راه‌حل ابرچالشها در سیاستگذاری صحیح است
بررسی وضعیت شش ابرچالش در گفت‌وگو با سید‌فرشاد فاطمی
سید‌فرشاد فاطمی می‌گوید: همه اقتصادها با مشکلاتی دست به گریبان‌اند، اما مساله این است که مشکلات اقتصاد ایران، در حال مزمن شدن است و این مسائل برای مدت طولانی حل‌نشده باقی مانده است.
سید‌فرشاد فاطمی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشگاه شریف بر این عقیده است که ابرچالش اقتصاد ایران «ناتوانی نظام دیوان‌سالاری در سیاستگذاری مناسب» است. باور فاطمی این است که راه‌حل مشکلات موجود در سیاستگذاری صحیح نهفته است. با این تفاوت که ممکن است یک ابرچالش مانند کسری بودجه دولت سریع‌تر و ابر‌چالشی چون بحران صندوق‌های بازنشستگی دیرتر به سیاستگذاری مناسب و صحیح پاسخ دهد. اما او بر این نکته نیز تاکید می‌کند که به کارگیری راهکارهای کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت برای حل یا بهبود وضعیت همه این چالش‌ها یک ضرورت است. راهکارهایی که دیگر نباید بوی نفت بدهد؛ چراکه به گفته این اقتصاددان، درآمدهای نفتی دیگر خاصیت تسکین مقطعی ناکارآمدی‌ها و چالش‌های اقتصادی کشور را از دست داده است.
♦♦♦
دکتر نیلی در سخنرانی اخیر خود بار دیگر نسبت به شش ابرچالش اقتصاد ایران هشدار داده است؛ ایشان چنین تعبیری را به کار برده‌اند که ابرچالشها به‌مثابه موجودات زنده در حال رشد و نمو هستند. قاعدتاً این چالش‌ها با چنین ویژگی صبر نمی‌کنند که روزی سیاستگذار به فکر حل‌وفصل آنها بیفتد. فکر می‌کنید این ابرچالشها از نظر اهمیت و سرعت رشد و اثرگذاری بر دیگر متغیرهای اقتصاد کشور چگونه تقسیم‌بندی می‌شوند؟
من قصد دارم، تقسیم‌بندی دیگری ارائه دهم که این تقسیم‌بندی ممکن است، از نظر مخاطبان جدید باشد. نگاهی به مدیریت اقتصادی کشور دست‌کم در نیم‌قرن اخیر نشان می‌دهد در بسیاری از مواقع مشکلاتی که در اقتصاد به وجود آمده، پس از مدتی به لطف افزایش قیمت نفت خام تسکین یافته یا مرتفع شده است. به بیان دیگر ما همواره توانسته‌ایم چالش‌های اقتصادی را با افزایش‌های مقطعی قیمت نفت به تاخیر بیندازیم. با این پیش‌فرض، من فکر می‌کنم اکنون دو چالش اساسی آب و محیط زیست از این جنبه متفاوتند که با افزایش قیمت نفت قابل حل نیست و جهش قیمت نفت نیز در حل این دو مساله کارساز نخواهد بود. از آن چالش‌هایی است که لزوماً راه‌حل قبلی که در تسکین مشکلات چالش‌های قبلی کارساز بود، اینجا کارساز نیست. از این جنبه، چالش آب و محیط زیست با دیگر ابرچالشها متفاوت است. بخش دیگری از این مساله، آن است که چه از لحاظ حجم صادرات نفتی و چه از نظر چشم‌اندازی که برای بازار نفت قابل تصور است، و البته از نظر افزایش جمعیت کشور در چهار دهه اخیر، دیگر بعید به نظر می‌رسد که حتی مُسکن افزایش قیمت نفت هم بتواند دیگر ابرچالشها را آنچنان که در گذشته شاهد بودیم حل‌وفصل کند. به عبارت ساده‌تر، مُسکن‌هایی که پیش از این، می‌توانسته درد ناشی از چالش‌های اقتصادی را تخفیف دهد یا به تاخیر بیندازد، احتمالاً روی بعضی از این چالش‌هایی که ما اکنون با آن درگیر هستیم دیگر کارگر نیست. مساله دوم این است که هر یک از این چالش‌ها چه مقدار می‌توانند بزرگ شوند. واقعیت این است که راه‌حل بسیاری از چالش‌های موجود در سیاستگذاری صحیح است؛ این‌گونه نیست که این چالش‌ها تنها تحت تاثیر متغیرهای بیرونی باشند. بخشی از آنها تحت تاثیر متغیرهایی قرار دارند که در اختیار سیاستگذار است. بنابراین، شدت رشد این چالش‌ها به کیفیت سیاستگذاری بستگی دارد.
بنابراین در صورت ارتقای کیفیت سیاستگذاری، هر یک از این چالش‌ها، چه مقدار قابل حل و درمان است و سیاستگذاری خوب کدام‌ها را حل می‌کند؟
برای آنکه استدلال خود را روشن‌تر بیان کنم، بیایید به موضوع رشد اقتصادی بپردازیم. آنچه بدیهی به نظر می‌رسد، این است که حتی اگر سیاستگذاری‌ها به نحوی صورت گیرد که رشد اقتصادی بالایی حاصل شود، برای مثال نرخ رشد اقتصادی به حدود هفت یا هشت‌درصد برسد، که البته تداوم آن بعید به نظر می‌رسد یا حتی به فرض دستیابی به رشد چهار تا پنج‌درصدی، به‌دلیل ساختار جمعیتی کشور، چالش بیکاری به این زودی حل نخواهد شد. در عین حال، اگر سیاستگذار در مسیر افزایش سن بازنشستگی گام بردارد، مساله صندوق‌های بازنشستگی نیز به‌سرعت قابل‌حل نیست؛ چراکه مساله صندوق‌های بازنشستگی به بهمنی می‌ماند که در پس آن یک کوه یخ قرار دارد و اگر این کوه یخ شروع به ریختن کند، نوع سیاستگذاری نیز چندان نمی‌تواند از شدت آن بکاهد یا اساساً از ریزش بیشتر آن جلوگیری کند. در واقع از نظر اثرگذاری سیاستگذاری هم، چالش‌ها با یکدیگر متفاوت هستند. از این منظر، جلوگیری از تشدید بحران بیکاری و بحران صندوق‌های بازنشستگی به دلیل اتصال با یکسری متغیرهای جمعیتی، دشوارتر است و به همین سبب، این اطمینان وجود ندارد که حتی به فرض سیاستگذاری خوب و مناسب هم به‌سرعت این مسائل حل شود.
به‌طور کلی، سیاستگذاری می‌تواند در بهبود وضعیت این ابرچالشها اثر‌گذار باشد؛ اما سیاستگذاری صحیح به‌طور ویژه در مورد نظام بانکی و سامان دادن به بودجه دولت بیشتر موثر خواهد بود. پس از آن، اثرگذاری سیاستگذاری در مورد مسائل آب و محیط زیست می‌تواند بیشتر باشد. مساله بیکاری و بحران صندوق‌های بازنشستگی نیز ممکن است نسبت به دیگر ابرچالشها دیرتر به سیاستگذاری خوب پاسخ دهد. با وجود این اما، به‌کارگیری راهکارهای کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت برای حل همه چالش‌ها ضروری است.
کدام ابرچالشها قابلیت حل‌وفصل در کوتاه‌مدت را دارند و کدام را می‌شود به آینده حواله داد؟
باید به این نکته توجه داشت که هیچ‌کدام از این مسائل در کوتاه‌مدت یعنی در افق یک یا دو‌ساله قابل حل نیستند. برای مثال، سیاست‌های زیست‌محیطی برای سایر کشورها نیز که بعضاً دارای استانداردهای بالایی در حفظ محیط زیست هستند، برای افق بلندمدت 20ساله تدوین می‌شود. منتها در اینجا نکته‌ای اساسی وجود دارد که نباید فراموش شود. نظام بوروکراتیک ما توانایی خود را برای حل مشکل از دست داده است و ناتوانی نظام بوروکراتیک مساله بغرنجی است. به هر حال همه اقتصادها با مشکلاتی دست به گریبان‌اند، اما مساله این است که مشکلات اقتصاد ایران، در حال مزمن شدن هستند و این مسائل برای مدت طولانی حل‌نشده باقی مانده‌اند. اگر بخواهیم از این منظر به مسائل موجود بنگریم، ممکن است به این نتیجه برسیم که ابرچالش اقتصاد ایران «ناتوانی نظام دیوان‌سالاری در سیاستگذاری مناسب» است. فرقی نمی‌کند ما در مورد نظام بانکی صحبت کنیم یا در مورد محیط زیست یا بحران بیکاری یا حتی در مورد ناتوانی دولت در سیاستگذاری مناسب ارزی، در مورد هر یک از این مسائل که دقیق شویم، درمی‌یابیم که نظام دیوان‌سالاری ما که صرفاً شامل قوه مجریه نمی‌شود، بعضاً توان خود را برای حل مشکل و سیاستگذاری خوب از دست داده‌اند. این مساله‌ای بسیار مهم است. مانند اتومبیلی که قرار است روشن شود و در مسیری به حرکت درآید، اما موتور آن به‌شدت ضعیف است و توان خود را از دست داده است. در چنین شرایطی، دولت باید به این موضوع بیندیشد که چگونه می‌تواند نظام دیوان‌سالاری خود را از لحاظ سیاستگذاری، کارآمدتر کند.
نظام بوروکراتیک ما، مانند تیم فوتبالی است که مدت‌هاست که یک گل پشت 18 قدم به ثمر نرسانده است. این گل برای تیم می‌تواند این امیدواری را ایجاد کند که تا دقیقه 90 گل‌های بیشتری به ثمر می‌نشیند. اگر نظام بوروکراتیک کشور نیز چنین گلی را به ثمر می‌نشاند، آحاد مردم و کارشناسان را نسبت به حل برخی از مشکلات امیدوار می‌کرد. نکته دیگری که لازم است به آن اشاره کنم این است که عدم‌توانایی سیستم دیوان‌سالاری و سیستم اداری در حل هر کدام از این معضلات باعث عدم‌اطمینان به کل سیستم سیاستگذاری برای اتخاذ سیاست‌های مناسب دیگر هم می‌شود؛ یعنی وقتی مجموعه حاکمیت نتواند برای نظام بانکی یا نظام بازنشستگی راه‌حل‌های خوبی ارائه کند، عدم‌اطمینان به سایر حوزه‌ها هم تسری پیدا می‌کند و به دلیل آنکه عدم‌اطمینان اتفاق می‌افتد، سیاستگذاری در سایر حوزه‌ها هم تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد. می‌خواهم بگویم علاوه بر اثرات مستقیم حل ابرچالشها، باید در انتظار اثرات غیرمستقیم هم باشیم و این اثرات غیرمستقیم می‌تواند از کانال ناآرامی‌های اجتماعی خود را نشان دهد.
بررسی سیر شکل‌گیری این ابرچالشها و تشدید آنها نشان می‌دهد همه دولت‌های گذشته نسبت به حل این بحران‌ها کوتاهی کرده‌اند، آیا دولت دوازدهم نیز قادر به تعویق بحران‌ها خواهد بود؟
فرقی نمی‌کند کدام گروه سیاسی در انتخابات پیروز شده است. به هر حال هر کسی که اکنون قدرت در دست اوست باید تلاش کند این مسائل را حل کند. البته من، امیدهایی دارم و در عین حال، به برخی موارد ناامیدم. ناامیدی اصلی من، فارغ از اینکه چه کسانی در راس دستگاه‌های اجرایی قرار گرفته‌اند، این است که به نظر می‌رسد، نظام اداری ما از حل مسائل ناتوان شده و همه این مشکلات به مشکلاتی مزمن تبدیل شده است. مساله دوم، همان‌گونه که پیشتر اشاره کردم این است که مُسکن‌هایی که در دهه‌های گذشته مورد استفاده قرار می‌گرفته، بی‌اثر شده یا ابعاد مساله به‌دلایل مختلف، آنقدر بزرگ شده که این مُسکن‌ها جوابگوی مسائل نیستند. به همین خاطر ما، انتظار یک همت جدی از دولت دوازدهم داریم. بخشی از این همت می‌تواند در گفتمان‌سازی متجلی شود. بخشی از این همت در آن است که دولت بتواند مسبب شکل‌گیری یک اجماع شود. به این دلیل که برخی از راه‌حل‌ها لزوماً راه‌حل‌های چهار‌ساله نیست و راه‌حل‌هایی است که باید در بازه زمانی طولانی‌تر مورد پیگیری قرار گیرد.
اینکه دولت دوازدهم تا چه حد توانسته است، افراد مناسبی را در مناصب قرار دهد، و چه مقدار عزم حل مسائل متعدد اقتصاد در این افراد وجود دارد فعلاً قابل تشخیص نیست. اما این ایراد به نظام تصمیم‌گیری کشور وارد است که به‌جای آنکه برای فهرست مسائل کشور، شرح خدمات نوشته شود و بر اساس شرح خدمات افراد برگزیده شوند، هر گروهی که در انتخابات پیروز می‌شود، تعدادی شرکا، رفقا و همراه دارد و مسوولیت‌های دولت میان آنها تقسیم می‌شود. البته این مساله، صرفاً مختص دولت آقای روحانی نیست. اشکال این است که وقتی فردی می‌خواهد، یک نظام دموکراتیک را بدون حزب اداره کند، با این مساله مواجه می‌شود.
شما به‌ضرورت شکل‌گیری اجماع حول راه‌حل‌ها اشاره کردید، دکتر نیلی هم راه‌حل برون‌رفت از این مشکلات را شکل‌گیری گفت‌وگوی ملی عنوان می‌کنند. اما در مقابل گروهی قائل به این راه‌حل نیستند و معتقدند با وجود منافع متعارض چنین اجماعی اساساً شکل نخواهد گرفت.
واقعیت این است که ابعاد این بحران‌ها می‌تواند چنان شدید شود که دیگر اساساً رقابت سیاسی باقی نگذارد. ما به سیاستمداران دوراندیش در همه جریان‌های سیاسی نیاز داریم که برای این مسائل چاره‌اندیشی کنند. در واقع، آنها باید کنار یکدیگر بنشینند و اجماع‌سازی کنند.
همه ما باید به این مساله توجه کنیم که بحران آب جدی است؛ بنابراین باید در سیاست‌های کشاورزی تجدیدنظر صورت گیرد. بحران محیط‌زیست نیز می‌تواند جدی‌تر از وضعیت فعلی باشد و در چنین شرایطی لازم است، در برخی سیاست‌های صنعتی تجدیدنظر اعمال شود. اگر سیاستمداری اکنون به اینکه وجود این بحران‌ها می‌توانند اصل حیات جامعه مدنی ایران را تحت تاثیر قرار دهند، تردید دارد، به نظر می‌رسد، گروه‌های سیاسی باید از انتصاب این سیاستمدار به جریان سیاسی خود پرهیز کنند. به هر حال، در شرایط حاضر اقتصاددانان با گرایش‌های سیاسی مختلف، به‌اندازه کافی در مورد وجود این بحران‌ها و چشم‌انداز آنها هشدار داده‌اند.
مساله این است که در کنار بیان این هشدارها طی سال‌های گذشته، قوانین مترقی بسیاری نیز به تصویب رسیده که هدف آن حل چالش‌های اقتصاد بوده است؛ اما در عمل نه‌تنها کارآمد نبوده بلکه نتایج معکوسی نیز در‌بر داشته است. فکر می‌کنید این اصلاحات اقتصادی چرا به ثمر ننشسته است؟
من فکر می‌کنم دلیل عدم نتیجه‌گیری مناسب از این قوانین و بعضاً سیاست‌ها این است که در زمان تدوین آنها به حل مساله تعارض منافع توجه نشده است. باید توجه کنیم که انسان‌ها، ماشین نیستند که بر مبنای بخشنامه‌های نوشته‌شده دولتی رفتار کنند. آدم‌ها، مطلوبیت‌های خود را دارند و بر اساس انگیزه‌های فردی و گروهی خود رفتار می‌کنند. به بیان دیگر، افراد بر اساس بخشنامه زندگی نمی‌کنند بلکه آنها در جهت حداکثر کردن منافع شخصی یا گروهی خود زندگی می‌کنند. مهم این است که سیاستگذار سازوکارها را طوری طراحی کند که انگیزه‌های شخصی افراد در جهت منافع اجتماعی قرار گیرند. اما مساله این است که ما مساله تعارض منافع را حل نمی‌کنیم، افراد از قدرت‌های شخصی و گروهی‌شان در جهت حداکثر کردن منافع فردی خود بدون نگرانی از عواقب آن استفاده می‌کنند. منظورم از قدرت‌ها، قدرت‌هایی است که آنها به‌واسطه موقعیت‌های اداری و سیاسی‌شان کسب کرده‌اند نه لزوماً از توانایی فردی. به همین دلیل تصور من این است که این ضرورت وجود دارد که به بحث تعارض منافع در ساختار تدوین قوانین با دقت بیشتری بنگریم.
نظام قانونگذاری کشور نیز نیاز به اصلاحات دارد. باید به تاریخ نگاه کنیم و از آن یاد بگیریم که سیستم‌هایی که نتوانستند خود را اصلاح کنند محکوم به فنا شده‌اند و ما انتخاب کرده‌ایم که این اصلاحات اساسی را در فرآیند دموکراتیک انجام دهیم. بنابراین، راه‌حل ما احتمالاً با راه‌حلی که کشوری مانند عربستان سعودی به کار می‌بندد، متفاوت است. ما باید فرآیندهای دموکراتیک را طوری اصلاح کنیم که بتوانند اصلاحات مورد انتظار را اعمال کنند. این روش، دشوارتر است؛ اما به عقیده من پایدارتر است و منافع آن در بلندمدت برای کشور باقی می‌ماند.
با این حال، به‌نظر می‌رسد علاوه بر ضرورت حل تعارض منافع و اجماع سیاستمداران، دولت به اعتماد مردم به خود نیز نیاز دارد. برای مثال برخی از این ابرچالشها نظیر بیکاری در آینده‌ای نزدیک قابل حل نیست و دولت حتی اگر بسیار کارآمد در این زمینه ظاهر شود، احتمالاً بتواند نرخ بیکاری را ثابت نگه دارد. پیگیری و اجرای سیاست‌های دولت در بازه‌ای طولانی‌مدت، مستلزم آن است که مردم به دولت اعتماد کنند. بنابراین نقش مردم در حل این ابرچالشها چه خواهد بود؟
من با این گزاره موافقم که دولت نیازمند اعتماد مردم است؛ منتها نکته‌ای که باید مورد توجه قرار گیرد، این است که سرمایه اجتماعی زمانی به وجود می‌آید که برخی مسائل اساسی که تحت عنوان good governance یا حکمرانی خوب مطرح است، حل شود. این مسائل، معضلاتی شبیه تعارض منافع است. واقعیت این است که عموم مردم و عموم جامعه حرکت در مسیرهای درست را متوجه می‌شوند و منافعی را که برایشان دارد می‌فهمند و اگر ببینند که حاکمیت در حل مسائل آنها جدی است با آن همراه می‌شوند. اما تا زمانی که تعارض منافع میان گروه‌های مختلفی که می‌توانند تصمیم‌گیری کنند، یا میان افرادی که در سازمان‌ها یا دستگاه‌های اجرایی و نظارتی دارای موقعیت‌های متفاوتی هستند حل نشود، احتمالاً ساختن سرمایه اجتماعی‌ای که برای حل این مشکلات لازم است، سخت خواهد شد.
نکته دیگر اینکه، من فکر می‌کنم یکی از مسائلی که همه دولت‌ها در ایران و به‌طور خاص دولت یازدهم هم با آن درگیر بود، این است که دولت‌ها برای ایجاد سرمایه اجتماعی نیازمند communication policy یا سیاست ارتباطی دقیق با آحاد مردم هستند؛ یعنی دولت باید بتواند ابعاد مشکلات را برای مردم توضیح دهد و بگوید که چرا راه‌حل‌هایی که توصیه می‌کند، راه‌حل‌های مناسبی است. تا مردم مطمئن شوند که قرار نیست که تنها یک گروه هزینه‌های ناشی از اجرای یک سیاست را بپردازند. حتی در برخی از مواقع، برخی حرکت‌های سمبلیک هم برای همراه کردن مردم با اهدافی که سیاستگذار دنبال می‌کند لازم به نظر می‌رسد.
