برندگان و بازندگان
تناقض‌های سیاستگذاری توسعه صادرات در ایران
زمانی که بحث از توسعه صادرات می‌شود، نگاه‌ها نزدیک است؛ اما وقتی به این سوال می‌رسیم که چگونه؟ داستان اساساً متفاوت می‌شود. مثلاً درباره تعیین نرخ ارز، به عنوان مبنای مهم سیاستگذاری صادرات، هیچ اجماعی وجود ندارد. این پدیده، به ویژه در ایران، چندان عجیب و دور از ذهن نیست. هر سیاست، برندگان و بازندگانی دارد.
زمانی که بحث از توسعه صادرات می‌شود، نگاه‌ها نزدیک است؛ اما وقتی به این سوال می‌رسیم که چگونه؟ داستان اساساً متفاوت می‌شود. مثلاً درباره تعیین نرخ ارز، به عنوان مبنای مهم سیاستگذاری صادرات، هیچ اجماعی وجود ندارد. این پدیده، به ویژه در ایران، چندان عجیب و دور از ذهن نیست. هر سیاست، برندگان و بازندگانی دارد. در چارچوب تحلیل اقتصاد سیاسی، منافع بازیگران است که تعیین می‌کند چه چیزی اجرا شود و چه چیزی نه؛ منافعی که سمت‌وسوی یکسانی هم ندارد. بالا رفتن نرخ ارز، به همان میزان که به برخی تولیدکنندگان برای توسعه صادرات یاری می‌رساند، ممکن است دیگران را بهره‌مند نسازد و حتی به زیان برخی مصرف‌کنندگان و واردکنندگان باشد. این‌گونه می‌شود که ارزش‌گذاری بیش از حد پول ملی و ارز چندنرخی، باوجود بسیاری انتقادات صورت‌گرفته، سال‌هاست که جزء لاینفک اقتصاد ایران به شمار می‌رود. در چنین شرایطی، یافتن راه‌حلی برای توسعه صادرات، همچون هر سیاستگذاری دیگری، آسان نیست. در سطح کلان‌تر بسیاری از سیاست‌های اقتصادی، در تضاد با اهداف توسعه صادرات قرار دارند. به عنوان مثال تولید کالا و خدمات در محیطی که با انواع ابزارهای تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای محافظت می‌شود، جایی برای رقابت‌پذیری محصولات باقی نمی‌گذارد؛ در حالی که اصولاً گسترش حضور در بازارهای بین‌المللی به همین مقوله مهم بستگی دارد. بسیاری از صنایع کشور، حتی در سنگر داخلی و با مدد تعرفه‌های بالا نیز نمی‌توانند با کالاهای وارداتی رقابت کنند؛ و در این وضعیت چگونه می‌توان از توسعه صادرات نیز سخن گفت؟ مهم‌تر اینکه همیشه پای ذی‌نفعانی در میان است که افزایش رفاه یک عده، به قیمت زیان آنها صورت می‌گیرد. توسعه بسیاری از صنایع فاقد مزیت نسبی، در راستای بهره‌مندی برخی بوده و اکنون محصولات تولیدی راهی به بازارهای دیگر کشورها نمی‌یابد. در نتیجه گروه‌های قدرت، مشوق‌هایی را برای صادرات طلب می‌کنند تا شکاف رقابت‌پذیری پر شود؛ در حالی که چنین مشوق‌هایی که از منابع عمومی پرداخته می‌شود، با انواع مفاسد و رانت همراه است و البته معمولاً چندان هم نتیجه‌ای ندارد. سیاستگذاری صادرات به عرصه جدالی تبدیل شده که البته در صحنه عمومی، همه بازیگرانش از لزوم توسعه صادرات می‌گویند.
کدام صادرات؟
هنگام بحث درباره صادرات، باید ابتدا این سوال را پرسید که کدام صادرات؟ بیش از نصف صادرات ایران را میعانات گازی و انواع محصولات پتروشیمی تشکیل می‌دهند. ارزش این دو قلم، عمدتاً همبستگی بسیار بالایی با قیمت نفت دارد و طبیعتاً به همان اندازه صادرات آنها پرنوسان و ناپایدار است. به طور کلی نیز بخش زیادی از محصولات پتروشیمی را اقلامی تشکیل می‌دهد که فاقد ارزش افزوده قابل‌توجه هستند. با چنین تفاسیری باید پرسید دولت در سیاستگذاری صادرات، عملاً کدام اقلام را هدف قرار داده است؟ باوجود آنکه معمولاً صادرات غیرنفتی به عنوان هدف معرفی می‌شوند، در تعریف صادرات غیرنفتی دو قلم میعانات گازی و محصولات پتروشیمی، محاسبه می‌شوند. از این‌رو می‌توان گفت بخشی از سیاست‌های توسعه صادرات غیرنفتی، چیزی نیست جز توسعه تولید میعانات گازی و محصولات پتروشیمی. تولید میعانات گازی در سال‌های اخیر با به مدار تولید آمدن فازهای پارس جنوبی در مسیر صعودی قرار داشته است. به شکلی مشابه، توسعه صادرات پتروشیمی با توجه به اینکه بازار محصولات آن نسبتاً مشخص و طراحی ظرفیت‌ها معمولاً متناسب با تقاضای فزاینده بازار صورت می‌گیرد، با توسعه صنعت پتروشیمی در ایران همراه بوده است. به عبارت دیگر، توسعه صنایع بالادستی نفت و پتروشیمی، به طور طبیعی رشد ارقام صادراتی را در پی دارد و در نتیجه بحث از سیاست‌های توسعه صادرات در اینجا چندان معنا ندارد. در صنعت پتروشیمی، موضوع اصلی نرخ خوراک واحدهای پتروشیمی است که سودآوری واحدها و متعاقباً سرمایه‌گذاری سال‌های آتی را در این صنعت تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. دولت از سویی در قیمت‌گذاری خوراک، نماینده عموم مردم است و از سوی دیگر باید برای رقابت‌پذیری محصولات صادراتی فکری کند. قیمت‌گذاری خوراک، این‌گونه مثل همه دیگر قیمت‌گذاری‌های دولتی، از جنبه اقتصاد سیاسی قابل بررسی خواهد بود. سهامداران واحدهای پتروشیمی، به درستی بر لزوم رقابت‌پذیری محصول در بازار صادراتی تاکید می‌کنند. این سهامداران طیفی گسترده را تشکیل می‌دهند: از بخش خصوصی گرفته تا هلدینگ‌های زیرمجموعه صندوق‌های بازنشستگی. باتوجه به عرضه سهام شرکت‌ها در بورس، تعداد زیادی سهامدار خرد نیز درگیر مساله هستند. در سمت مقابل، دولت به نمایندگی از عموم مردم ایران قرار دارد که همواره باوجود برخی نوسانات، سعی در اتخاذ موضعی بینابین داشته است. هنگامی که درباره سیاست‌های توسعه صادرات صحبت می‌کنیم، باید بدانیم که کمتر از نصف صادرات کشور موضوع سیاستگذاری است؛ که در دوران اوج قیمت نفت، این سهم به مراتب کمتر از 50 درصد خواهد بود.
تجارت و انزوا
این موضوع که تشویق صادرات و به طور کلی روابط تجاری مبنایی در دیپلماسی دارد، به قدر کافی روشن به نظر می‌رسد. اگرچه کشورها با تشکیل اتحادیه‌های تجاری، بازارهای مشترک و امثالهم، شرایط و امتیازات ویژه‌ای را برای تجارت فراهم می‌کنند، چنین راهکارهایی به عنوان جایگزین یک دیپلماسی تجاری موفق محسوب نمی‌شود. بسیاری از جنبه رابطه نزدیک تجارت بین‌الملل و دیپلماسی، تجارت را دری به روی صلح می‌دانند، و انواع تحریم را پایه‌گذار ناآرامی‌ها. جمله‌ای معروف از فردریک باستیا نقل شده است به این مضمون که اگر کالاها از مرزها عبور نکنند، سربازان عبور خواهند کرد. صادرات، با سیاست خارجی همبسته است. جریان کالا و خدمات (همچون سرمایه)، به محیطی مناسب و امن نیاز دارد. از این‌رو می‌توان انتظار داشت که اگر کشوری با سیاست‌های خود پیام ناآرامی را به دنیا مخابره کند، هرقدر از سوی دیگر به دنبال توسعه صادرات باشد، به نتیجه مطلوب نرسد. اگر از موارد استثنا درگذریم، لازمه توسعه تجارت، ارتباطات دوستانه با طرف دیگر معامله خواهد بود؛ چنان‌که در نمونه ایران، ابعاد تحریم به روشنی قابل درک بود. در آن دوران همچنین شاهد تغییر سهم طرف‌های تجارت بودیم و ارتباط با کشورهای آسیایی تقویت شد. با وجود لزوم حفظ و گسترش تداوم ارتباط با کشورهای آسیایی، برای توسعه و تنوع ارتباط با کشورهای اروپایی نیز باید راهکاری داشت و اینجاست که ابعاد اقتصاد سیاسی ماجرا نمایان می‌شود. منافع منتفعان ارتباط با طیف وسیعی از کشورهای جهان، با افرادی که الزامات چنین ارتباطی را برنمی‌تابند، و شاید حتی مخالف آن هستند، هم‌راستا نیست. تجارت، بده‌بستان است و نمی‌توان انتظار داشت سیاستگذاران کشوری بازارهای خود را در اختیار طرف مقابل قرار دهند، بی‌آنکه امتیازاتی متقابل طلب کنند؛ آن هم در مورد ایران که نرخ‌های تعرفه بالایی بر کالاهای وارداتی وضع می‌کند. اینجا می‌توان انبوهی از ذی‌نفعان را به خاطر آورد که با مبانی چنین بده‌بستانی موافق نیستند. دیگر آنکه شرایط مساعد برای سرمایه‌گذاری خارجی نیز موجب بهبود وضعیت تجارت و از جمله صادرات می‌شود؛ چراکه امروزه توسعه صادرات به معنای تولید و صادرات تمامی محصولات در یک کشور یا منطقه خاص نیست و بلکه زنجیره ارزش تولید در مقیاس جهانی معنا می‌یابد. عجیب نیست که ایران در سرمایه‌گذاری خارجی نیز وضعیت چندان خوبی ندارد و به طور خاص طی دوران تحریم این وضعیت بدتر نیز شد.
حکمرانی و صادرات
مزیت نسبی، مفهوم محوری و زیربنایی تجارت بین‌الملل است. کشورها منابع خود را به کالاها و خدماتی تخصیص می‌دهند که با هزینه فرصت کمتری تولید می‌شوند تا آن را صادر کنند و در مقابل کالاها و خدمات مورد نیاز را از کشورهای دیگر وارد می‌کنند. در این مدل ساده، رفاه کل حداکثر می‌شود. اما اگر فرض کنیم کشوری به سمت تولید کالاها و خدماتی رفت که در آن فاقد مزیت نسبی بود چه؟ طبیعی است که در بازار جهانی، با شکست مواجه می‌شود و حتی بازار داخلی را نیز به رقبای خارجی واگذار می‌کند. این همان موضوعی است که در بسیاری از صنایع ایران با آن مواجهیم. بسیاری معتقدند استراتژی‌های توسعه صنعتی باید بتواند فی‌المثل به این سوال جواب دهد که آیا قرار است ایران یک تولیدکننده بزرگ خودرو باشد، یا در بخشی از زنجیره ارزش جهانی آن مشارکت کند، یا اصلاً فاقد مزیت نسبی در این صنعت است. موضوع تولید بسیاری از کالاهای کشاورزی، با همین سوال مهم روبه‌رو است که آیا ایران کشوری با مزیت نسبی در تولید آنها به شمار می‌رود؟ در کشوری که قیمت‌ها نشان‌دهنده کمیابی نیستند و مداخله دولت در بازارها قیمت‌هایی غیرواقعی (و معمولاً ناپایدار) را نتیجه می‌دهد، شاید بتوان انتظار داشت که دولت، لااقل برای تخصیص منابع خود، استراتژی صنعتی داشته باشد. فارغ از این، هدف اصلی همانا تولید کالاهایی است که کشور در آن مزیت نسبی دارد. اما چه چیز باعث می‌شود سرمایه به سمت کالاها و خدماتی برود که کشور در آن فاقد مزیت نسبی است؟ قیمت‌ها، اصلی‌ترین راهنما هستند که به آن اشاره شد. اما بخش قابل‌توجهی از موضوع به نظام حکمرانی در کشور بازمی‌گردد. تصمیم‌گیری برای ساخت کارخانه یا تولید یک محصول، در فرآیندی صورت می‌گیرد که مزیت نسبی در آن ممکن است هیچ محلی از اعراب نداشته باشد. اغلب، تلاش نمایندگان محلی برای کسب رای در حوزه‌های انتخابیه، اهداف انتخاباتی دولت، دسترسی فوق‌العاده به منابع نسبتاً ارزان بانک، ایجاد مشاغل ناپایدار و مواردی از این دست، توضیح‌دهنده اصلی سرمایه‌گذاری‌های صورت‌گرفته است. وقتی مبنای سرمایه‌گذاری مزیت‌های نسبی نباشد، عجیب نیست که باید به هر ترفند و مشوق و تعرفه‌ای متوسل شد تا اولاً بازار داخلی را در مقابل واردات کالای خارجی محافظت کرد و سپس به دنبال صادرات بود.
بازی ارزی
مساله نرخ ارز، و تاثیر آن در طولانی‌مدت بر روند صادرات و واردات، برای چندین دهه محل بحث بوده است. ارزش‌گذاری بیش از اندازه پول ملی، چیزی نیست جز حمایت از واردات؛ اگرچه با ظاهر فریبنده حفظ ارزش پول ملی. ارز چندنرخی و انبوه ناکارآمدی‌های مرتبط با آن نیز به تفصیل مورد بررسی قرار گرفته که خارج از حوصله این نوشته است. مخالفان واقعی‌سازی نرخ ارز (با این فرض که واقعی شدن نرخ ارز، به معنای تعدیل تدریجی آن متناسب با تفاضل نرخ تورم ایران و طرف‌های تجاری است)، معمولاً به دو استدلال اشاره دارند. نخست اینکه افزایش نرخ ارز موجب فشار بر خانوارها می‌شود و دوم اینکه سهم زیادی از کالاهای وارداتی را اقلام واسطه‌ای و سرمایه‌ای تشکیل می‌دهد؛ از این‌رو رشد نرخ ارز به افزایش بهای تمام‌شده می‌انجامد و در نهایت موجب کاهش رقابت‌پذیری محصول تولیدی می‌شود. مدافعان واقعی شدن نرخ ارز در مقابل معتقدند راه کنترل تورم، از سیاست‌های مالی و پولی مناسب می‌گذرد و تکیه بر واردات برای کنترل تورم تنها در کوتاه‌مدت جوابگو است؛ آن هم به قیمت از دست رفتن ذخایر ارزی کشور. مضافاً همین موضوع که بسیاری از اقلام واسطه‌ای و سرمایه‌ای وارد می‌شوند، ناشی از ارزش‌گذاری بیش از اندازه پول ملی است. آغاز و تداوم سیاست واقعی کردن نرخ ارز، موجب تقویت تولید داخلی و در نهایت کاهش تکیه بر چنان وارداتی خواهد شد. اینجا، دوگانه‌ای دیگر در زمینه نرخ ارز، به عنوان متغیر کلیدی سیاست‌های حمایت از صادرات شکل می‌گیرد. منتفعان ارز ارزان، واردکنندگان هستند؛ همچنین برخی از مردم که از سفر ارزان‌تر خارجی، واردات ارزان‌تر اتومبیل و امثالهم بهره زیادی می‌برند. در مقابل، صادرکنندگانی هستند که افزایش نرخ ارز موجب رشد درآمدهای آنها می‌شوند. بخش عمده صادرات ایران را میعانات گازی و محصولات پتروشیمی تشکیل می‌دهد، که افزایش نرخ ارز صرفاً موجب افزایش درآمد آنها می‌شود و تاثیری بر افزایش تولید ندارد. با وجود این، افزایش نرخ ارز در طولانی‌مدت بر رقابت‌پذیری دیگر محصولات تولیدی تاثیرگذار خواهد بود. در دهه‌های گذشته، معمولاً همیشه طرفداران حفظ ارزش پولی (در واقع ارزش‌گذاری بیش از اندازه آن) برنده بوده‌اند و شاید همین را بتوان یک علت اصلی عدم توفیق سیاست‌های گسترش صادرات دانست. هرگونه سیاستگذاری صادراتی بدون اتخاذ تصمیمی محکم و دشوار درباره نرخ ارز ممکن نخواهد بود؛ در حالی که هر تصمیمی در این باره، برندگان و بازندگان فراوانی دارد و دولت‌ها معمولاً تلاش می‌کنند از تصمیم سخت پرهیز کنند.
موانع تجارت
تجارت در ایران با موانع متعددی روبه‌روست. این موانع معمولاً در زیرساخت‌ها و فرآیندهای مرتبط با گمرک، نظام بانکی و نظام ارزی نمایان می‌شود که در نهایت به افزایش هزینه و زمان تجارت می‌انجامد. دشواری واردات و صادرات، خود مانعی در جهت توسعه صادرات به شمار می‌رود. آن‌گونه که مصطفی بشکار، اقتصاددان، در ویژه‌نامه سال گذشته صادرات «تجارت فردا» گفته است، «کشورهایی که ممنوعیت، محدودیت و موانعی برای واردات اعمال می‌کنند، خودبه‌خود در مقابل صادرات مانع ایجاد می‌کنند. دلیل این است که وقتی در کشوری واردات محدود می‌شود در واقع تولیدکنندگان تشویق می‌شوند تا تقاضای داخلی را تامین کنند. در این شرایط چون نیاز داخلی را باید تولیدکنندگان پاسخ دهند دیگر ظرفیت چندانی برای آنها باقی نمی‌ماند که بتوانند محصولات صادراتی تولید کنند در نتیجه صادرات کاهش پیدا می‌کند». رفع موانع واردات همچنین موجب کاهش هزینه تمام‌شده کالاها و خدماتی می‌شود که بخشی از آنها بر واردات متکی است. در نقطه مقابل، حمایت از صادرات می‌تواند با تسهیل امور گمرکی و بهبود زیرساخت‌ها صورت گیرد. شاخص عملکرد لجستیک، که از سوی بانک جهانی منتشر می‌شود، وضعیت کشورها را در زمینه لجستیک و از جمله گمرک نشان می‌دهد. در آخرین گزارش، ایران بین 160 کشور جهان، رتبه 96 را به دست آورده است. شاخص مذکور از شش زیرشاخص تشکیل شده که گمرک یکی از آنها محسوب می‌شود. ایران در زیرشاخص گمرک، در رتبه 110 ایستاده است. وضعیت نامناسب ولی رو به رشد ایران در گمرک، مستقیماً با وضعیت تجارت و از جمله صادرات ارتباط دارد. بهبود وضعیت زیرساخت‌ها، می‌تواند به رشد صادرات بینجامد؛ بی‌آنکه نیازمند اعطای رانت به گروه خاصی باشد. از منظر اقتصاد سیاسی سرمایه‌گذاری در توسعه زیرساخت‌های تجارت، هیچ منتفع «خاصی» ندارد. باوجوداین، تسهیل تجارت موجب کاهش توجیه‌پذیری قاچاق خواهد شد. پنجره واحد گمرکی و گمرک الکترونیک، از جمله اقدامات صورت‌گرفته برای تسهیل تجارت در ایران است که انتظار می‌رود به ارتقای شرایط لازم برای توسعه صادرات بینجامد.
حمایت درست، حمایت نادرست
شاخص‌های جهانی نشان می‌دهد وضعیت ایران در بسیاری از شاخص‌های محیط کسب‌وکار بسیار نامطلوب است. در شاخص جهانی رقابت‌پذیری، منتشره از سوی مجمع جهانی اقتصاد، امسال ایران با وجود ارتقای رتبه، از میان 137 کشور جهان در رتبه 69 قرار گرفته است؛ یعنی جایی در حوالی میانه. این شاخص تصویر وضعیت کشور را در سه رکن الزامات پایه، عوامل تقویت‌کننده کارایی و عوامل نوآوری و کمال نشان می‌دهد. در شاخص انجام کسب‌وکار، منتشره از سوی بانک جهانی، که بر شرایط بنگاه‌های کوچک و متوسط تمرکز دارد، ایران بین 190 کشور، در رتبه 120 ایستاده است. شاخص ادراک فساد، که از سوی سازمان بین‌المللی شفافیت منتشر می‌شود، وضعیت نامطلوب‌تری را به تصویر می‌کشد: رتبه 131 در میان 178 کشور. شاخص آزادی اقتصادی بنیاد هریتیج نیز نشان می‌دهد ایران در میان 180 کشور مورد بررسی، رتبه 155 را دارد. تصویر مذکور، به روشنی نشان می‌دهد که کسب‌وکار در ایران، به ویژه برای بنگاه‌های اقتصادی کوچک و متوسط، چه دشواری‌هایی دارد. سوال اینجاست که سیاست‌های حمایت از صادرات، در مقایسه با سیاست‌های بهبود محیط کسب‌وکار، تا چه میزان می‌توانند به افزایش رقابت‌پذیری محصولات و خدمات ایرانی در بازار جهانی یاری رسانند؟
پاسخ به سوال مذکور، متضمن دلالت‌هایی متناقض است؛ چراکه برخی از اجزای تشکیل‌دهنده شاخص‌های مذکور، با تجارت مرتبط هستند. به عنوان مثال، نرخ تعرفه یکی از اجزای تشکیل‌دهنده زیرشاخص کارایی بازار کالا در رکن عوامل تقویت‌کننده کارایی است. تجارت فرامرزی، یکی از 10 جزء سازنده شاخص انجام کسب‌وکار است و عواملی مثل هزینه و زمان واردات و صادرات در آن تاثیرگذار هستند. با این تفاسیر، شاید از یک جهت سوال مذکور فاقد مبنا به نظر آید. اما اغلب اجزای شاخص‌های مرتبط با محیط کسب‌وکار، از این دست نیستند؛ و در نتیجه نمی‌توان اصلاح محیط کسب‌وکار را به حمایت از صادرات حواله داد. حمایت از صادرات در چنین چارچوبی، چیزی نیست جز پرداخت از منابع عمومی به کالاها و خدماتی که رقابت‌پذیر نیستند و شاید حتی در بازار داخلی نیز نتوانند با محصولات مشابه خارجی رقابت کنند. عدم بهبود اساسی در شاخص‌های محیط کسب‌وکار، همراه با پافشاری بر لزوم حمایت از صادرات، نمی‌تواند در عمل راه به جایی ببرد. اگرچه نمی‌توان هیچ رابطه یک‌به‌یکی میان تولید یک کالا و مصرف آن در بازار داخلی پیدا کرد، و اصولاً نیازی نیست که یک کالا حتماً برای بازار داخلی تولید شود، ولی در یک جمع‌بندی کلی شرایط نامناسب محیط کسب‌وکار جایی را برای تولید یک کالای رقابت‌پذیر در بازار جهانی باقی نمی‌گذارد.
بر این اساس می‌توان گفت سیاست‌های حمایت از صادرات در ایران، اهداف بلندمدت و واقعی را پیگیری نمی‌کرده و بیشتر رشدهای ناپایدار و مقطعی را هدف قرار داده است. رشد صادرات بدون رفع تناقض اساسی در سیاستگذاری محیط کسب‌وکار و توسعه صادرات، ممکن نخواهد بود. اصلاح محیط کسب‌وکار در مقدماتی‌ترین شکل آن نیازمند اتخاذ تصمیم‌های سخت از سوی دولت‌هاست که محبوبیت و حمایت چندانی به همراه ندارد، در حالی که شعار حمایت از صادرات یا وضع مشوق‌هایی برای بهبود مقطعی (که معمولاً منابعی برای تداوم آن وجود ندارد و فسادزا نیز است)، می‌تواند محبوبیت بیشتری به همراه آورد. بدیهی است که در چنین شرایطی، دولت‌ها راه آسان‌تر را برمی‌گزینند. گروه‌های قدرتی که می‌توانند از مشوق‌ها بهره‌مند شوند، معمولاً حامیان اصلی چنین ابزارهایی هستند؛ به ویژه آنکه ذیل عنوان قابل‌دفاع حمایت از تولید ملی صورت می‌گیرد. شاید بتوان گفت مهم‌ترین جنبه در بازی سیاستگذاری صادرات، آن است که از سویی برای بهبود رقابت، آزادی و شرایط محیط کسب‌وکار گامی اساسی برداشته نمی‌شود؛ و از سوی دیگر همه شعار افزایش صادرات می‌دهند.
