ضرورت تعهد به حفظ منافع بلندمدت

اقتصاد ایران با عدم‌ تعادل‌ها و چالش‌های بزرگی مواجه است که ریشه بسیاری از آنها سیاست‌هایی است که به جای سوق دادن جامعه به سمت تلاش و تولید و بهره‌وری بیشتر، بر توزیع و مصرف منابع مالی و زیرزمینی متعلق به نسل‌های فعلی و نسل‌های آینده استوار است. چنین سیاست‌هایی همواره مورد پذیرش و مطالبه جامعه و مبنای کسب محبوبیت سیاستمداران بوده است. تجربه یک دهه گذشته نیز نشان داد، سیاست‌هایی که اساس آن مبتنی بر توزیع دارایی‌ها و ثروت‌های ملی است، تا چه حد از مقبولیت عامه برخوردار است و این مقبولیت به سادگی می‌تواند سال‌ها یک نگاه مبتنی بر عدالت توزیعی را بر جامعه حاکم گرداند. در انتخابات اخیر نیز، اصلی‌ترین محور رقابت‌ها، نحوه توزیع دارایی‌ها و ثروت‌های ملی بین مردم بود بی‌آنکه هیچ‌یک از نامزدها وعده اجرای سیاست‌هایی را بدهد که محور آن، کار و تلاش و بهره‌وری بیشتر جامعه و ذخیره ثروت‌های ملی برای آیندگان باشد. مشکل اصلی اینجاست که این‌گونه سیاست‌ها از یک‌سو روحیه کار و تلاش را در جامعه تضعیف کرده و از سوی دیگر، ثروتی را که متعلق به نسل‌های حال و آینده است، به اضمحلال می‌برد. مشکل دیگری هم که وجود دارد آن است که اساساً این‌گونه سیاست‌ها نمی‌تواند پایدار باشد. البته دوام چنین سیاست‌هایی تاکنون مرهون منابع سرشار زیرزمینی و درآمدهای نفتی بوده است. با این حال، با افزایش مخارج دولت‌ها و کاهش سرانه درآمدهای نفتی و اصرار دولت‌ها بر تداوم این سیاست‌ها در پاسخ به عادات تاریخی جامعه به توزیع منابع و مصرف بیش از تولید، دولت‌ها در ابعادی گسترده و به طرق مختلف، اقدام به ایجاد بدهی و انتقال این تعهدات به آیندگان کرده‌اند.

مصادیقی از سیاست‌های رفاهی مبتنی بر توزیع و مصرف منابع مالی و زیرزمینی را می‌توان در سیاست‌های بازار انرژی، توزیع یارانه نقدی، توزیع تسهیلات بانکی ارزان، سیاست‌های حمایتی بخش کشاورزی، سیاست‌های حمایت از صنایع، استخدام‌های دولتی و نظایر آن مشاهده کرد.

در این یادداشت، روایتی از این ماجرا، در چهار پرده ارائه شده است. اگرچه می‌توان موارد و نمونه‌های دیگری نیز ارائه کرد، ولی چهار مورد از مهم‌ترین موارد مورد بررسی قرار گرفته است. در نهایت، پرده آخر این داستان نشان می‌دهد که رفاه مبتنی بر توزیع منابع و تخلیه ثروت‌های زیرزمینی و مصرف بیش از تولید، نمی‌تواند پایدار بماند.

پرده اول: یارانه نقدی

در سال 1388 قانونی به تصویب رسید که هدف اصلی آن اصلاح بازار انرژی و هدفمند کردن یارانه‌ها بود. در قانون مذکور برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر جامعه،‌ تدابیر جبرانی پیش‌بینی شده بود، با این هدف که بخشی از منابع آزادشده ناشی از اصلاح قیمت‌های بازار انرژی، صرف حمایت از خانوارها شود. در عمل، سیاست اصلاح یارانه‌ها به تدریج تبدیل به سیاست توزیع بی‌هدف یارانه نقدی بین مردم جامعه از محل بودجه عمومی شد. دولت دهم به تدریج از هدف اصلی اصلاح بازار انرژی و پیگیری بهینه‌سازی مصرف انرژی و افزایش کارایی در تخصیص منابع منصرف شد و در مقابل، از محل منابع بودجه عمومی کشور به طور ماهانه اقدام به پرداخت منابع کلان تحت عنوان یارانه نقدی به خانوارها کرد. علاوه بر آن، سایر اهداف این قانون مانند گسترش بیمه‌های اجتماعی و خدمات درمانی، تامین و ارتقای سلامت جامعه، کمک به تامین هزینه مسکن، مقاوم‌سازی مسکن و ایجاد اشتغال، که در قانون مذکور پیش‌بینی شده بود، به شیوه موثری اجرا نشد. در دولت یازدهم نیز سیاست توزیع فراگیر یارانه نقدی بین خانوارهای کشور، همچنان ادامه یافت. اگرچه شاخص‌های توزیع درآمد در چند سال ابتدای اجرای سیاست پرداخت یارانه نقدی بهبود یافت ولی اولاً این بهبود پایدار نماند و ثانیاً این سیاست رفاهی، بهایی بسیار گزاف و هزینه‌هایی ماندگار داشت. طی هفت سال گذشته، در نتیجه اجرای سیاست پرداخت یارانه نقدی به خانوار، سالانه تعهدات سنگینی بر بودجه عمومی کشور تحمیل شده است. از جمله آثار اجرای سیاست پرداخت یارانه نقدی به خانوار، تشدید کسری بودجه و عدم توازن منابع و مصارف دولتی است که دولت را به سوی ایجاد بدهی و فروش اوراق در ابعاد وسیع سوق داده است. سیاست افزایش رفاه خانوار از طریق پرداخت یارانه نقدی فراگیر از محل بودجه عمومی دولت، اگرچه مورد استقبال بخش‌هایی از جامعه بوده است و همین موضوع نیز ابزار کسب آرا در رقابت‌های انتخاباتی اخیر شد، ولی این سیاست زیانبار، موجب شکل‌گیری بدهی‌های انباشته دولت و انتقال مشکلات بودجه‌ای به آیندگان شده است. در اثر اجرای این سیاست، رفاهی ناپایدار ایجاد شد ولی در مقابل بدهی‌های دولت افزایش یافت و منابع مالی مورد نیاز برای توسعه زیرساخت‌های اقتصادی به هدر رفت. سیاستی که از ابتدا به دنبال اصلاح ساختار یارانه‌ها و اصلاح بازار انرژی بود، تبدیل به ناکاراترین شکل توزیع دارایی‌های ملی شد.

پرده دوم: مصارف انرژی

سیاستگذاری در خصوص قیمت حامل‌های انرژی از بنزین و گازوئیل گرفته تا برق و گاز، همواره حساسیت‌برانگیز و محل مناقشه بوده است. برخی از اقتصاددانان اساساً مخالف دخالت دولت‌ها در قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی هستند ولی عموم شهروندان، رفاه عاجل حاصل از انرژی ارزان‌قیمت را حتی به قیمت کاهش رفاه نسل‌های آینده، به هر نوع اصلاحاتی در بازار انرژی ترجیح می‌دهند. همین واقعیت، موجب شده است هیچ‌یک از دولت‌ها، تمایلی به اصلاح بازار انرژی نداشته باشند و سیاست سرکوب قیمت‌های انرژی را، با همه هزینه‌های فعلی و آتی آن،‌ تداوم بخشند.

آمارهای بانک جهانی نشان می‌دهد در حال حاضر بهای یک لیتر بنزین در ایران معادل 28 /0 متوسط جهانی، 21 /0 متوسط اتحادیه اروپا و 45 /0 متوسط کشورهای خاورمیانه است. به بیان دیگر اگر میانگین ساده‌ای از بهای هر لیتر بنزین در کل کشورهای جهان را در نظر بگیریم، متوسط بهای هر لیتر بنزین در جهان 6 /3 برابر بهای یک لیتر بنزین در ایران است. در مورد بهای گازوئیل و برق و گاز طبیعی، این فاصله بیشتر است. پایین نگه داشتن قیمت حامل‌های انرژی موجب افزایش شدت مصرف انرژی شده است. باز به استناد آمارهای بانک جهانی، شاخص شدت مصرف انرژی در ایران، 5 /1 برابر متوسط جهان، 4 /1 برابر خاورمیانه و 1 /2 برابر متوسط اتحادیه اروپاست. به بیان دیگر، در ایران به ازای هر یک دلار تولید ناخالص داخلی بر اساس شاخص برابری قدرت خرید، 5 /1 برابر متوسط جهانی انرژی مصرف می‌شود. به بیانی ساده‌تر، در ایران برای هر واحد تولید، 50 درصد بیش از متوسط جهانی انرژی صرف می‌شود.

سرکوب قیمت حامل‌های انرژی در ایران و پرداخت هزینه آن از محل بودجه عمومی، موجب اتلاف منابع مالی دولت شده و بودجه مورد نیاز برای توسعه زیرساخت‌های اقتصادی را به هدر داده است. مهم‌تر از آن، پایین نگه‌ داشتن قیمت حامل‌های انرژی، مانع اصلی اصلاح الگوی مصرف انرژی خانوار و نیز مانع توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر و تولید و مصرف خودروهای کم‌مصرف و همچنین مانع توسعه حمل و نقل ریلی بوده است. در نتیجه شدت مصرف انرژی در ایران در سطحی بسیار بالاتر از کشورهای توسعه‌یافته و حتی متوسط کل کشورهای جهان قرار گرفته است. این نکته را نیز باید اضافه کرد که معضل آلودگی هوای کلانشهرها نیز تا حد زیادی معلول سرکوب قیمت انرژی است.

تداوم سیاست سرکوب قیمت انرژی و پرداخت یارانه انرژی از محل بودجه عمومی، منابع مالی و ثروت‌های زیرزمینی کشور را به هدر داده است. در واقع با تداوم سیاست سرکوب قیمت انرژی، رفاهی ناپایدار برای نسل فعلی به بهای کاهش رفاه نسل‌های آینده ایجاد شده است.

بسیاری از کشورها با دوراندیشی و تعقل، ضمن اصلاح قیمت‌های بازار انرژی، سرمایه‌گذاری‌های گسترده‌ای در زمینه انرژی‌های تجدیدپذیر انجام داده‌اند. در آن کشورها، منافع عاید‌شده از این دوراندیشی، دستاوردهایی مانند صرفه‌جویی منابع بودجه‌ای، جذب سرمایه‌گذاری خارجی در حوزه انرژی‌های تجدیدپذیر، کاهش آلودگی هوا و ذخیره ثروت‌های ملی برای آیندگان بوده است.

مشابه آنچه در زمینه انرژی گفته شد، در زمینه مصارف آب نیز به نوعی قابل بیان است. با عرضه آب به بهایی نزدیک به رایگان، یکی از باارزش‌ترین منابع طبیعی را به کالایی بی‌ارزش تبدیل کرده و سرانه مصرف آن را به رقمی بسیار بیش از استانداردهای جهانی رسانده‌ایم. نتیجه چنین سیاست‌هایی، گسترش تنش آبی، به مساحت گسترده‌تری از کشور بوده است.

پرده سوم: حمایت‌های کشاورزی

سیاستگذاران با در نظر گرفتن اهداف مهمی مانند جلوگیری از مهاجرت گسترده روستاییان به شهرها، خودکفایی در تولید محصولات اساسی کشاورزی و بهبود شاخص‌های رفاه در مناطق روستایی، مجموعه‌ای از سیاست‌های حمایتی را در بخش کشاورزی به اجرا درآورده‌اند. از جمله این سیاست‌ها، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، توزیع تسهیلات بانکی ارزان، فروش ارزان نهاده‌هایی مانند آب و برق و کود،‌ سهل‌گیری در برابر حفر چاه‌های غیرمجاز و نظایر آن را می‌توان نام برد. اجرای این سیاست‌ها بدون هزینه نبوده است. از یک‌سو مصرف نهاده‌های کشاورزی افزایش یافته است و ذخایر آب‌های زیرزمینی مستمراً کاهش یافته است و از سوی دیگر سیاست خرید تضمینی محصولات کشاورزی موجب افزایش کسری بودجه دولت و افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی شده است.

منابع بودجه عمومی و منابع بانک مرکزی، سخاوتمندانه صرف خرید محصولات کشاورزی به بهایی بسیار بیشتر از قیمت‌های جهانی می‌شود. کمیابی آب، انعکاسی در قیمت آن ندارد و لذا بسیاری از محصولات کشاورزی ناسازگار با اقلیم ایران و محصولاتی که مصرف آب بالایی دارند، به سهولت و بدون هیچ مانعی تولید و حتی صادر می‌شوند. در مواردی ارزش واقعی آب مصرف‌شده در هر واحد محصول کشاورزی، بسیار بیش از بهای فروش آن محصول در بازار است. فارغ از ملاحظات قیمتی و هرگونه نظارت دولتی، کود و آفت‌کش‌ها و سموم کشاورزی بیش از استانداردهای جهانی مصرف می‌شود و سلامت شهروندان را به خطر می‌اندازد.

مسوولان حوزه کشاورزی، در هیچ‌یک از دولت‌ها، حاضر به پذیرش ریسک اصلاح سیاست‌های حمایتی نبوده‌اند. هیچ دولتی علاقه به ورود جدی و اساسی به اصلاحاتی مانند افزایش مقیاس کشت و مقیاس تولید، اصلاح شیوه‌های آبیاری، افزایش سهم منابع انرژی تجدیدپذیر،‌ اصلاح الگوی کشت و افزایش سهم محصولات کشاورزی سازگار با اقلیم، استفاده از فناوری‌های نوین، تقویت تشکل‌های صنفی، تقویت سازوکارهای پوشش ریسک و اقداماتی نظیر آن نداشته است. اقدامات محدودی هم که در دولت یازدهم انجام شده است، تغییری اساسی در وضع موجود ایجاد نکرده است.

در ایران، برخلاف اغلب کشورهای جهان، اصلاح و بهبود سیاست‌های بخش کشاورزی به علت پیچیدگی و نیاز داشتن به دانش و توان مدیریتی و برنامه‌ریزی بالا و مهم‌تر از آن، نیاز داشتن به پذیرش ریسک سیاسی ناشی از این اصلاحات، مورد توجه سیاستگذاران قرار نگرفته است. لذا همواره ترجیح همه سیاستگذاران در ادوار مختلف آن بوده است که فارغ از پذیرش ریسک سیاسی اصلاح رویه‌ها و پذیرش دشواری‌های اجرای هرگونه اصلاحات، به راحتی و بدون هیچ دغدغه‌ای به سراغ سهل‌ترین و در عین حال ناکاراترین شیوه‌های حمایتی مانند خرید تضمینی محصولات و توزیع تسهیلات ارزان و فروش ارزان نهاده‌های کشاورزی بروند.

در شرایط فعلی با توجه به فراهم بودن آب و برق ارزان برای کشاورزان، خرید تضمینی محصولات به بهایی بیش از قیمت‌های جهانی، توزیع تسهیلات بانکی ارزان، عدم سختگیری در استانداردهای اجباری تولید و توزیع محصولات، به طور کاملاً طبیعی و منطقی هیچ کشاورزی تمایل به افزایش راندمان کشت، تجمیع زمین‌های کشاورزی، تغییر الگوی آبیاری، استفاده از انرژی‌های تجدیدپذیر، کشت محصولات کم‌مصرف و رعایت استانداردهای اجباری سلامت محصول نخواهد داشت.

باید اذعان کرد، دستیابی به اهدافی مانند خودکفایی در محصولات اساسی و جلوگیری از مهاجرت روستاییان، به بهای تشدید کسری بودجه دولت، تشدید فشار بر نظام بانکی و منابع بانک مرکزی، تحمیل خسارات زیاد به منابع طبیعی و تخلیه منابع آب زیرزمینی و در نهایت خرج کردن از منافع نسل‌های آینده دنبال شده است.

پرده چهارم: مدیریت دولتی

یکی دیگر از مصادیق تامین رفاه جامعه و انتقال هزینه‌های آن به نسل‌های آینده، سیاست بزرگ‌تر کردن بدنه دولت و ایجاد اشتغال از طریق جذب نیروی کار در بخش عمومی است. عوامل و انگیزه‌های مختلفی موجب بزرگ شدن و بزرگ ماندن بدنه دولت است ولی بدون تردید یکی از علل آن، نکته‌ای است که ذکر شد.

به‌رغم الزام قانونی دولت‌ها به چابک‌تر و کوچک‌تر شدن، عملاً بدنه دولت با جذب نیروی بیشتر در حال گسترش است. تعداد کارکنان دولت، که در سال 1390 کمتر از 1 /2 میلیون نفر بود، در سال 1394 به بیش از 3 /2 میلیون نفر رسیده است. این آمار صرفاً مربوط به دولت مرکزی است. با احتساب جمعیت شاغل در شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی، سهم بخش عمومی کشور، به مفهوم عام، در جذب نیروی کار بسیار گسترده‌تر است.

علاوه بر سهم مستقیم بخش عمومی در ایجاد اشتغال، در بسیاری از موارد تناسبی بین کار مفید نیروی شاغل در بخش عمومی و میزان جبران خدمت کارکنان وجود ندارد. چنین پرداخت‌هایی را قاعدتاً باید به عنوان پرداخت‌های انتقالی از سوی دولت به بخشی از جامعه و در چارچوب یک سیاست رفاهی تحلیل کرد.

به طور طبیعی، بزرگ‌تر کردن حجم بخش عمومی، تعهدات بلندمدتی برای دولت‌ها ایجاد کرده و این تعهدات را تا چندین دهه به آیندگان منتقل می‌کند و بدین طریق مشکلات ناپایداری بودجه عمومی و مشکلات صندوق‌های بازنشستگی را پیچیده‌تر می‌کند.

پرده آخر: رفاه ناپایدار

رفاه مبتنی بر توزیع منابع و تخلیه ثروت‌های زیرزمینی و مصرف بیش از تولید، به انتهای داستان خود رسیده است. در اثر چندین دهه سیاستگذاری با هدف افزایش رفاه جامعه با اتکا بر توزیع و مصرف منابع مالی و زیرزمینی متعلق به نسل‌های فعلی و آتی، امروز به نقطه‌ای رسیده‌ایم که دولت بدون ایجاد بدهی‌های بیشتر، قادر به توازن بودجه نیست. شکاف منابع و مصارف بودجه و به تبع آن، حجم بدهی‌های دولت به طور فزاینده‌ای در حال افزایش است. منابع زیرزمینی آب به طور نگران‌کننده‌ای کاهش یافته است و مصارف انرژی از یک وضعیت پایدار و متعادل خارج شده است و آلودگی هوای کلانشهرها در فصول سرد سال، به مرز بحران رسیده است.

آنچه بر ابعاد نگرانی‌ها می‌افزاید آن است که این عدم تعادل‌ها، با ادامه روندهای فعلی، به طور طبیعی کاهش نخواهد یافت و ادامه روندهای فعلی دولت را به واکنش‌هایی وادار خواهد کرد که در عمل بر پیچیدگی موضوع خواهد افزود. به عنوان مثال، تداوم ناپایداری بودجه به مرور دولت‌ها را به سوی ایجاد بدهی‌های بیشتر سوق خواهد داد که نتیجه آن پیچیده‌تر شدن چالش بودجه است. در سایر موارد نیز، ادامه روند فعلی و تعلل در اصلاح سیاست‌ها، عوارض جبران‌ناپذیری به دنبال خواهد داشت.

دولت برای بازگرداندن کشور به مسیر رشد و توسعه پایدار، چاره‌ای جز اتخاذ تصمیم‌های بسیار دشوار و پرهزینه ندارد. ماموریت دولت، از جهات مختلف ماموریتی بسیار دشوار است. اولاً جامعه به سیاست‌های رفاهی از جنس پرداخت یارانه نقدی، پرداخت یارانه انرژی، توزیع تسهیلات بانکی ارزان، خرید گران محصولات کشاورزی و توزیع منابع مالی و زیرزمینی کشور وابستگی شدید پیدا کرده است و لذا هرگونه اصلاح و تغییر رویه برای دولت‌ها پرهزینه و پر‌ریسک است. ثانیاً همواره این خطر وجود دارد که رقبای سیاسی دولت برای جلب آرای مردم، مجدداً همانند رویه دولت‌های نهم و دهم، وعده رفاه بیشتر با تکیه بر تخلیه هرچه بیشتر منابع زیرزمینی و با هزینه کاهش منافع نسل‌های آتی بدهند. ثالثاً، در مسیر اصلاح سیاست‌ها، مخاطراتی مانند تضاد منافع تصمیم‌گیران، محدودیت توان مدیریتی و اجرایی دولت، عدم همراهی مجموعه ذی‌نفعان و اختلاف نظر در تیم اقتصادی دولت وجود دارد. با این حال تعهد دولت به منافع بلندمدت کشور، پرداخت هرگونه هزینه‌ای برای اصلاح سیاست‌های معیوب را توجیه خواهد کرد. با وجود انواع موانعی که برای اصلاح سیاست‌های رفاهی و تغییر پارادایم تامین رفاه جامعه از جیب نسل‌های آینده وجود دارد، در مجموع امکان پذیرش و احتمال پیشبرد آن در این دولت، بیش از هر زمان دیگری است.