استاندار استاندارد
نمایندگان عالی دولت در استان‌ها چه ماموریت‌هایی دارند؟
یک استاندار باید چه کند یا چه می‌تواند بکند؟ اگر مصوبه شورای عالی اداری در ۲۸ مهر ۱۳۷۷ را ملاک بگیریم استانداران در قلمرو ماموریت خود «نماینده عالی دولت» هستند که «مسوولیت اجرای سیاست‌های عمومی کشور در ارتباط با وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه عمومی دولت استفاده می‌کنند، نهادهای انقلاب اسلامی، نیروهای انتظامی، شوراهای اسلامی شهر و شهرداری‌ها و موسسات عمومی غیردولتی» را عهده‌دار خواهند بود.
یک استاندار باید چه کند یا چه می‌تواند بکند؟ اگر مصوبه شورای عالی اداری در ۲۸ مهر ۱۳۷۷ را ملاک بگیریم استانداران در قلمرو ماموریت خود «نماینده عالی دولت» هستند که «مسوولیت اجرای سیاست‌های عمومی کشور در ارتباط با وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه عمومی دولت استفاده می‌کنند، نهادهای انقلاب اسلامی، نیروهای انتظامی، شوراهای اسلامی شهر و شهرداری‌ها و موسسات عمومی غیردولتی» را عهده‌دار خواهند بود.
جزو وظایف کلی استانداران علاوه بر اجرای سیاست عمومی دولت و حفظ امنیت و انتظامات در سراسر کشور و برگزاری انتخابات، این مسوولیت‌ها و اختیارات قید شده است: نظارت بر عمران شهرها و روستاها و سعی در بالا بردن سطح زندگی عمومی و تامین رفاه و آسایش عمومی؛ فراهم آوردن زمینه‌های عدالت اجتماعی و فقرزدایی؛ هدایت و هماهنگی فعالیت بانک‌ها و تعیین اولویت‌ها در اعطای تسهیلات تکلیفی بانکی در چارچوب سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و تشویق سرمایه‌گذاران از طریق تشکیل موسسات اعتباری غیردولتی و جذب سرمایه‌های محلی و سوق دادن آنها به سمت فعالیت‌های تولیدی و عمرانی؛ نظارت بر امر تامین خواربار و مایحتاج عمومی؛ نظارت، هماهنگی و هدایت امور مربوط به صادرات غیرنفتی، مبادلات مرزی؛ ایجاد مناطق آزاد تجاری و صنعتی و مناطق ویژه حراست شده و تاسیس و راه‌اندازی بازارچه‌های مرزی طبق قوانین و مقررات مربوطه؛ پیشنهاد وضع عوارض جدید بر فعالیت‌های اقتصادی و خدماتی در محدوده استان و شناسایی منابع جدید درآمدی و پیشنهاد آن به مراجع ذی‌ربط در جهت اجرای برنامه‌های توسعه منطقه‌ای.
افزایش اختیارات استانداران
با این گستره اختیارات، از برگزاری انتخابات تا تامین خواربار مردم، استانداران چگونه انتخاب شدند؟ طبق آمار وزیر کشور، ۹۰ درصد استانداران تعیین‌شده در دولت یازدهم بومی بودند. عبدالرضا رحمانی‌فضلی در آغاز به کار دولت یازدهم گفت برخی از اختیاراتی را که بر عهده خود و وزارتخانه‌اش قرار دارد «در حد مقدور» به استانداران سراسر کشور واگذار می‌کند تا «مناطق و استان‌های کشور در راستای توسعه‌یافتگی تلاش کنند و از تجهیزات، منابع و امکانات موجود برای تحقق این مهم بهره‌مند شوند». سال بعد وزیر کشور وعده افزایش اختیارات استانداران را تکرار کرد: «اگر اختیارات را بر اساس تعریف ساختارها به استانداران واگذار کنیم، به طور قطع بدون کمک دولت استان‌ها می‌توانند روند رشد و توسعه را سپری کنند.» او یکی از منابع درآمدی در استان‌ها را دریافت مالیات عنوان کرد که «با استفاده از این منبع می‌توان در راه ایجاد زیرساخت‌ها از جمله در بخش آموزشی گام برداشت».
رحمانی‌فضلی گفته بود مباحث اقتصادی در استان‌ها در اولویت قرار می‌گیرد اما شاخصه‌هایی که استانداران طبق آن انتخاب شدند «تجربه، اعتدال، قدرت تعامل، پاکدستی و کارآمدی» بود. یکی از ملاک‌های مهم در تعیین استانداران و فرمانداران کشور «برخورداری از تجربه مفید» عنوان شد. آمار دولت احمدی‌نژاد البته نشان می‌داد که کرسی استانداری لرزان و ناپایدار بوده است. در دولت نهم ۵۷ استاندار در ۳۰ استان منصوب شدند که عمر متوسط خدمت آنان ۱۵ ماه و سه روز بود. در دولت دهم نیز ۶۲ استاندار در ۳۱ استان کشور منصوب شدند که عمر متوسط خدمت آنان ۱۴ ماه و سه روز بود. دولت یازدهم اما با طمأنینه پیش رفت؛ دولت نهم از ابتدای فعالیت خود تا چهارم دی ۱۳۸۴، ۶۷ معاون استاندار منصوب کرد؛ اما در دولت یازدهم تا چهارم دی‌ماه ۱۳۹۲، ۴۵ معاون استاندار منصوب شدند. تا دی‌ماه ۹۲ هم از ۳۱ استان کشور، استانداران ۳۰ استان غیر از خراسان رضوی منصوب شدند. تا شهریور ۹۴، ۳۸ نفر از فرمانداران تغییر نکردند که به گفته وزیر کشور «اکثر آنها با سیاست‌های دولت هماهنگ هستند».
ماموریت‌های اقتصادی
در ۱۹ اسفند ۹۲، یکی از اولین ماموریت‌های اقتصادی به استانداران دولت تدبیر و امید محول شد؛ نامه‌ای پنج ماده‌ای به امضای رئیس‌کل بانک مرکزی که خواستار اهتمام و توجه بیشتر تمامی دستگاه‌ها و نهادهای حاکمیتی استان‌ها در خصوص حمایت از بازرسان و ناظران بانک مرکزی، شناسایی و معرفی واحدهای پولی به بانک مرکزی، جلوگیری از فعالیت موسسات غیرمجاز، منع نهادها از تحمیل تکالیف فراتر از ظرفیت بانک‌ها و پیشگیری از مداخله نهادهای غیرمسوول در امور بانک‌ها شد. نامه ولی‌الله سیف ریشه در چند نگرانی داشت: بانک‌محور بودن نظام اقتصادی، افزایش سهم بخش غیردولتی در نظام بانکی کشور، فعالیت موسسات غیرمجاز در بازار پولی، فشار مراجع غیرمرتبط بر بانک‌ها برای اعطای تسهیلات به بنگاه‌ها و طرح‌های فاقد توجیه. در سال‌های گذشته واحدهای نظارتی استانی بانک مرکزی در مراکز استان‌ها با هدف نظارت حضوری مستمر بر عملکرد نهادهای پولی و بانکی فعال در سراسر کشور ایجاد شده که ضرورت همکاری و هماهنگی بیشتر استانداری‌ها و این بانک را اثبات می‌کند. به نوشته سیف «متاسفانه در سالیان گذشته، نهادهای پولی و بانکی بسیاری با کمترین آشنایی با اصول و موازین اولیه کار بانکی و به صورت غیرمجاز در استان‌ها و در لوای اهداف و عناوینی مقدس و مورد احترام جامعه ایجاد شدند و بعضاً بسیار ریسک‌پذیر و بدون حزم و احتیاط کافی که لازمه این کار است، با دادن تعهدات فراوان و وعده‌های فریبنده و گمراه‌کننده، اقدام به سپرده‌پذیری از عموم جامعه کردند و وجوه جمع‌آوری‌شده را یا با نرخ‌های نامتعارف به متقاضیان، تسهیلات دادند یا با انگیزه‌های سوداگرانه و سفته‌بازی به سرمایه‌گذاری در سایر بازارها مبادرت کردند.»
یک ماه بعد (۱۸ فروردین ۱۳۹۳) در گردهمایی مشترک استانداران و فرمانداران، مسوولان دولتی خواسته‌های اقتصادی خود را مطرح کردند. وزیر کار و امور اجتماعی خبر داد برای هر استان طرح آمایش اشتغال آماده شده است. هدف علی ربیعی ایجاد سالانه هفت درصد رشد در زمینه اشتغال‌زایی بود و یکی از مناطق تمرکز او اشتغال در روستاها و بانوان بود که به استانداران پیشنهاد شد. معاون اول رئیس‌جمهور نیز از استانداران سراسر کشور خواست وظیفه ظرفیت‌سازی، جلب مشارکت مردم و راهگشایی برای اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی را عهده‌دار شوند. ماموریت ویژه اسحاق جهانگیری برای استانداران این بود: «پروژه‌های نیمه‌تمام مربوط به مسکن مهر در سطح استان‌ها که منابع آن تا حد زیادی تامین‌شده را پیگیری کنید.» وعده او این بود که دولت مصمم است با استفاده از منابع سایر کشورها بیش از ۵۰ میلیارد دلار طرح و پروژه را که در نوبت ال‌سی قرار گرفته اجرا کند. اما آنچه رئیس‌جمهور در نشست مشترک هیات دولت و استانداران سراسر کشور در ۱۱ تیر ۱۳۹۳ گفت هدف‌گیری سیاست‌های اقتصادی دولت را نشان داد: «رای مردم از جمله آرای مردم ساکن روستاهای کشور در انتخابات ریاست جمهوری حاوی معانی ارزشمندی است که به روشنی خواست عمومی را منعکس می‌کند از این‌رو دولت خود را موظف می‌داند که پاسدار رای مردم بوده و به وعده‌های خود وفادار باشد.» این گفته حسن روحانی حکایت از تعهد دولت به برآوردن خواست روستانشینانی داشت که طبق آمار اکثریت رای آنها به نامزد اعتدالیون بود؛ به همین دلیل رئیس‌جمهور با فراخواندن استانداران به جلب مشارکت بخش خصوصی در اجرای طرح‌های استانی، اولویت مهم دولت در سال ۱۳۹۳ را رونق اقتصادی و خروج از رکود تورمی عنوان کرد و گفت برای این هدف افزایش سرمایه‌گذاری و جلب مشارکت سرمایه‌گذاران اهمیت مضاعفی دارد.
وزیر کشور «معاونت هماهنگی امور اقتصادی و توسعه منطقه‌ای» را ایجاد کرد و معاونت عمرانی را به «معاونت عمران و توسعه شهری و روستایی» تغییر داد تا اقداماتش از مسائل عمرانی صرف به مسائل اجتماعی و فرهنگی نیز تسری یابد. در حوزه هماهنگی اقتصادی، وزارت کشور برای همه استان‌ها کارگروه توسعه استان راه‌اندازی کرد که متشکل از مسوولان اقتصادی استان، بخش خصوصی و افراد باتجربه و دانشگاهیان است. برای تولید، صادرات و سرمایه‌گذاری نیز کارگروه‌هایی طراحی شدند. پس از آن استان‌های کشور به پنج منطقه تقسیم‌بندی شدند و هر شش استان در یک منطقه حضور دارند. موانع تولید در هر یک از استان‌ها و مناطق احصا و به دولت ارائه شد. وزارت کشور هم جلساتی با معاونان اقتصادی استانداران برگزار کرد و برای اولین بار جلسه‌ای با حضور سفرای ۱۵ کشور همسایه، سفرای ایران در این کشورها، استانداران و روسای اتاق‌های بازرگانی تشکیل شد که فعالیت تجاری دو طرف مرزها را بررسی و تقویت کند. در حوزه اجتماعی، طرح مطالعاتی جامع سرمایه‌های اجتماعی پیگیری و اجرا شد؛ طرحی که هشت سال تعطیل شده و آخرین بار در سال ۱۳۸۴ انجام شده بود. برای بررسی وضعیت سرمایه‌های اجتماعی، این طرح در سراسر کشور اجرا شد. در کنار آن مرکز رصد مطالعات اجتماعی برای سنجش آسیب‌های اجتماعی در وزارت کشور ایجاد شد تا بر اساس یافته‌های این مرکز، برنامه‌ریزی شود. وزیر کشور می‌گوید «ساختار نظام بودجه‌ریزی، بانکی، اداری و... کشور که از دهه ۵۰ تغییر نکرده بر محوریت تهران و تبعیت دیگر استان‌ها از مرکز تاکید دارد. این غلط است، چون استان‌های ما توان اداره خودشان را از نظر اقتصادی دارند. ما به دنبال تفکیک وظایف سیاسی و امنیتی در استان‌ها به شکل مجزا از تهران نیستیم که فدرالیسم به شمار برود. تنها از منظر اقتصادی باید چنین تفکیکی صورت بگیرد. و الا همه تصمیمات سیاسی و امنیتی باید به شکل متمرکز در تهران اخذ شود. نابرابری‌ها و شکاف‌های اقتصادی‌ای در استان‌ها وجود دارد که تبعات ناخوشایندی خواهد داشت. با نظام برنامه‌ریزی موجود، همه برای اینکه بتوانند اندک درآمدی داشته باشند از دیگر استان‌ها به تهران می‌آیند و این نشان‌دهنده شکاف‌های طبقاتی موجود است. قفل بزرگ در کشور این است که باید حل شود. البته کلید بزرگی هم می‌خواهد که ان‌شاءالله آقای روحانی پس از حل مشکلات در مذاکرات هسته‌ای، به این موضوع هم رسیدگی خواهد کرد.»
خواسته‌های وزرا از استانداران
در ۱۵ تیر ۹۳ ماموریت دیگری از سوی وزیر کشور به استانداران محول شد: «جلوگیری از تصرف و تخریب اراضی ملی». در نامه رحمانی‌فضلی از استانداران خواسته شده بود «با اعمال مدیریت صحیح در نظارت و کنترل ساخت‌وسازها در محدوده، حریم (بالاخص حاشیه شهرها) و خارج از حریم شهرها، به کار گرفته شود... با عنایت به گزارشات واصله مبنی بر وجود تخلفاتی در این حوزه بدین‌وسیله تاکید می‌شود لزوم رعایت موازین و فرآیند قانونی و اجرای دقیق مصوبات و ضوابط طرح‌های توسعه و عمران شهری، ناحیه‌ای و منطقه‌ای، طرح‌های هادی روستایی و جلوگیری از تصرف اراضی و ساخت‌وساز غیرمجاز و برخورد قاطع با ظواهر و عوامل آن می‌باید در اولویت اقدامات آن استان بوده و مراتب این امر به نحو مقتضی به فرمانداری‌ها، بخشداری‌ها و سایر دستگاه‌های اجرایی استان به منظور تشدید وظایف نظارتی ابلاغ شود.»
در دو سال اول فعالیت چندین ماموریت دیگر از سوی اعضای هیات دولت به استانداران محول شد. در ۷ بهمن ۱۳۹۳ محمود حجتی، وزیر جهاد کشاورزی در نامه‌ای به استانداران مرزی کشور خواستار «افزایش نظارت و جلوگیری از ورود غیرقانونی مرکبات به کشور» شد. استانداران سیستان و بلوچستان، بوشهر، هرمزگان، ایلام، خوزستان و کردستان در این نامه خواندند: «واردات بدون مجوز و غیرقانونی میوه به لحاظ عدم نظارت بهداشتی و قرنطینه گیاهی بر روی این محصولات موجب ورود و سرایت عوامل خسارت‌زا به باغ‌های کشور می‌شود و نگرانی بسیاری برای بخش کشاورزی به همراه دارد که در بعضی از موارد مانند سال‌های قبل، جبران آن با صرف هزینه‌های گزاف نیز عملاً غیرممکن خواهد بود.» ۱۸ فروردین ۹۴ رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست در نامه‌ای به استانداران سراسر کشور خواستار تشکیل کمیته فرابخشی محیط‌زیست استان‌ها برای اجرای منویات رهبر معظم انقلاب در حفاظت از محیط‌زیست کشور شد و نوشت: «با توجه به اثرات فرامنطقه‌ای طرح‌ها و پروژه‌های توسعه‌ای، ضروری است حفظ اکوسیستم‌های جنگلی و ممانعت از اجرای طرح‌های تاثیرگذار و مخرب بر این اکوسیستم‌ها، همچنین توان سرزمینی و ظرفیت قابل تحمل محیط در تنظیم سند توسعه و آمایش استان‌ها لحاظ شود.» در ۲۱ اردیبهشت ۹۴ وزیر علوم اعلام کرد طرح آمایش آموزش عالی و برنامه‌های راهبردی با کمک استانداران آماده می‌شود.
خوشامد به بخش خصوصی
گفته‌های روحانی در نشست مشترک هیات دولت و استانداران سراسر کشور در ۲۸ مرداد ۹۴ نشان می‌داد همچنان پرونده استفاده از سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی برای توسعه استان‌ها مفتوح است: «دولت کاملاً آماده است تا اختیارات لازم را برای جذب سرمایه و تکنولوژی و تولید مشترک به استان‌ها بدهد و موانع پیش روی سرمایه‌گذاران داخلی را به سرعت برطرف کند.» رئیس‌جمهور در نشست مشترک هیات دولت و استانداران سراسر کشور در ۲۰ مرداد ۹۵ بزرگ‌ترین وظیفه برای همه دولتمردان و به‌ویژه استانداران را در این دانست که زمینه‌های رونق اقتصادی را شناسایی و فعال کنند: «حتی اگر بتوانید با اقدامات خود فقط یک اشتغال ایجاد کنید، وظیفه دارید که نسبت به آن اقدام کنید.»
دو سال بعد در هشتم خرداد ۹۶ معاون اول رئیس‌جمهور از استانداران خواست «اجازه ندهند کسی با بخش خصوصی برخورد کند.» در قانون برنامه ششم توسعه تصریح شده که ایجاد ۹۵۰ هزار شغل نیازمند جذب ۶۵ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی است و برای اشتغال‌زایی چاره‌ای نیست جز میدان‌دار شدن بخش خصوصی. محسن حاجی‌میرزایی، دبیر هیات دولت در یادداشتی انتظار از استانداران را از آن‌رو دانست که آنها «برنامه توسعه استان را در تعاملات پیوسته با دستگاه‌های ملی به پیش می‌برند، مطالبات رئیس‌جمهور را پیگیری و از پیوندهای سیاسی و اجتماعی پاسداری کرده و افزایش سرمایه اجتماعی را برنامه‌ریزی می‌کنند؛ ناظر هوشیاری بر عملکرد دستگاه‌های استانی بوده و کاستی آنها را گوشزد کرده و رفع آن را پیگیری می‌کنند. دستگاه‌های ملی را از زاویه‌ای کلان و متمایز از ساختارهای درون‌دستگاهی از کمیت و کیفیت عملکرد نمایندگان استانی خود آگاه می‌کنند؛ دستگاه‌های استانی را هماهنگ کرده، هم‌افزایی آنان را موجب می‌شوند؛ تصویر جذاب و امیدبخشی از استان را در منظر سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی و گردشگران قرار می‌دهند. استعدادهای ناب استانی را در داخل و خارج کشور شناسایی کرده و با بهره‌گیری از عشق به وطن و سرزمین مادری مشارکت موثر آنان برای حضور در برنامه‌های استان را تمهید می‌کنند.»
دولت برای تحقق این خواسته‌ها ابزارهایی را برای استانداران فعال کرد؛ به گفته محمدحسین مقیمی قائم مقام سابق وزارت کشور ۱۰۰ اختیار ویژه برای مدیران ارشد استانی در نظر گرفته شده و پنج تکلیف اولویت‌دار برای استانداران تعیین کرده‌اند که شامل ساماندهی آسیب‌های اجتماعی، پیشبرد موضوعات اقتصاد مقاومتی، تکریم ارباب رجوع، توسعه مقوله امنیت و پیگیری و رصد مسائل انتخاباتی می‌شود. وزیر کشور در بخشنامه‌ای در ۱۱ فروردین ۹۵ به استانداران سراسر کشور روند ساماندهی اجرای برنامه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی را ابلاغ کرد. در این بخشنامه مشخص شد که هیات وزیران در ۳۱ شهریور ۹۴ تمامی استانداران را موظف کرده «شخصاً نسبت به فعال‌سازی و برگزاری جلسات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی استان با حضور مدیران دستگاه‌های اجرایی متناظر با اعضای ستاد ملی اقدام کنند.»
در ۲۰ مرداد ۱۳۹۵ هیات دولت در جلسه مشترک با استانداران مقرر کرد کلیه وزرا و روسای موسسات دولتی و مدیران عامل شرکت‌های دولتی، آن دسته از وظایف و اختیارات خود را که واگذاری آنها منع قانونی ندارد و موجب نقض سیاست‌های کلان ستادی نمی‌شود، به واحدهای استانی متناظر خود تفویض کنند. در سال ۹۵ ماموریت دیگری نیز به پای استانداران نوشته شد «عملیاتی کردن واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام». علاوه بر آن به تعبیر معاون اول رئیس‌جمهور استانداران بهترین افرادی هستند که توانایی اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی را بر عهده دارند و این اختیار را دارند تا در صورتی که مشاهده کردند فسادی در حال اتفاق است به طور جدی با آن مقابله کنند.
ملاک جدید: توسعه‌گرایی
چنین ماموریت‌هایی انتخاب استانداران را دشوارتر می‌کند؛ به گفته وزیر کشور «در انتخاب استانداران بحث توسعه‌گری مدنظر است» و «در شرایط کنونی کشور که اولویت با اقتصاد مقاومتی است استانداران باید دارای همین نگاه باشند». چنین شاخصه‌های اقتصادی بیشتر به کار دولت دوازدهم در انتخاب استانداران می‌آید؛ خصوصاً که در دو حوزه اصلی ماموریت‌ها و اولویت‌ها مسوولیت‌های دولت، اقتصاد مقاومتی و رفع آسیب‌های اجتماعی، توانایی‌های فردی استانداران و قدرت اقناع‌سازی و اجماع‌سازی آنها اهمیت بیشتری می‌یابد. خصوصاً که ماموریت جذب سرمایه‌گذاران در استان‌ها با هزینه‌هایی نیز همراه است؛ مانند آنچه هوشنگ بازوند استاندار سابق لرستان در مراسم تودیع خود گفت: «من در پروسه وارد کردن بخش خصوصی به استان هزینه‌های سنگینی دادم و خیلی تهمت و افترا به من زده شد. گروهی تهمت‌های زیادی به من زدند و در این جمع همه آنان را حلال می‌کنم اما این اشخاص را فراموش نمی‌کنم.» باید دید استانداران دیگر نیز چنین مصائبی دارند؟
