زیرو بم تامین مالی خارجی
همه آنچه باید در مورد قراردادهای تامین مالی بین‌المللی اخیر بدانیم
فراهم کردن زمینه برای تامین منابع مالی از خارج از کشور، موضوع جدیدی نیست و در قوانین بودجه تمامی سال‌های گذشته، این تکلیف برای دولت وجود داشت که زمینه تامین منابع مالی از خارج از کشور را فراهم کند. واقعیت این است که یکی از مشکلاتی که همواره پیش روی توسعه کشور و اجرای پروژه‌های عمرانی و تولیدی چه برای بخش خصوصی و چه برای بخش دولتی وجود داشته این بوده است که منابع مالی کافی برای اجرای این پروژه‌ها در دسترس نبوده است.
1- انگیزه دریافت فاینانس از خارج
فراهم کردن زمینه برای تامین منابع مالی از خارج از کشور، موضوع جدیدی نیست و در قوانین بودجه تمامی سال‌های گذشته، این تکلیف برای دولت وجود داشت که زمینه تامین منابع مالی از خارج از کشور را فراهم کند. واقعیت این است که یکی از مشکلاتی که همواره پیش روی توسعه کشور و اجرای پروژه‌های عمرانی و تولیدی چه برای بخش خصوصی و چه برای بخش دولتی وجود داشته این بوده است که منابع مالی کافی برای اجرای این پروژه‌ها در دسترس نبوده است. پروژه‌های متعددی در کشور تعریف شده‌اند که در صورت اجرای آنها هم سود مناسبی به دست خواهد آمد و هم اشتغال و رشد اقتصادی ایجاد خواهد شد. با این حال، منابع دولت محدود است و خصوصاً در سال‌های اخیر، کاهش بهای نفت باعث شده است که این منابع، نسبت به قبل کمتر هم باشند. توان نظام بانکی و بازار سرمایه برای تامین مالی خصوصاً تامین مالی ارزی برای واردات کالاهای سرمایه‌ای و تکنولوژی نیز محدودیت‌های خاص خود را دارد و نمی‌توان تمام نیاز پروژه‌های عمرانی و تولیدی کشور به منابع مالی را از طرق یادشده تامین کرد. در چنین شرایطی، تامین مالی از منابع خارجی مورد توجه قرار می‌گیرد که دو نوع کلی سرمایه‌گذاری خارجی و فاینانس را برای آن می‌توان برشمرد. در سرمایه‌گذاری خارجی، سرمایه‌گذار خارجی سرمایه خود را برای انجام فعالیت‌های اقتصادی و به اتکای حمایت‌هایی که در قوانین داخلی برای سرمایه‌گذاران خارجی در نظر گرفته شده است وارد کشور می‌کند و سود فعالیت اقتصادی خود را به دست می‌آورد و می‌تواند در صورت تمایل، سود مزبور و اصل سرمایه خود را از کشور خارج کند و در فاینانس که ماهیت وام دارد، تامین‌کننده منابع مالی خارجی برای پروژه‌هایی که طرف ایرانی معرفی کرده و مورد قبول وام‌دهنده نیز هست، منابعی را تخصیص می‌دهد و در بازه زمانی مشخصی، اصل و سود منابعی را که پرداخت کرده است، دریافت می‌کند. طبیعی است که معمولاً کشورها ترجیح می‌دهند منابع مالی خارجی را در قالب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی دریافت کنند اما این بدان معنا نیست که فاینانس مورد توجه قرار نگیرد. امروزه در همه کشورها هم فاینانس و هم سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی وجود دارد و کشورها سعی می‌کنند از هر دو گزینه در کنار یکدیگر استفاده کنند. در ایران نیز، سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران، مسوولیت جذب سرمایه‌گذاری خارجی و تشویق آن را بر عهده دارد و بانک مرکزی و وزارت اقتصاد (سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران) با همکاری برخی دستگاه‌های دیگر، وظیفه فراهم کردن زمینه دریافت فاینانس از خارج از کشور و استفاده بهینه از فاینانس‌ها را بر عهده دارند. به طور خلاصه، علت دریافت فاینانس از کشور، انجام پروژه‌های سودآور و اقتصادی تولیدی و عمرانی کشور، اشتغال‌زایی و افزایش توان صادراتی کشور است که از جمله وظایف قانونی دولت و بانک مرکزی و همچنین جزو اولویت‌های اساسی اقتصاد مقاومتی است.
2- سابقه فاینانس در دولت‌های گذشته
قراردادهای فاینانس با فرازونشیب‌هایی در طول دولت‌های گوناگون وجود داشته‌اند. نگاهی به تاریخچه قراردادهای فاینانس در چند دهه اخیر نشان می‌دهد که انعقاد این قراردادها، بازتابی از روابط دولت ایران با کشورهای خارجی در سال‌های گذشته است. در دهه‌های گذشته گاه استفاده از قراردادهای فاینانس به حداقل کاهش پیدا کرده است، گاه بسیار افزایش یافته و در مقاطعی هم مشکلاتی برای کشور ایجاد کرده است. گاه نیز، از روش‌های غیرمتعارف مانند وثیقه گذاشتن منابع ارزی بانک مرکزی برای فاینانس استفاده شده است. با این حال، امری که همیشه وجود داشته و ثابت بوده، این بوده است که همواره دولت‌ها علاقه‌مند به دریافت فاینانس بوده‌اند. حال در این رابطه گاهی موفق بوده‌اند و گاه خیر. در دولت‌های گذشته، یکی از مکانیسم‌هایی که برای دریافت فاینانس استفاده شد، این بود که برخی از منابع ارزی بانک مرکزی به عنوان پشتوانه فاینانس‌های دریافتی از خارج از کشور مورد استفاده قرار گرفتند. این امر، مورد انتقادات جدی در داخل کشور قرار گرفت، چراکه روش معمول و متعارف در فاینانس‌ها این بوده است که فاینانس به اتکای تضمین دولت و بدون نیاز به پشتوانه قرار دادن دارایی‌های بانک مرکزی انجام می‌گیرد و دارایی‌های ارزی بانک مرکزی در خارج از کشور باید از نقدشوندگی کافی برخوردار باشند. انتقادات مزبور که از نظر کارشناسی نیز موجه به نظر می‌رسند باعث شد در فاینانس‌هایی که در این سال‌ها منعقد می‌شود، ایده پشتوانه قرار دادن دارایی‌ها و ذخایر ارزی بانک مرکزی به طور کامل کنار گذاشته شود و دیگر به هیچ‌وجه شاهد بلوکه کردن عواید نفتی یا وجوه بانک مرکزی در مقابل فاینانس‌ها نیستیم و صرفاً تضمین دولت برای فاینانس‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرد و آن تضمین نیز بر اساس مکانیسم مشخصی که در قوانین و مقررات جاری کشور تعریف شده است صادر می‌شود و در آن جای هیچ‌گونه ابهام و عدم شفافیتی وجود ندارد.
3- آیا فاینانس، دریافت وجوه بلوکه‌شده نفت و پتروشیمی است؟
اگرچه شبهاتی مبنی بر این مطرح شده است که گشایش‌های اخیر وجوه بلوکه‌شده حاصل از فروش نفت است اما این مدعا به طور کامل رد می‌شود. اولاً پس از اجرایی شدن برجام و برقراری روابط کارگزاری با بانک‌های خارجی، وجوه بلوکه‌شده به آن معنا که قانوناً نتوان وجهی را از کشور خریدار نفت به کشور دیگر منتقل کرد وجود ندارد. یکی از تحریم‌های ظالمانه و غیرمشروعی که در سال‌های گذشته علیه کشور وضع و اجرا شده بود این بود که خریداران نفت از ایران حق نداشتند وجوه حاصل از فروش نفت را در کشور ثالث به ایران تحویل دهند و این وجوه باید در حساب‌های بانکی در داخل همان کشورها نگهداری یا صرف خرید از همان کشورها می‌شد. این امر، موجب شده بود که عملاً درآمدهای نفتی ایران در کشورهای خریدار نفت، قفل شود. پس از برجام، تحریم و محدودیت فوق از میان برداشته شد. البته درست است که در حال حاضر ممکن است به دلیل برخی محدودیت‌ها در روابط کارگزاری، انتقال وجوه به آن سادگی و سرعتی که ما انتظار داریم انجام نشود و کندی‌هایی در این رابطه وجود داشته باشد اما این به هیچ‌وجه به این معنا نیست که وجوه نفتی ایران بلوکه‌شده است و امکان جابه‌جایی آنها وجود ندارد. ادعای دوم، یعنی اینکه فاینانس‌ها برای استفاده از وجوه بلوکه‌شده بانک مرکزی است نیز به هیچ وجه صحت ندارد و کسانی که چنین ادعایی را مطرح می‌کنند تاکنون معین نکرده‌اند که بر اساس چه مبنا و مستندی چنین نتیجه‌ای گرفته‌اند و صرفاً حدسیات خود را بیان می‌کنند ولی این حدسیات مقرون به صحت نیست.
4- هزینه‌های دریافت فاینانس از خارج از کشور
نمی‌توان هزینه‌های فاینانس را در یک جمله کلی بیان کرد. هزینه‌های فاینانس از قرارداد به قرارداد متفاوت هستند و هیچ نرخ واحد و کلی در رابطه با این هزینه‌ها وجود ندارد که در قالب یک رقم مشخص بیان کرد. به طور کلی هزینه‌های فاینانس، شامل هزینه‌های متعددی می‌شوند که مبنای محاسبه هر یک از آنها با دیگری متفاوت است. به عنوان مثال، هزینه مدیریت، نسبت به کل مبلغ فاینانس، یک‌بار و در ابتدای قرارداد فاینانس دریافت می‌شود. هزینه تعهد، نسبت به مانده استفاده‌نشده از فاینانس، از تاریخ اجرایی شدن قرارداد فاینانس تا زمانی که کل مبلغ فاینانس مورد استفاده قرار گیرد یا دوره استفاده از اعتبار (availability period) تمام شود در مواعد سه یا شش‌ماهه دریافت می‌شود. سود به دو صورت ثابت و شناور قابل دریافت است و نسبت به مبلغ استفاده‌شده از تسهیلات در هر دوره پرداخت سود دریافت می‌شود. هزینه بیمه، یک‌بار و بر اساس فرمولی که هر موسسه بیمه صادراتی معین می‌کند دریافت می‌شود. در تسهیلات سندیکایی هزینه پذیره‌نویسی سندیکا نیز وجود دارد که به صورت درصد مشخصی از کل، یک‌بار دریافت می‌شود. اگرچه آیتم‌ها و عناوین هزینه‌ها متعدد هستند، اما باید توجه داشت که این آیتم‌ها و عناوین قابل جمع بستن با یکدیگر نیستند و اشتباهی که برخی در محاسبه این هزینه‌ها مرتکب می‌شوند این است که این هزینه‌ها را با یکدیگر جمع می‌کنند و بعد نتیجه می‌گیرند که هزینه‌های فاینانس بالاست. این، نشان‌دهنده نهایت بی‌اطلاعی است. واقعیت این است که هزینه‌های فاینانس‌های دریافتی از خارج از کشور، نسبت به هزینه‌های تامین مالی در داخل کشور پایین‌تر است و علت آن هم قابل درک است. نرخ پایین تورم در سایر کشورها، باعث می‌شود که سود مورد انتظار ارائه‌دهنده فاینانس‌های خارجی نسبت به تامین مالی ریالی در داخل کشور پایین‌تر باشد و همین امر منجر به ایجاد وضعیتی شده است که هم برای استفاده‌کننده از فاینانس (یعنی صاحبان پروژه‌ها در ایران) و هم برای ارائه‌دهنده فاینانس (یعنی بانک‌های خارجی) مقرون‌به‌صرفه باشد که چنین تسهیلاتی ارائه شود.
5- دغدغه‌های مربوط به بدهکار کردن کشور
برخی عبارات و عناوین به نحوی بیان می‌شوند که واکنش احساسی در شنونده ایجاد کنند و از همان ابتدا باعث شوند که واکنش منفی در مخاطب ایجاد شود. درست است که معمولاً انسان‌ها نسبت به بدهی روی خوشی نشان نمی‌دهند و سعی می‌کنند از بدهکار شدن پرهیز کنند اما ما چه خواهیم گفت در مورد خانواده‌ای که از ترس بدهکار نشدن، از گرفتن وام مسکن برای تهیه منزل مسکونی ـ آن هم در شرایطی که توان بازپرداخت اقساط آن را دارد - خودداری می‌کند و به این ترتیب، سال‌های سال اجاره‌نشین باقی می‌ماند؟ یا چه خواهیم گفت در مورد مدیر کارخانه‌ای که به‌رغم وجود توجیه فنی، اقتصادی و مالی برای راه‌اندازی یک خط تولید جدید، صرفاً به دلیل ترس از بدهکار شدن از اخذ وام برای توسعه کارخانه خود پرهیز می‌کند. حقیقت این است که وام‌گرفتن فی‌نفسه نه خوب است نه بد. بستگی به این دارد که وام در چه شرایطی و برای چه مصرفی گرفته شود. قراردادهای فاینانسی که در ماه‌های اخیر مذاکره و نهایی شده‌اند، بستر لازم برای دریافت فاینانس از خارج از کشور را فراهم می‌کنند و بخش دولتی و خصوصی می‌توانند با استفاده از این ظرفیت ایجادشده، از کشورهای مختلف و بسته به مزیت نسبی هر کشور، نسبت به تامین مالی از همان کشور اقدام کنند. حال اینکه این ظرفیت به خوبی استفاده شود یا خیر، بستگی به تصمیمات دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط، سازمان برنامه، بانک مرکزی و وزارت اقتصاد دارد و نمی‌توان فراهم کردن زمینه استفاده از منابع مالی خارجی را به صرف وجود احتمال استفاده نادرست از آنها در آینده مورد تخطئه قرار داد؛ بلکه باید پیشنهادهای سازنده‌ای برای استفاده بهینه از این امکان ارائه شود.
6- شرط خرید از دولت‌های خارجی
فاینانس‌هایی که اخیراً مذاکره و منعقد شده است، مشمول قواعد و استانداردهای کلی و بین‌المللی هستند که در سراسر دنیا اعمال می‌شوند و در آنها هیچ برخورد و رفتار تبعیض‌آمیزی با ایران صورت نگرفته است. طبیعی است که هر کشوری برای ارائه فاینانس و همچنین برای بیمه فاینانس‌های ارائه‌شده اولویت‌هایی در نظر می‌گیرد، درست همان‌طور که در کشور دریافت‌کننده فاینانس نیز اولویت‌بندی‌هایی در رابطه با استفاده از فاینانس وجود دارد و مقامات ذی‌ربط هر کشور تصمیم می‌گیرند که برای کدام پروژه از فاینانس کدام کشور استفاده شود. علی‌الاصول، موسسات بیمه صادراتی هر کشور که نقش بیمه‌گر را در قراردادهای فاینانس بر عهده دارند، اولویت را به پروژه‌هایی می‌دهند که از صادرات همان کشور استفاده کند و بخشی از پروژه‌ها باید ساخت آن کشور باشند تا بتوانند از فاینانس استفاده کنند. این امر، رویه استاندارد فاینانس در تمامی کشورهاست و امر جدیدی نیست و همیشه وجود داشته است. این رویه هرگز به این معنا نیست که کل محتوای پروژه باید مربوط به آن کشور باشد تا بتواند از فاینانس استفاده کند، بلکه درصد مشخصی وجود دارد که برای همه استفاده‌کنندگان از فاینانس به نحو یکسان اعمال می‌شود. بنابراین، شرط خاصی برای ایران درج نشده است و همان مقررات عمومی که معمولاً مبتنی بر ترتیبات OECD است مورد عمل قرار می‌گیرد. از آن سو، با فراهم شدن زمینه دریافت فاینانس از کشورهای مختلف که در پرتو قراردادهای فاینانس اخیر و قراردادهایی که به زودی منعقد می‌شوند حاصل شده است، این امکان برای طرف ایرانی وجود دارد که برای هر پروژه‌ای با توجه به اینکه در نظر است از تکنولوژی کدام کشور استفاده شود، از فاینانس همان کشور هم استفاده شود و به این ترتیب، می‌توان با توزیع پروژه‌ها و فاینانس‌ها در کشورهای مختلف، این دغدغه را نیز مدیریت کرد.
7- فاینانس‌های بخش خصوصی و بخش دولتی
بخش خصوصی همانند بخش دولتی می‌تواند از فاینانس‌ها استفاده کند و هیچ ممنوعیتی وجود ندارد. حتی می‌توان گفت شرایط استفاده بخش خصوصی از فاینانس‌ها در برخی مراحل و گام‌ها سهل‌تر است. به عنوان مثال، بر اساس قانون بودجه سال جاری برای پروژه‌های بخش خصوصی دریافت مجوز از شورای اقتصاد که در سال‌های قبل ضروری بود، در سال جاری ضرورت ندارد. همچنین دریافت مجوز ماده 62 قانون محاسبات عمومی برای بخش دولتی ضروری است اما برای بخش خصوصی چنین الزامی وجود ندارد. به طور کلی برای دریافت فاینانس، لازم است که قرارداد تجاری (به شکل EPC یا سایر اشکال) که مربوط به اجرای پروژه‌های عمرانی و تولیدی است میان مجری طرح و پیمانکار وجود داشته باشد، قرارداد مزبور به گواهی بانک عامل ایرانی با شرایط و مقررات جاری کشور از جمله مقررات ارزی بانک مرکزی مطابقت داشته باشد و تاییدیه بانک ایرانی در این خصوص صادر شده باشد، اولویت طرح به تایید دستگاه اجرایی ذی‌ربط رسیده باشد و دستگاه اجرایی (وزارتخانه) ذی‌ربط برای آن پروژه تقاضای مسدودی سهمیه ارزی را به بانک مرکزی ارسال کرده باشد. با این حال، باید توجه داشت که در فاینانس‌ها معمولاً این شرط وجود دارد که بخشی از پروژه از محل منابع مجری طرح تامین شود. این بخش که معمولاً 15 درصد است به عنوان اولین پرداخت در نظر گرفته می‌شود. به عبارت دیگر، تا 15 درصد پرداخت نشود فاینانس ارائه نخواهد شد. در مورد پروژه‌های دولتی، لازم است مبلغ مزبور در بودجه دستگاه دولتی ذی‌ربط پیش‌بینی شود، در غیر این صورت، دریافت فاینانس میسر نخواهد بود. بنابراین، به موازات انعقاد قراردادهای فاینانس، اگر این نیت وجود دارد که بخش دولتی بتواند از این فاینانس‌ها استفاده کند، دولت، سازمان مدیریت و مجلس شورای اسلامی باید نسبت به پیش‌بینی بودجه لازم برای دستگاه‌های دولتی که در نظر است از فاینانس استفاده کنند، اقدام کنند.
8- تضامین فاینانس
فاینانس‌هایی که در حال حاضر مورد مذاکره قرار می‌گیرد، عمدتاً با تضمین دولت هستند. بدین معنا که وام‌دهنده خارجی، اساساً به اتکای بیمه‌ای که از سوی موسسه دولتی بیمه صادراتی کشور خارجی صادر می‌شود، اقدام به اعطای فاینانس می‌کند، با این حال، در کنار این بیمه، یک تضمین دیگر نیز برای وام‌دهنده وجود دارد و آن، تعهد دولت ایران مبنی بر بازپرداخت تسهیلات در صورت قصور طرف ایرانی است. وزارت امور اقتصادی و دارایی به نمایندگی از دولت جمهوری اسلامی ایران، ضمانت‌نامه دولتی مورد توافق را صادر می‌کند. این ضمانت‌نامه برای پروژه‌های بخش دولتی به اتکای تعهد سازمان برنامه و بودجه مبنی بر در نظر گرفتن بودجه لازم برای بازپرداخت صادر می‌شود و لذا لازم است مجوز ماده 62 قانون محاسبات عمومی برای پروژه‌های مزبور وجود داشته باشد و برای بخش خصوصی، تضمین دولت وقتی صادر می‌شود که بانک تجاری ایرانی اعلام کرده باشد تضامین و وثایق کافی را از مجری طرح دریافت کرده است. البته ممکن است در آینده فاینانس‌هایی مورد مذاکره قرار گیرند که در آنها تضمین دولت وجود نداشته باشد و به اتکای ترازنامه شرکت‌ها یا به اتکای تضامین شرکتی ارائه شده باشند. لازمه تحقق این امر این است که برخی از شرکت‌های ایرانی از چنان توان مالی و اعتبار بین‌المللی و همچنین شفافیتی برخوردار باشند که وام‌دهندگان خارجی بپذیرند که بدون تضمین دولتی به آنها فاینانس ارائه کنند.
9- نحوه کنترل تعهدات کشور درباره فاینانس‌ها
یکی از مسائل مهم درباره فاینانس‌ها این است که تعهدات کشور که بر اساس این قراردادها ایجاد می‌شود چگونه کنترل می‌شود. اهمیت این مساله در اینجاست که فاینانس‌ها تسهیلاتی هستند که در آنها تعهد به بازپرداخت وجود دارد و تعهد به بازپرداخت، در هر حال تعهد کشور است. وقتی که فاینانس به اتکای تضمین دولت صادر شده باشد، این مساله اهمیت مضاعفی پیدا می‌کند. بر این اساس، کلیه فاینانس‌ها اعم از اصل و سود آنها باید در سیستم مربوط به تسهیلات و تعهدات ارزی بانک مرکزی ثبت شوند تا بانک مرکزی بتواند جریان وجوه ارزی کشور را مورد کنترل و نظارت قرار دهد. یکی از اهرم‌های کنترلی بانک مرکزی در این رابطه می‌تواند این باشد که از فروش ارز به فاینانس‌هایی که بدون اطلاع بانک مرکزی اخذ شده‌اند جلوگیری کند. به این ترتیب، کسی که تسهیلات مالی خارجی را دریافت می‌کند (و همچنین ارائه‌دهنده فاینانس) از همان ابتدا می‌دانند که بازپرداخت فاینانس تنها در صورتی ممکن خواهد بود که فاینانس با اطلاع بانک مرکزی و تایید آن اخذ شده باشد. همچنین، هنگامی که فاینانس‌ها در شورای اقتصاد تصویب شده باشند با توجه به حضور نمایندگان دستگاه‌های مختلف در آن اطلاعات مربوط به فاینانس اعم از اصل مبلغ دریافتی و هزینه‌ها و مواعد بازپرداخت، در اختیار اعضای شورا قرار خواهد داشت و می‌توان این اطلاعات را ثبت و ضبط کرد و کنترل لازم را بر آنها انجام داد.