ندانستن قوانین بوروکراسی را آزاردهنده کرد

مشکل از ندانستن است. از ناآگاهی نسبت به حقوق و قوانین. مشکل ندانستن هم از آموزش آغاز می‌شود و کاربردی نبودن آن. می‌گوید میرزا تقی‌خان امیرکبیر در ایران و میجی در ژاپن اصلاحات ساختاری را آغاز کردند که نتیجه یکی ژاپن فعلی است و نتیجه دیگری ایران فعلی. میجی با حمایت و استمرار در کار از ۱۳۵ سال پیش با آموزش صحیح توانست بنای یک جامعه توسعه‌یافته با اقتصاد صحیح را بگذارد و دیگری امروز با وجود 12 میلیون محصل و یک میلیون دانشجو در سال، نمی‌تواند ابتدایی‌ترین آموزش‌های کاربردی در مورد قوانین و مقررات و حقوق اجتماعی را به آنها آموزش دهد. محسن صفایی‌فراهانی نمی‌پذیرد که مشکل بوروکراسی زنگ‌زده ایران زاییده ساختار دولتی و نفتی آن است. بلکه می‌گوید همین ساختار دولتی وابسته به نفت هم از همان‌جایی نشات می‌گیرد که ایرانیان به دلیل انحراف از راه اصلاحات امیر و انتخاب مسیر غلط به حقوق خود واقف نشدند. صفایی‌فراهانی در این گفت‌وگو از تجارب خود در پست معاونت وزارت اقتصاد و وزارت صنایع سنگین می‌گوید.

‌ از زمانی که موضوع بوروکراسی در دنیا مطرح شد بوروکراسی مفهومی با بار معنایی منفی نبود. اما بعد از مدتی این مفهوم به شکلی کاملاً منفی در ادبیات اداری ما درآمد. دلیل آن چیست؟

قبل از بررسی دلیل منفی شدن مفهوم بوروکراسی در ایران، شاید بد نباشد که مروری بر این مفهوم در کشورهای دیگر دنیا داشته باشیم. در قرن نوزدهم بعد از آنکه انقلاب صنعتی رخ داد، دنیا با یک تغییر اساسی روبه‌رو می‌شود و وارد فاز جدیدی می‌شود که در گذشته وجود نداشته است. اما تنوع و تحولی که ایجاد شد، یکباره نبود. این تغییرات و تحولات جهانی به تدریج ایجاد شد و به تدریج رشد کرد. به موازات رشد این تغییر و تحولات تکنولوژیک و اقتصادی، کشورهای دیگر به فرهنگ‌سازی و آموزش علوم رفتاری و انسانی هم توجه کردند. یعنی رشد این دو با هم و در کنار هم بود. علاوه بر این، قوانین و مقررات هم به موازات این تغییرات، تغییر کرد.

‌ وضعیت ایران در این شرایط چگونه بود؟

ما زمانی به دنبال ورود این تکنولوژی‌ها رفتیم که کشورهای دیگر از ما جلوتر بودند. ما صرفاً تکنولوژی را در هر زمینه و در هر حوزه‌ای وارد کردیم اما به موازات آن توجه نکردیم که استفاده از آن تکنولوژی هم فرهنگ خاص خودش را می‌طلبد و هم نیازمند قوانین و مقررات متناسب است. ما فقط ابزار را وارد کردیم و آن را در خدمت گرفتیم اما نه فرهنگ متناسب با آن را ایجاد کردیم و نه قوانین لازمه‌اش را. اگر امروز در ترافیک مشکل داریم، اگر در استفاده از بانک با مشکل مواجهیم یا اگر می‌بینیم که شعب بانک‌ها در سرتاسر دنیا کوچک و کوچک‌تر می‌شوند و شعب ما بزرگ و بزرگ‌تر، به این دلیل است که آنها از وقتی تکنولوژی را به کار گرفتند قوانین و مقررات و فرهنگ را هم فرا گرفته و همگانی کردند، اما اینجا به هیچ‌وجه به نرم‌افزار و آموزش همگانی آن توجه نکردند. متاسفانه بدون فکر کردن فقط این ابزارهای بی‌زبان وارد شدند!

‌ یعنی شما معتقدید ورود ابزار و تکنولوژی بدون حضور فرهنگ استفاده یا وضع قوانین مرتبط با آن سبب شده که بوروکراسی در ایران به یک مفهوم منفی و آزاردهنده تبدیل شود؟

متاسفانه همین‌طور است، اتومبیل آمده وقتی فرهنگ استفاده از آن وجود ندارد، می‌شود یک مشکل بزرگ زندگی شهری. مثال دیگر ورود کامپیوتر به ادارات است. کامپیوتر در همه جا وجود دارد اما چقدر از ظرفیت آن استفاده می‌کنند؟ در بهترین ادارات هم از 10 درصد ظرفیت کامپیوتر استفاده نمی‌شود. کامپیوتر وسیله‌ای است برای سرعت در کار، نه اینکه آن را فقط به‌صورت دکور داشته باشند.

حالت ورود تکنولوژی در ایران مانند این است که شما در یک اتاق کوچک 10 نفر مهمان داشته باشید و دو سه نفر مهمان هم اضافه شوند. حالا فرض کنید یکی از این مهمانان بسیار فربه و چاق باشد. باید برای ورود آنها فضای بیشتری در نظر بگیرید. تکنولوژی یک مهمان بسیار بزرگ برای این جامعه بود و هست. با همه تنوع‌ها و پیچیدگی‌هایش وارد شده، پس باید ذهنیت مردم و شرایط زندگی با آن هم تعریف می‌شد. تکنولوژی با خود فرهنگی می‌آورد، این فرهنگ به میان تمام اقوام جامعه می‌رود و آنها باید آمادگی پذیرش آن را می‌داشتند، اما هیچ کاری و جایی برای آن در میان مردم در نظر گرفته نشد.

پول یکی از این تکنیک‌های به ظاهر بی‌زبان است که از دوره قاجاریه وارد زندگی مردم شده، ولی دقت شده که این مهمان چه دردسرهایی می‌سازد؟ قوانین پولی و بانکی ایران متعلق به 60 سال پیش است. قانون تجارت مال 70 سال قبل اروپاست که بدون تغییر مانده‌اند! قانون خزانه‌داری ۶۰ سال قدمت دارد و کاملاً ناکاراست. اما آیا در این مدت هیچ تکنولوژی و ابزاری در حوزه تجارت یا بانکداری وارد کشور ما نشده است؟ مسلماً وارد شده اما چرا قوانین و مقررات ما به موازات آن تغییر نکرده؟ چرا ما همچنان داریم بر اساس قانون 70 سال پیش کار می‌کنیم؟ اینها نیاز به اصلاح ساختار جدی دارند، ولی از آنجا که تنظیم قوانین و مقررات و نوشتن شرح کار و دستورالعمل دانش خودش را می‌خواهد، فقر نیروی توانمند کاملاً محسوس است! وقتی در ابتدای مسیر لنگ می‌زنیم بدیهی است که آموزش و فرهنگ‌سازی غیرممکن می‌شود.

‌ البته تکنولوژی را هم دیر وارد کشور کردیم.

بله، به طور مشخص اگر از ورود چراغ برق در خیابان امیرکبیر فعلی و تاسیس برخی از کارخانه‌های نساجی بگذریم شاید حدود 70 سال از عمر ورود انواع تکنولوژی در کشور ما بیشتر نگذرد. این در حالی است که موتور تکنولوژی در اروپا از قرن نوزدهم شروع به حرکت کرد. اما مساله مورد بررسی الان این نیست که ما و آنها چه زمانی چه کردیم. مساله این است که در کشورهای دیگر متناسب با ورود تکنولوژی همه قوانین و مقررات تغییر کرد اما در ایران نه. اینجا حتی اگر قانونی هم وضع کردیم بدون توجه به این موارد بود. ایران در زمینه بانکداری در حوزه منا بعد از یمن رتبه آخر را دارد. دلیل آن چیست؟ از زمان قاجاریه در ایران اسکناس چاپ شده بوده اما می‌بینیم که به موازات رشد حجم اسکناس، در حوزه‌های دیگر پولی و بانک هیچ رشدی نداریم، بانکداری ایران متعلق به ۴۰ سال پیش است، هنوز در ایران بازارهای مالی وجود ندارد!

‌ مشکل دیگری که بسیاری در بروز زنگ‌زدگی بوروکراسی عنوان می‌کنند قوانین پوسیده و کهنه یا دست‌وپا گیر است. ما قانون نداریم یا قوانین دست و پا گیر زیادی داریم؟

ما قوانین ریشه‌ای و پایه‌ای کاربردی نداریم. آنچه به عنوان قانون می‌بینید ترجمه‌ای از قوانین بلژیک و فرانسه است که حدود 80 سال پیش اجرا می‌شده است. در مواردی ما اصلاً قانون نداریم. ما داریم به‌صورت «دوفاکتو» با هم زندگی می‌کنیم. به عبارتی ما بدون قوانین و مقررات واضح و شفاف به نوعی با هم کنار می‌آییم. در مواردی هم قوانینی داریم که دست و پاگیر است یا قوانینی که هیچ کاربردی ندارد.

‌ به ریشه این موضوعات برگردیم. اگر قرار باشد شما ریشه‌یابی کنید دلیل این نوع برخورد یا نبود قوانین را چه می‌دانید؟

نبود آموزش دلیل آن است. اما اجازه دهید توضیح بدهم. امیرکبیر در ایران و با فاصله چند سال میجی در ژاپن برخی از تغییرات و اصلاحات را آغاز کردند. کاری که میجی کرد این بود که در سال 1871 با مشاهده عقب‌ماندگی ژاپن سه گروه را به آمریکا و اروپا اعزام کرد. این گروه‌ها هر کدام دو سال اروپا و آمریکا را گشتند. یک گروه در هر کدام از این کشورها قانون اساسی و سایر قوانین را مطالعه و تغییرات و تحولات این قوانین و تاثیرات آنها روی جامعه را بررسی و تحلیل می‌کرد. گروه دوم این مسوولیت را داشتند که صنعت، تجارت و سیستم‌های مالی و پولی و تاثیرات آنها روی جامعه را بررسی کنند. گروه سوم سیستم آموزش و پرورش هر کدام از این کشورها را بررسی کردند تا ببینند هر کدام چه سیستمی دارند و چه نتیجه‌ای می‌گیرند. حاصل مطالعه دوساله این گروه‌ها به همراه تحلیل‌های جامعه‌شناختی که اعضا ارائه دادند این بود که میجی ژاپن را به هشت بخش تقسیم کرد و گفت در هر قسمت باید یک دانشگاه، 32 دبیرستان و 210 دبستان ایجاد شود.
در سال 1880 میلادی مصادف با 1260 شمسی (حدود دهه آخر حکومت ناصرالدین‌شاه)، 28 هزار مدرسه با دو میلیون دانش‌آموز در ژاپن شروع به آموزش دادن کرد. سه سال اول آموزش برای کودکان اجباری بود. از سال 1886 این سه سال اجباری آموزشی به چهار سال رسید. گزارش‌های آماری نشان می‌دهد در 1900، 90 درصد کودکان ژاپنی در مدارس در حال تحصیل بودند! این یعنی در 115 سال پیش 90 درصد کودکان واجد شرایط ژاپنی در مدرسه درس می‌خواندند. اما در سال 1260 حتی با مشکل به رشدیه در حد بسیار محدود اجازه تشکیل مدرسه دادند! تا سال ۱۸۷۷ سه شهر مهم ژاپن یعنی توکیو، کیوتو و اوزاکا به بنادر یوکوهاما و کوبه از طریق راه‌آهن متصل شده بود، این در حالی است که اصلاحات ساختاری توسط میرزا تقی‌خان امیرکبیر پیش از میجی در ایران آغاز شده بود، اما به چه نتیجه‌ای رسید؟

‌ اختلاف میان این دو اصلاحات چه بود؟

در ایران عمر اصلاحات امیر سه سال بود و مخالفان اصلاحات با تمام قوا به جنگ او آمده و با قتل او اصلاحات به کما رفت، اما در ژاپن میجی حمایت شد و با استمرار در کار، برای اینکه ژاپن از عقب‌ماندگی خارج شود اصلاحات را درست و ساختاری انجام داد. از بستر آموزش تغییرات را انجام داد. کشور ما یک فرهنگ و نظام سنتی دارد که هنوز هم پایبند به آن است و هنوز هم وجه غالب جامعه ماست! می‌خواهم این را بگویم که از گذشته تا حال، ما فقط به ظاهر امر توجه کرده‌ایم. ماشین و ابزار وارد کردیم، پوسته قوانین را وارد کردیم اما به دانش کاربردی کردن آنها اهمیت ندادیم. تکنولوژی را در حد امکان ولی با قیمت گزاف وارد کرده‌ایم اما قوانین و مقررات و فرهنگ استفاده از آن را نداریم! ضرورت وجود قوانین کاربردی برای مدیران کشور ملموس نیست. «توکومی» نویسنده ژاپنی که طرفدار اصلاحات میجی است در همان زمان گفته: ما به جای تقلید صرف از غرب، در آموزش‌های خود روحیه خدمت به میهن، تکاپو برای برابری و رعایت حقوق اجتماعی را باید در مدارس نهادینه کنیم. به این سه نکته توجه کنید. ما همین امروز هم که در مورد آن صحبت می‌کنیم، تا جایی که منافع شخصی اکثریت حکم کند، منافع ملی را نادیده می‌گیرند. ژاپن از 130 سال پیش دارد اهمیت منافع ملی را در مدارس خود آموزش می‌دهد.
برابری و حقوق اجتماعی دو مورد دیگری است که ژاپن از 130 سال پیش به آن توجه کرده است. اما ما چطور؟ ژاپن از همان زمان در آموزش‌های خود قوانین و مقررات را به افراد می‌آموزد و افراد از همان وقت با قوانین آشنا می‌شوند. اما اینجا چطور؟ آیا مردم عموماً به همین حقوق اجتماعی محدود خود واقف‌اند؟ آیا در ایران این قوانین و مقررات را با دانش کافی و مطالعه لازم و دقت و حوصله وضع کرده‌اند؟ آیا آنهایی را که به حقوق جامعه ارتباط مستقیم دارد در آموزش‌های مدارس پیاده کرده‌اند؟ در طول این 100 سال عمر تشکیل مجلس که قوانینی را وضع کرده‌اند، چقدر به نیازهای جامعه متناسب با توسعه جهانی توجه شده است؟ نه‌تنها این کارها نشده بلکه در تبیین قوانین موجود، در ایجاد شناخت درست و اجرای آنها آموزش ندیده‌اند، که بخش‌های مختلف در پیاده کردن و اجرای قوانین رعایت همسانی داشته باشند! من قاطعانه می‌گویم اکثر کارمندان ادارات کشور هیچ آشنایی با قوانین و مقررات و نحوه اجرای آن ندارند. اگر شما از کارمندان ادارات آزمون بگیرید خواهید دید که شاید کمتر از 20 درصد آنها با قوانین و مقررات و نحوه کاربرد صحیح آنها آشنا هستند.

‌ مثالی در این مورد دارید؟ آیا در سال‌هایی که فعالیت اجرایی انجام می‌دادید به چنین مواردی برخوردید؟

مثال‌ها بسیار است. در وزارت صنایع سنگین که در پست معاونت فعالیت می‌کردم برای اینکه بدانم همکارانم چقدر با قوانین آشنا هستند سوالاتی را در قالب فرم‌هایی به افراد دادم. اکثر آنان نمی‌دانستند قوانین به چه کاری می‌آید و چگونه باید اجرا شود. در همان زمان که در وزارت صنایع سنگین فعالیت می‌کردم به موردی برخوردم که یکی از مدیران چهار ماه بود پروانه بهره‌برداری یکی از مراجعان را نمی‌داد چون قانون مربوطه را نفهمیده بود. خب به دلیل ناآشنایی این مدیر دولتی، چهار ماه جریمه تاخیر فعالیت اقتصادی این افراد را چه کسی می‌دهد؟

‌ بوروکراسی زنگ‌زده ما به جایی رسیده که اگر در ادارات دولتی کار ما انجام شود یا کسی پاسخگو باشد تعجب می‌کنیم.

همین یعنی هیچ تعریفی وجود ندارد. بوروکراسی ما کهنه است چیزی با عنوان بوروکراسی مدرن وجود ندارد. بوروکراسی یک مفهوم منفی نیست. باید تعریف کنیم که بوروکراسی یعنی چه؟ بوروکراسی یکسری قوانین و مقررات و شرح وظایف است. تعریف می‌شود که هر کسی چه وظایفی دارد و چگونه باید سرویسی را ارائه کند و برای آن کار آموزش کاربردی و درست ببیند. در چنین ساختاری هم افراد با حقوق خود آشنا هستند و هم با قوانین و وظایف دیگران. در این حالت هنگام مراجعه به ادارات مختلف هم شما و هم کارمندان به حقوق و وظایف خود آشنا هستند. کسی از کسی انتظار مازادی ندارد و خدمت باید در چارچوب وظایف قانونی انجام شود. این همان ضرورتی است که من در بخش قبل گفته‌هایم در مورد ژاپن به آن اشاره کردم. افراد آموزش می‌بینند و با حقوق و وظایف و قوانین آشنا می‌شوند. وقتی قوانین وجود ندارد یا قوانین مرتبط با شرایط حال حاضر نیست، بوروکراسی می‌شود سم مهلک در جامعه!

‌ پس اگر بازگردیم به مقدمه‌ای که در مورد اصلاحات انجام شده توسط میجی در ژاپن گفتید و آنچه اکنون با عنوان ناآشنایی ما با قوانین و مقررات عنوان می‌کنید، می‌توانیم نتیجه بگیریم که بخش مهمی از وجود این بوروکراسی زنگ‌زده به دلیل نبود قوانین روز‌آمد و آموزش و فرهنگ‌سازی است؟

بله، این را من نمی‌گویم. بانک جهانی چندی پیش گزارشی منتشر کرد در مورد اینکه آموزش‌های کشورهای مختلف چقدر در جوامع‌شان کاربردی است. نتیجه آن خیلی جالب است. ژاپن 100 درصد، آمریکا 90 درصد، متوسط دنیا 50 درصد است و ما 10 درصد. یعنی تنها 10 درصد آموزش‌های ما در جامعه کاربردی است. ما داریم سالانه میلیاردها تومان هزینه می‌کنیم، سالانه یک میلیون فارغ‌التحصیل دانشگاه داریم، سالانه 12 میلیون دانش‌آموز در حال تحصیل هستند اما هیچ‌کدام اینها آموزش کاربردی دریافت نمی‌کنند. ما اینها را برای چه کاری داریم آموزش می‌دهیم؟ آیا حقوق اجتماعی را به آنها آموزش می‌دهیم که حداقل در ورود به جامعه با حقوق خود و دیگران آشنا باشند؟ آیا رفتارهای اجتماعی را آموزش می‌دهیم؟ آیا این افراد حقوق همدیگر را می‌دانند؟ آیا می‌دانند در هر بخش قوانینی وجود دارد که در صورت نیاز از طریق اینترنت به آن دسترسی خواهند داشت؟

‌ برخی معتقدند تغییر قوانین و مقررات اداری می‌تواند مشکلات بوروکراسی کهنه ایران را حل کند. شما چه عقیده‌ای در این مورد دارید؟

این مشکل اکنون جامعه ما نیست. قبل از انقلاب هم در کنار تغییر و تحولاتی که رژیم پهلوی در نظر داشت انجام دهد، موضوع انقلاب اداری را مطرح می‌کردند. انقلاب اداری یعنی چه؟ انقلاب اداری یعنی رفتار درست ما. چه من شهروند و چه کارمندی که قرار است در این سیستم کار کند باید قوانین و مقررات را بداند. انقلاب در این شیوه به معنای ایجاد دانش و فرهنگ است. وقتی همین امروز هم که ما داریم با هم صحبت می‌کنیم نه آن قوانین و ضوابط را داریم و نه دانش و بینش و فرهنگ تغییر آن را و نه آموزش ما در این راستاست، چگونه می‌خواهیم قوانین را تغییر دهیم؟ من در یکی از سفرهایم به آلمان در مقابل شرکتی پیاده شدم و عابران همگی به من اعتراض کردند. دلیل اعتراض را که پرسیدم متوجه شدم سرتاسر خیابان توقف ممنوع بوده و نه من زبان آلمانی راننده را متوجه می‌شدم که نباید توقف کند و نه راننده انگلیسی می‌دانست که توضیح بدهد. جالب بود که همه عابران به یک توقف چندثانیه‌ای تاکسی واکنش نشان دادند. اما در ایران چه؟ چقدر قوانین در بین افراد نهادینه شده است که به یک توقف کوتاه واکنش نشان دادند. ما باید بپذیریم که باید از زیرساخت‌ها شروع کنیم. با تغییر چند تا مقررات و دستور فکر نکنید بوروکراسی تمام می‌شود و ما به شرایطی می‌رسیم که هیچ مشکلی نداشته باشیم.

‌ اقتصاد ما یک اقتصاد کاملاً دولتی و نفتی است. دولت همه جا را زیر سلطه دارد و از طرفی چون به نفت وابسته است چه خدماتی را ارائه بدهد و چه ندهد، چرخ اقتصادش می‌چرخد. پس کارمند یک اداره دولتی ذی‌نفع نیست که کارها را درست و اصولی انجام دهد یا با قوانین آشنا باشد. این آیا دلیلی بر وخامت اوضاع بوروکراسی در ایران نیست؟

درست است. وقتی ذی‌نفع نیست، پاسخگو هم نیست. اما نروژ هم یک کشور نفتی است اما در همه آمارهای مرتبط با حقوق انسانی و جامعه جهانی رتبه اول تا سوم را دارد.

‌ بحثم اقتصاد کاملاً دولتی ایران است.

اقتصاد دولتی هم از همین سیستم به وجود آمد. اینکه ما حقوق خود را نمی‌شناسیم. علت همه اینها ندانستن است. اگر ما می‌دانستیم اگر ما هم به موازات میجی آن اصلاحات ساختاری را انجام می‌دادیم ما هم الان حزب داشتیم، حزب مخالف مانع وضع قوانین و رفتارهای ناصحیح و غیرقانونی می‌شد.

‌ اما به نظر می‌رسد بخش خصوصی تا حدودی از این نظر بهتر است. یعنی بوروکراسی به معنای دیوان‌سالاری و معنای منفی‌اش کمتر در بخش خصوصی خود را نشان می‌دهد.

دلیلش نفع مالی بخش خصوصی است نه آنکه عمل به قانون را وظیفه خود بداند. مثالی می‌زنم. من در یکی از سفرهایم به یک کشور دیگر می‌خواستم یک گوشی تلفن همراه بخرم. بعد از انتخاب مدل گوشی فروشنده از من خواست از میز جلوی در گوشی را بردارم چون تخفیف 25‌درصدی داشت و در صورت خرید از این بخش تخفیفی دریافت نمی‌کردم. این فروشگاه هم بخش خصوصی بود و نفع مالی داشت اما بلافاصله حقوق اجتماعی وی را ملزم کرد که من را راهنمایی کند. چون این حقوق در این جوامع از طریق آموزش نهادینه شده است. چنانچه در جامعه حقوق فردی و اجتماعی شناخته و نهادینه شود، مطمئن باشید وجدان بیدار جامعه خواهد شد.