سرگذشت یارانه

بیش از شش سال قبل بود که برای نخستین بار، یارانه نقدی به حساب‌های ایرانیان راه یافت تا اقتصاد کشور وارد مسیری شود که کوچک‌ترین اصلاح و تغییری در آن، دشوار و حتی ناممکن می‌نماید. زمانی که بحث از انصراف داوطلبان به میان می‌آید، نتیجه فراخوان‌ها در مقایسه با کل دریافت‌کنندگان یارانه، ناچیز است و هنگامی که دولتمردان از حذف تدریجی و آرام برخی دریافت‌کنندگان یارانه می‌گویند، حاشیه‌ها به میان می‌آیند. بر اساس آخرین اعلام، تاکنون تنها چهار میلیون نفر از لیست دریافت‌کنندگان یارانه خارج شده‌اند و به تازگی پیامک‌هایی برای سه میلیون نفر دیگر ارسال شده تا در نهایت تعداد یارانه‌بگیران به حدود 71 میلیون نفر برسد. تعداد کمتر دریافت‌کنندگان، می‌تواند قدری از دشواری پرداخت یارانه بکاهد؛ اگرچه مساله مهم دیگر این است که اصلاً قرار نبود تمامی درآمدهای هدفمندی صرف پرداخت یارانه شود و از سوی دیگر پرداخت یارانه توسط دولت به اغلب حامل‌های انرژی به صورت گسترده ادامه دارد. سهم صنعت در این میان، اغلب فراموش شده و از هدفمندی تقریباً هیچ‌چیز جز پرداخت یارانه باقی نمانده است. حتی همین پرداخت یارانه نیز به گروه‌های هدف صورت نمی‌گیرد و حذف افراد از لیست، با سرعت اندک و حاشیه فراوان انجام می‌شود.

مشکلات منابع و مصارف

قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، دی‌ماه سال 1388 به تصویب رسید تا در 16 ماده، تکلیف مساله مهم یارانه‌ها را تا حد زیادی روشن کند. ماده اول قانون مقرر می‌داشت «قیمت فروش داخلی بنزین، نفت گاز، نفت کوره، نفت سفید و گاز مایع و سایر مشتقات نفت، با لحاظ کیفیت حامل‌ها و با احتساب هزینه‌های مترتب (شامل حمل‌ونقل، توزیع، مالیات و عوارض قانونی) به تدریج تا پایان برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران کمتر از 90 درصد قیمت تحویل روی کشتی (فوب) در خلیج‌فارس نباشد.» میزان موفقیت در اجرای این بند را، که در سمت منابع هدفمندی (و نه مصرف آن) منعکس می‌شد، می‌توان نمودی از وضعیت اجرای قانون دانست. باوجود چند جهش در قیمت سوخت‌های پرمصرف، عملاً مکانیسم قیمت‌گذاری غیرشناور بنزین باعث شده است این بند به طور کلی از دستور کار اجرا خارج شود؛ چراکه با در نظر گرفتن نوسان قیمت نفت و فرآورده‌های نفتی، دولت برای قیمت‌گذاری در چارچوب روش فعلی، باید به صورت روزانه و هفتگی قیمت‌ها را اعلام کند. اما این، گلوگاه اصلی هدفمندی نبود و نیست؛ بلکه مساله به عدم تمایل دولت‌ها برای تقبل هزینه‌های اجتماعی و سیاسی افزایش قیمت‌ها مربوط می‌شود. سوخت چندنرخی، سهمیه‌بندی و در نهایت پرداخت یارانه، شیوه انتخاب‌شده توسط اغلب دولت‌ها طی چند دهه اخیر به شمار می‌رود که نمی‌توان از کنار ابعاد سیاسی و اجتماعی آن به سادگی گذشت. کاهش شکاف قیمت داخلی و فوب خلیج فارس در سال‌های اخیر، ناشی از افت قیمت نفت بوده و البته کماکان باقی است.

در زمینه گاز نیز کارنامه هدفمندی محل بحث است. الزام قانون هدفمندی این‌گونه بود: «میانگین قیمت فروش داخلی گاز طبیعی به گونه‌ای تعیین شود که به تدریج تا پایان برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، معادل حداقل 75 درصد متوسط قیمت گاز طبیعی صادراتی پس از کسر هزینه‌های انتقال، مالیات و عوارض شود.» برای بررسی میزان تحقق این بند می‌توان به گزارش تفریغ بودجه1 و نیز ترازنامه انرژی کشور2 در سال 1393 رجوع کرد. در منبع نخست، ارزش گاز صادراتی 185 /3 میلیارد یورو عنوان و در منبع دوم، صادرات حدود 9 میلیارد مترمکعب گاز به ترکیه گزارش شده است (صادرات گاز به نخجوان و ارمنستان به صورت تهاتری صورت می‌گیرد و نسبت به کل صادرات، سهم بسیار کمی دارد). این یعنی هر مترمکعب گاز حدود 35 /0 یورو بوده است که با احتساب میانگین قیمت 3300 تومانی یورو در بازار بین‌بانکی طی سال یادشده3، کف قیمت هر مترمکعب گاز برای مصارف فروش داخلی بیش از 800 تومان در هر مترمکعب به دست می‌آید. با احتساب قیمت 4200 تومانی یورو در بازار آزاد، این رقم به 1100 تومان افزایش می‌یابد. اما در واقع امر، بر اساس ارقام ترازنامه، میانگین قیمت هر مترمکعب گاز خانگی در فصول گرم و سرد به ترتیب 144 و 84 تومان بوده است؛ یعنی حدود یک‌ششم تا یک‌دهم هدف قانون. گران‌ترین قیمت گاز طبیعی در آن سال، مربوط به برخی مصارف صنعتی با قیمت 265 تومان بوده است. البته در روی دیگر ماجرا می‌توان گفت قیمت گاز فروخته‌شده به ترکیه، از نرخ‌های بالا و کم‌سابقه به شمار می‌رود که هر سال مناقشاتی را بین دو کشور رقم زده است. موضوع قیمت‌ها با شدتی بیشتر در آب شرب خانگی وجود دارد؛ جایی که به گفته معاون برنامه‌ریزی و امور اقتصادی وزیر نیرو، قیمت تمام‌شده هر مترمکعب حدود 1500 تومان است و یک‌چهارم آن دریافت می‌شود.4

در سمت مصارف نیز وضعیت تفاوت چندانی ندارد. در قانون، سقف 50 درصد از وجوه حاصله از اجرا برای پرداخت یارانه تعیین شده بود و ضمناً 30 درصد از وجوه باید به مواردی از قبیل بهینه‌سازی مصرف انرژی، اصلاح ساختار فناوری، جبران زیان شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات، حمایت از تولیدکنندگان کشاورزی و صنعتی و موارد دیگر اختصاص می‌یافت. باوجود این، 90 درصد از منابع یعنی حدود 42 هزار میلیارد تومان در سال 1393 صرف پرداخت یارانه شد و تنها یک درصد به حمایت از تولید اختصاص پیدا کرد. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس5، «از 1389 تا پایان 1394 مجموعاً 266 هزار میلیارد تومان از فروش کل حامل‌های انرژی، برق، آب و گاز پس از اجرای هدفمندی به دست آمده است. از این میزان 164 هزار میلیارد تومان به سازمان هدفمندی اختصاص یافته و 102 هزار میلیارد تومان برای تامین هزینه‌های تولید به شرکت‌ها (توانیر، شرکت پخش و پالایش نفت، آبفا)، شهرداری‌ها و دولت پرداخت شده است. کل اعتبارات تخصیص داده‌شده توسط سازمان هدفمندی یارانه‌ها حدود 248 هزار میلیارد تومان بوده است که 164 هزار میلیارد تومان آن از فروش حامل‌های انرژی، آب، برق و گاز و حدود 84 هزار میلیارد تومان آن از طریق اعتبارات بودجه و سایر روش‌ها (استقراض از بانک مرکزی و خزانه) تامین شده است. ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها برای مصارف آن قانون در هیچ یک از سال‌های اجرای قانون مذکور رعایت نشده است. به نحوی که در عمل، مصارف مربوط به کمک به خانوارها -‌که بخش عمده آن شامل پرداخت یارانه نقدی است‌- طی سال‌های 1389 تا پنج‌ماهه نخست 1395، حدود 88 درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها به پرداخت یارانه نقدی اختصاص داده شده است. به‌رغم اینکه مجلس شورای اسلامی طی سال‌های 1389 لغایت پنج‌ماهه نخست 1395، به طور متوسط سهمی معادل 14 درصد از منابع هدفمندسازی یارانه‌ها را در قوانین بودجه سنواتی برای کمک به تولید (موضوع ماده 8 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها) پیش‌بینی کرده است، در عمل حدود دو درصد از منابع مزبور طی سال‌های مورد نظر به تولید اختصاص یافته است.» گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، همچنین از تخصیص دو درصد منابع هدفمندی به حوزه سلامت (باوجود مفاد قانون برنامه پنجم مبنی بر اختصاص 10 درصد) خبر داده است. گزارش به‌روزتر دیگری از مرکز پژوهش‌های مجلس درباره بررسی لایحه بودجه سال 1396 کشور6، نشان می‌دهد روند عدم تخصیص صحیح منابع هدفمندی در سال جاری تداوم یافته و «بیش از 95 درصد منابع حاصله، به پرداخت یارانه نقدی به خانوارها اختصاص یافته و بنابراین منابع محدودی جهت انجام سایر تکالیف قانونی اعم از کمک به حوزه سلامت و نیز کمک به بخش‌های مختلف تولیدی باقی مانده است. به‌رغم مفاد ماده 7 آیین‌نامه تبصره 14 قانون بودجه سال 1395 کل کشور، مبنی بر اختصاص 48 هزار میلیارد ریال از منابع هدفمندسازی یارانه‌ها به حوزه سلامت، در هشت‌ماهه نخست سال جاری صرفاً حدود پنج هزار میلیارد ریال به این حوزه پرداخت شده است (معادل حدوداً 10 درصد از تکالیف مقرر).»

دوری از اهداف اولیه

مساله مهم درباره هدفمندی یارانه‌ها فقط نحوه تخصیص نیست؛ بلکه نکته اساسی، فراموشی تدریجی مسائلی است که هدفمند کردن یارانه‌ها پاسخی به آن بود یا لااقل انتظار می‌رفت که باشد. محمدرضا فرزین و همکاران، در کتابی مبانی طرح تحولات اقتصادی7 را (که هدفمند کردن یارانه‌ها جزئی از آن به شمار می‌رفت) بیان کرده‌اند که از جنبه مشارکت مستقیم مولفان در طراحی و اجرای هدفمندی، می‌تواند تبیین دقیقی از ریشه‌های ماجرا به دست دهد. آنها در کتاب خود، بخشی را به آسیب‌شناسی نظام یارانه‌ای کشور اختصاص داده‌اند و آسیب‌ها را این‌گونه برشمرده‌اند:

■حجم وسیع حمایت دولت از کالاهای یارانه‌ای و عدم امکان تداوم آن

نگاهی به وضعیت فعلی کشور نشان می‌دهد باوجود توفیق نسبی در برخی موارد، هدفمندی در بسیاری از موارد نتوانسته پاسخگوی نیازهای اساسی باشد. به عنوان مثال در حوزه شدت انرژی، آمارهای ترازنامه انرژی کشور نشان می‌دهند شدت عرضه انرژی اولیه کشور (که از تقسیم بشکه معادل نفت خام بر میلیون ریال تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت سال 1383 به دست می‌آید) از 72 /0 در سال 1377 به 79 /0 در سال 1388 رسیده و پس از کاهش به 74 /0 در سال‌های اولیه هدفمندی، مجدداً افزایش یافته و در سال 1393 مساوی 89 /0 بوده است. شاخص شدت مصرف نهایی انرژی (با تعریفی مشابه) نیز طی بازه زمانی مشابه از 47 /0 به 57 /0 افزایش یافته است. البته به نظر می‌رسد انتظار از هدفمندی برای توقف روند رو به رشد شدت مصرف انرژی، بیش از اندازه خوش‌بینانه باشد و ای‌بسا بدون اجرای هدفمندی، وضعیت نامطلوب‌تر می‌بود. تخریب محیط‌زیست به عنوان تابعی از مصرف انرژی، نه‌تنها در آلودگی هوا، که در تخریب منابع خاک و آب نیز نمود یافته است. تخصیص غیربهینه منابع و امکانات تولید، با برنامه‌ریزی و حمایت دولتی در صنایع انرژی‌بر وابسته به مصرف بالای آب و انرژی و نیز صنایع متکی به خوراک انرژی (از جمله نفت و گاز) ادامه دارد و در اغلب موارد مساله اشتغال‌زایی یا اولویت‌های سیاسی، بر منطق سودآوری (به معنای حسابداری) و الزامات زیست‌محیطی اولویت یافته است. در مواردی همچون حمایت دولت از کالاهای یارانه‌ای یا شکاف وسیع میان قیمت‌های داخلی و بین‌المللی، ماجرا با شدتی کمتر از گذشته ولی کماکان با وسعتی قابل‌توجه ادامه دارد.

در زمینه پرداخت همگانی و توزیع یارانه‌ها نیز وضعیت نیاز چندانی به توضیح ندارد. در تبصره 14 قانون بودجه سال 1395، مقرر شده است که یارانه نقدی شش گروه حذف شود که از آن جمله می‌توان به تجار و صاحبان مشاغل آزاد با درآمد سالانه 35 میلیون تومان، نمایندگان مجلس، قضات و اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها، و به طور کلی اشخاصی که در سه دهک بالای درآمدی کشوری هستند، اشاره کرد. بند ب این تبصره، که مقرر می‌داشت «از ابتدای تیرماه 1395 پرداخت یارانه به اشخاص مشمول این تبصره تصرف در اموال عمومی بوده و جرم محسوب می‌شود»، در اصلاحیه قانون حذف شد. معیارهای عنوان‌شده، با انتقادهای فراوانی مواجه شد و از جمله علیرضا عبدالله‌زاده، در گفت‌وگو با شماره 171 تجارت فردا، گفت: «ابزار کنونی دولت برای شناسایی افراد «پایگاه رفاه ایرانیان» است که من می‌توانم به جرات بگویم جامع‌ترین پایگاه داده و اطلاعات خانوار است و مهم‌ترین ابزار سیاستگذاری بخش رفاه ماست. بیش از 40 پایگاه داده و اطلاعات در ایران یکی شده و این پایگاه از دل آن بیرون آمده است. در این پایگاه اطلاعات خانوارها و افراد در دسترس است و می‌تواند به خصوص برای تخصیص منابع رفاه و از جمله حذف و پرداخت یارانه‌ها به ما کمک کند.» او در این گفت‌وگو، که فروردین‌ماه صورت گرفت، موضوع دیگری را نیز عنوان کرد که اگر محقق می‌شد، می‌توانست بهبود قابل‌توجهی در وضعیت پرداخت یارانه به وجود آورد: «هر ماه 700 هزار نفر از لیست دریافت‌کنندگان یارانه حذف می‌شوند و آمار حذفی‌ها تا این لحظه به چهار میلیون نفر رسیده است. درست کردن این ابزار و یکپارچه کردن پایگاه داده‌ها زمان‌بر بود. تاکنون ماهانه یارانه 700 هزار نفر حذف می‌شد اما الان ظرفیت حذف افزایش یافته و به زودی به 5 /2 میلیون نفر در ماه خواهد رسید.» باوجود اینها، در زمان نگارش این مطلب، بیش از شش سال از شروع پرداخت یارانه از سوی دولت می‌گذرد و در ماه جاری قرار است برای هفتادودومین نوبت، بیش از 74 میلیون نفر ایرانی یارانه دریافت کنند. این رقم در سال 1393 بیش از 76 میلیون نفر بود و سرعت حذف افراد از لیست بسیار کمتر از الزامات قانون، نیازهای واقعی هدفمندی و حتی الزامات مدیریت بودجه دولت به نظر می‌رسد.

ارزیابی هدفمندی

فرزین و دیگر مولفان کتاب مبانی طرح تحولات اقتصادی، قانون هدفمندی را در سه محور تفکیک کرده‌اند که می‌توان به عنوان سه معیار ارزیابی موفقیت قانون هدفمندی از آن یاد کرد:

1- اصلاح تدریجی قیمت حامل‌های انرژی، آب و کالاهای اساسی یارانه‌ای تا پایان برنامه پنج‌ساله

2- توزیع منابع حاصله میان خانوارها، بنگاه‌ها و دولت

3- مکانیسم اجرایی و سازوکار مالی قانون.

احتمالاً کمتر کارشناسی با در نظر گرفتن این سه شاخص، می‌تواند رای به موفقیت هدفمندسازی بدهد؛ اگرچه در واقع نمی‌توان به برخی دستاوردهای آن اذعان نکرد. در این میان، اگر بتوان از سطح برنامه و قانون پایین‌تر رفت و به ریشه‌ها پرداخت، دو عامل اصلی برای شکست هدفمندی قابل ذکر است:

1- عدم پذیرش منطق لزوم اصلاح قیمت نسبی حامل‌های انرژی

2- وزن‌بخشی بیش از واقع به هزینه‌های اجتماعی و سیاسی هدفمندی.

توضیح اینکه اهمیت اصلاح قیمت‌ها در دستیابی به وضعیت متعادل، هنوز به روشنی در سیاستگذاری مشخص نشده و فی‌المثل نقش افزایش قیمت بنزین در کاهش آلودگی، کاهش ترافیک، بهبود وضعیت خودروها و توازن بودجه دولت برای عموم روشن نیست. فراوانی منابع نفت و گاز کشور، به اشتباه حمل بر لزوم ارزانی سوخت می‌شود و برخی تصمیم‌گیران و سیاستگذاران نیز از آن به عنوان ابزاری جهت پوشش ناکارآمدی بهره می‌گیرند. این موضوع در ارتباط مستقیم با عامل دوم است؛ یعنی بیش‌انگاری عکس‌العمل‌ها به رشد قیمت حامل‌های انرژی و به طور خاص بنزین. در حالی که تجربه افزایش چندباره قیمت بنزین در یک دهه اخیر نشان می‌دهد که باور غالب مبنی بر افزایش تنش‌های اجتماعی یا آشوب در نتیجه رشد قیمت‌ها نادرست است، و تاثیر این افزایش قیمت‌ها بر تورم در مقایسه با اثر سیاست‌های مالی و پولی کشور ناچیز به شمار می‌آید، کماکان این باور عمومی که با افزایش قیمت حامل‌های انرژی، تورم افسارگسیخته به وجود خواهد آمد، سیاستگذاری را تحت‌تاثیر قرار داده است. تعدیل قیمت انرژی به صورت سالانه یا چند سال یک بار، با روندی متفاوت از تورم عمومی کالاها و خدمات، به صورت متمرکز از سوی دولت و در نهایت به شکلی غیرکارا ناشی از بیش‌ارزش‌گذاری پول ملی و عدم توجه به مواردی از قبیل هزینه فرصت (در تخصیص انرژی به مصارف مختلف) و عوارض خارجی (در حوزه‌های آلاینده از قبیل مصرف خودروها یا نیروگاه‌ها) صورت می‌گیرد و ملاحظات سیاسی باعث می‌شود در آستانه انتخابات، موضوع به فراموشی سپرده شود. در چنین شرایطی به نظر می‌رسد همین دستاوردهای هدفمندی نیز قابل تقدیر هستند، اگرچه محمدرضا فرزین به عنوان یکی از موثرترین چهره‌های هدفمندی، در مطلبی که چند روز پیش ترجمه آن منتشر شد8، جمع‌بندی کاملی داشته و هفت نقص قانون را این‌گونه برشمرده است:

1- سیاست نرخ ارز

2- سیاست پولی

3- سیاست شبه‌مالی

4- روشی برای تعیین رانت نفتی

5- محدودیت بودجه‌ای ضعیف

6- تعرفه‌ها و هزینه‌های انرژی

7- آزادسازی اقتصادی

بررسی دقیق لیست موارد فوق‌الذکر نشان می‌دهد پیچیدگی مساله یارانه‌ها در ایران، همچون دیگر کشورها، صرفاً از جهت تکنیکی نیست بلکه به دلیل ابعاد اقتصاد سیاسی آن است. از این‌رو می‌توان انتظار داشت که در فقدان اصلاح اساسی در حوزه‌های مرتبط با اقتصاد، مشکلات مرتبط با یارانه‌ها نیز کماکان به قوت خود باقی باشد.

پی‌نوشت‌ها:

1- گزارش تفریغ بودجه سال 1393، دیوان محاسبات کشور

2- ترازنامه انرژی سال 1393، دفتر برنامه‌ریزی کلان برق و انرژی معاونت امور برق و انرژی وزارت نیرو

3- گزارش تحولات اقتصادی ایران در بخش واقعی سال 1393، بانک مرکزی ایران

4- خبر 1111461 تسنیم

5- لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه (رویکردهای پیشنهادی درباره هدفمند کردن یارانه‌ها)، شماره مسلسل 15153، دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس

6- بررسی لایحه بودجه سال 1396 کل کشور (8-‌ هدفمند کردن یارانه‌ها)، شماره مسلسل 15254، دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس

7- مبانی طرح تحولات اقتصادی با تاکید بر هدفمند کردن یارانه‌ها، محمدرضا فرزین، سید شمس‌الدین حسینی، علی موحدنژاد، معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی، 1391

8- «هدفمندی و درس‌هایی برای آینده»، رومن زایتک و محمدرضا فرزین، روزنامه دنیای اقتصاد، 18 دی 1395.