومان) و استانی (15 هزار میلیارد تومان) است. به دلیل در اختیار نداشتن اطلاعات ردیف‌های متفرقه و استانی نمی‌توان قضاوتی درباره آنها داشت اما درباره طرح‌های ملی با فرض اختصاص سالانه 32 هزار میلیارد تومان به این طرح‌ها و شروع نشدن طرح‌های جدید 10 سال طول می‌کشد تا این طرح‌ها خاتمه پیدا کند. ولی با اعمال ضریب‌های تعدیل 10 تا 20درصدی برای طرح‌ها اعتبار مورد نیاز برای خاتمه آنها به دو تا سه برابر افزایش می‌یابد.

بنابراین در شرایطی که دولت حتی با تخصیص ناکافی اعتبارات عمرانی نمی‌تواند مخارج خود را پوشش دهد و مجبور به استقراض است، به طور قطع نمی‌تواند به طرح‌های عمرانی اعتبار کافی تخصیص دهد و آنها را به اتمام برساند.

 نتیجه‌گیری و پیشنهاد

با شرایط و منابع موجود دولت نمی‌تواند اعتبار کافی برای اتمام طرح‌های عمرانی تخصیص دهد.

بسیاری از طرح‌های عمرانی در مراحل تهیه، تصویب، اجرا و نظارت دچار مشکل هستند. برخی از این طرح‌ها باید تعطیل شوند، برخی باید واگذار شوند و بر برخی دیگر باید نظارت کافی برقرار شود. البته بسیاری از مدیران دستگاه‌ها به دلیل وجود نفع شخصی در برابر تعطیلی یا واگذاری طرح‌های عمرانی مقاومت می‌کنند و از این‌رو این فرآیند مانند هر اصلاح دیگری با مقاومت روبه‌رو خواهد شد.

سازوکار تعریف و تصویب طرح‌های عمرانی باید به کلی اصلاح و از دایره نفوذ صلاحدیدهای غیرکارشناسی خارج شود. 

*مستنداتی درباره روند عملکرد هزینه‌های جاری و عمرانی به قیمت‌های جاری، عملکرد هزینه‌های جاری به قیمت‌های اسمی و واقعی و عملکرد مخارج عمرانی به قیمت‌های اسمی و واقعی در دفتر مجله موجود است.