رشد ابرچالش‌ها در سایه اقتصاد توزیعی
چگونه مفهوم دولت در ایران به حجیم شدن آن انجامید؟
بودجه عمومی دولت را می‌توان یکی از چالش‌های اساسی کشور دانست. این مساله از آن جهت اهمیت مضاعف می‌یابد که شواهد نشان می‌دهد ناپایداری بودجه عمومی و شکاف بین منابع و مصارف بودجه، روندی فزاینده دارد.
بودجه عمومی دولت را می‌توان یکی از چالش‌های اساسی کشور دانست. این مساله از آن جهت اهمیت مضاعف می‌یابد که شواهد نشان می‌دهد ناپایداری بودجه عمومی و شکاف بین منابع و مصارف بودجه، روندی فزاینده دارد. یکی از اصلی‌ترین زمینه‌های ناپایداری بودجه و منشأ شکل‌گیری یکی از مهم‌ترین چالش‌های اقتصاد کشور، ابعاد گسترده تعهدات دولت و ساختار بسیار بزرگ و پرهزینه وظایف بخش دولتی در کشور است.
تعهدات گسترده دولت و ساختار حجیم بخش عمومی نیز ریشه در غلبه نگاهی خاص به کارکرد و مفهوم دولت در سپهر اجتماعی و اقتصادی ایران دارد که این نگاه به طرز فزاینده و نامحدودی موجب بسط نقش و کارکرد دولت در اقتصاد و جامعه شده است. نگاهی که دولت را عهده‌دار تعهداتی نامحدود و مسوول گسترش عدالت اقتصادی بین آحاد جامعه می‌داند. شاید بتوان چنین نگاهی را تقلیل مفهوم عمیق عدالت و محدود کردن آن به توزیع فراگیر منابع اقتصاد بین شهروندان دانست.
آنچه تاکنون موجب دوام این نگاه و به تبع آن سیاست‌های برآمده از آن بوده است، منابع سرشار زیرزمینی و درآمدهای نفتی است. اگر‌چه در دوره‌هایی، با کاهش قیمت‌های جهانی نفت یا تجربه اخیر در تحریم‌های بین‌المللی، در این پندار که منابع زیرزمینی همواره می‌تواند پشتوانه تعهدات بی‌پایان دولت‌ها باشد، تزلزلی ایجاد شد ولی با بازگشت جریان درآمدی نفت، رویه‌های قبل البته با شدتی بیشتر، از سر گرفته شده است.
نمونه‌هایی از تعهدات گسترده دولت و نگاه توزیعی به عدالت اقتصادی را می‌توان در سیاست‌هایی مانند توزیع یارانه نقدی بین آحاد مردم یا پرداخت دائمی و نامحدود یارانه به منابع کمیابی مانند سوخت، انرژی و آب دید. حتی در پس سیاست‌هایی مانند پرداخت تسهیلات ارزان یا خرید گران محصولات کشاورزی و حتی استخدام‌های گسترده دولتی نیز در نهایت تفکراتی از جنس عدالت توزیعی و توزیع منابع اقتصاد بین آحاد جامعه وجود دارد. گویی رسالت دولت‌ها، شناسایی و گردآوری منابع اقتصاد و توزیع یکسان آن بین آحاد جامعه است.
اگر چه تا مقطعی، درآمدهای سرشار نفتی می‌توانست منابع مورد نیاز این‌گونه سیاست‌ها را تامین کند ولی از آنجا که همزمان با گسترش تعهدات دولت، امکان گسترش منابع و درآمدهای دولتی وجود نداشت، از این‌رو به تدریج آثار عدم‌تعادل‌های بسیار بزرگ در اقتصاد آشکار شد.
همواره به‌طور تاریخی، دولت‌ها بسیار بیش از درآمدهای خود هزینه کرده‌اند و شکاف بین هزینه و درآمد خود را با درآمدهای نفتی پر کرده‌اند. آمارها نشان می‌دهد، به‌عنوان مثال به‌طور میانگین در یک دهه گذشته، هزینه‌های جاری دولت‌ها 52 درصد بیش از درآمدهای عمومی آنها بوده است. این نسبت در چهار ماه نخست سال جاری، به 98 درصد رسیده است. به بیان دیگر در چهار ماه نخست سال جاری، هزینه‌های جاری دولت، حدود دو برابر درآمدهای عمومی‌اش بوده است.
آمارهای مالی دولت نشان می‌دهد کسری بودجه دولت، به تدریج ابعاد گسترده‌تری یافته است. به‌عنوان یک شاخص، نسبت کسری بودجه دولت به تولید ناخالص داخلی، از سال 1391 تاکنون دائماً در حال افزایش بوده است و در سال‌های اخیر دولت برای جبران این کسری، اقدام به واگذاری دارایی‌های مالی در ابعاد گسترده‌ای کرده است. تا حدی که در سال 1395 نزدیک به 54 هزار میلیارد تومان اوراق مالی از سوی دولت به‌منظور جبران کسری بودجه واگذار شد. واگذاری ابعاد وسیع اوراق مالی از سوی دولت، در سال‌های آینده دولت را با مشکل بازپرداخت اصل و سود اوراق و چالش بدهی‌های انباشته مواجه خواهد کرد. این احتمال وجود دارد که مشکلات بودجه‌ای دولت از این طریق به‌تدریج به منابع بانک مرکزی و نظام بانکی کشور منتقل شده و ابعاد مشکل گسترده‌تر شود.
از سوی دیگر آمار حساب‌های ملی نیز نشان می‌دهد سهم ارزش افزوده خدمات عمومی از تولید ناخالص داخلی، نسبت به میانگین سه دهه گذشته با شیب معنا‌داری در حال افزایش است. علاوه بر آن، سهم مصرف نهایی دولت نیز از تقاضای کل اقتصاد، با شیب تندی از سال 1392 به بعد افزایش یافته است.
شواهدی که از بزرگ‌تر شدن دولت و عدم تعادل بودجه عمومی و روند فزاینده و غیرقابل کنترل آن در سال‌های اخیر ارائه شد، ناشی از سیاست‌های توزیعی به ویژه توزیع یارانه نقدی، پرداخت یارانه انرژی، توزیع تسهیلات بانکی، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، حمایت‌های بی‌هدف از بنگاه‌های زیان‌ده، استخدام‌های دولتی و نظایر آن بوده است.
مقید بودن دولت به تعهدات و وظایف گسترده و نامحدود، مستلزم توسعه سازمان و بدنه دولت است. بر همین اساس با وجود الزام قانونی به کوچک‌سازی بدنه دولت، عملاً بدنه دولت، به مفهوم گسترده آن شامل تمامی سازمان‌ها و نهادهای بخش عمومی، همواره گسترش یافته است. چنین گسترشی، ناگزیر هزینه اداره دولت را نیز دائماً افزایش داده و از این جهت نیز بر شکاف منابع و مصارف دولت همواره افزوده شده است. تعداد کارکنان دولت، که در سال 1390 کمتر از 1/2 میلیون نفر بود، در سال 1394 به بیش از 3/2 میلیون نفر رسید. استخدام‌های بی‌رویه و بزرگ‌تر کردن حجم دولت، تعهدات بلندمدتی برای دولت ایجاد کرده است که آن نیز شکاف منابع و مصارف دولت و چالش بودجه را روز‌به‌روز پیچیده‌تر خواهد کرد. عدم‌تعادل منابع و مصارف دولت، عارضه‌ای نیست که امید داشت محدود به ابعاد فعلی بماند. تداوم چالش بودجه، با گذشت زمان، کشور را با مسائل پیچیده‌تری مواجه خواهد کرد. از یک طرف دولت در واکنش به کسری بودجه فزاینده، اقدام به واگذاری دارایی‌های مالی و ایجاد بدهی‌های جدید می‌کند که این مساله با تسری چالش‌های بودجه‌ای به متغیرهای کلان پولی، ابعاد مساله را پیچیده‌تر خواهد کرد. از طرف دیگر، تنگنای مالی دولت، توانایی دولت را در توسعه زیرساخت‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری‌های ضروری و همچنین بهبود کیفیت و کمیت خدمات اساسی، مانند نظم و امنیت، محیط‌زیست، آموزش و نظایر آن کاهش خواهد داد. به نکات فوق این نکته را نیز باید افزود که هزینه کردن بیش از درآمدهای عمومی و توزیع سخاوتمندانه منابع کمیاب کشور بین آحاد جامعه، ناخواسته منجر به تخلیه منابع زیرزمینی و اتلاف ثروت‌های ملی و انتقال هزینه‌ها و مشکلات به نسل‌های آینده خواهد شد، که خود به‌نوعی نافی عدالت بین‌نسلی است.
هرگونه اصلاح و تغییر رویه، به‌سادگی میسر نیست و با انواع مشکلات و موانع روبه‌رو خواهد شد. جامعه به شدت به سیاست‌هایی مانند پرداخت یارانه نقدی، پرداخت یارانه انرژی، توزیع تسهیلات بانکی ارزان، خرید گران محصولات کشاورزی، سرکوب نرخ ارز و در یک عبارت، به زیستن در سایه دولتی حمایت‌گر و توزیع‌کننده منابع، وابستگی پیدا کرده است. ترک این وابستگی، برای هر دولتی پرهزینه است و از این‌رو دولت‌ها نه‌تنها تمایلی به پرداخت این هزینه ندارند، بلکه در بزنگاه رقابت‌های انتخاباتی، همه دولت‌ها بر ادامه این سیاست‌ها صحه گذاشته و در عمل نیز آن را تداوم می‌بخشند.
با این حال، سیاست‌های اقتصادی مبتنی بر توزیع فراگیر منابع، بنابر جبری که قواعد اقتصادی تحمیل خواهند کرد، قابل دوام نیست و در نهایت، هم جامعه و هم دولت‌ها، ناگزیر به پذیرش قواعد اقتصادی و دشواری‌های ناشی از اصلاح سیاست‌های توزیعی خواهند بود.
