بودجه‌های غیرتوسعهای
چرا هنوز نمی‌توانیم بودجه واقعی داشته باشیم؟
طبق مفاد قانون، بودجه برنامه یک‌ساله مالی دولت است که در سلسله‌مراتب نظام برنامه‌ریزی ایران باید برای تحقق اهدافی تنظیم و تصویب شود که در اسناد برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، برای رسیدن به آرمان‌های بلندمدت مندرج در سند چشم‌انداز کشور مورد توجه قرار گرفته‌اند.
طبق مفاد قانون، بودجه برنامه یک‌ساله مالی دولت است که در سلسله‌مراتب نظام برنامه‌ریزی ایران باید برای تحقق اهدافی تنظیم و تصویب شود که در اسناد برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، برای رسیدن به آرمان‌های بلندمدت مندرج در سند چشم‌انداز کشور مورد توجه قرار گرفته‌اند. چون در اقتصاد ایران دولت نقش منحصر به فرد در سازماندهی و تجهیز امکانات جاری و توسعه‌ای دارد، جهت‌گیری‌ها و محتوای بودجه‌های سالانه هم اثر تعیین‌کننده و انحصاری بر کیفیت و سمت‌وسوی کارکردها و متغیرهای اقتصادی دارد. به همین دلیل است که سند بودجه به دلایل مذکور و مهم‌تر به دلیل افشای نحوه توزیع و تخصیص منابع مادی و اقتصادی، نسبت به دیگر اسناد نظام برنامه (برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و سند چشم‌انداز) از اهمیت بیشتری برخوردار است و از محتوای آن امکان تحلیل و ارزیابی کم و کیف سیاست‌های عملیاتی و اقدامات اجرایی فراهم می‌شود.
در قانون بودجه سال 1396 منابع بودجه عمومی دولت نسبت به قانون بودجه سال 1395 بیش از 17 درصد افزایش یافته که ناشی از افزایش کمتر از 11درصدی درآمدها، افزایش بیش از 52درصدی درآمدهای حاصل از صادرات نفت و افزایش 18درصدی تامین مالی از طریق فروش اوراق بهادار اسلامی است. در حالی که درآمدهای دولت که باید حداقل قسمتی از آن به مصرف سرمایه‌گذاری‌ها (جبران استهلاک سرمایه) برسد و بقیه به مصارف هزینه‌های جاری اختصاص یابد، در قانون سال 1396 مبلغ 79 هزار و 723 میلیارد تومان کمتر از هزینه‌های جاری است و نزدیک به 67 درصد از منابع حاصل از فروش نفت (دارایی) صرف هزینه‌های جاری می‌شود. در سال 1396 هزینه‌های جاری دولت طبق ارقام مصوب قانون بیش از 18 درصد افزایش یافته است. از ارقام مصوب قانون می‌توان نتیجه گرفت که هزینه‌های جاری دولت بدون ملاحظه و رعایت درآمدهای قابل دسترس برآورد می‌شوند و به همین دلیل بودجه‌های سالانه دولت با محور قرار گرفتن هزینه‌های جاری تنظیم می‌شود.
تامین هزینه‌های جاری با فروش ثروت!
در بخش منابع و مصارف سرمایه‌ای در سال 1395، دولت 21 هزار و 570 میلیارد تومان مازاد بودجه داشته است که در قانون مصوب سال 1396 این مازاد با 112 درصد رشد به رقم 47 هزار و 583 میلیارد تومان رسیده است. مازاد ایجادشده در بودجه سرمایه‌ای به مفهوم فروش دارایی‌ها و عدم جایگزینی آن با دارایی‌های جدید است و این مقادیر در هر دو سال 1395 و 1396 کمتر از کسری منابع نسبت به مصارف بودجه جاری دولت است یعنی در حالی که ثروت کشور فروخته می‌شود تا هزینه‌های جاری دولت تامین شود، باز هم ظرفیت فروش ثروت‌های کشور در سالهای مذکور کفاف هزینه‌های جاری را نمی‌دهد.
در بخش واگذاری دارایی‌های مالی، منابع و مصارف بودجه در سال 1395 مازادی بالغ بر 34 هزار و 812 میلیارد تومان داشته که در قانون بودجه سال 1396 این مازاد به رقم 32 هزار و 139 میلیارد تومان رسیده است. در سال 1395 نزدیک به 48 درصد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی از محل فروش اوراق بهادار خزانه تصویب شده که در سال 1396 سهم اوراق خزانه اسلامی بیش از 60 درصد منابع مصوب واگذاری دارایی‌های مالی است. صرف‌نظر از امکان تحقق ارقام پیش‌بینی‌شده در قانون و آثاری که این اوراق در بازارهای مالی و سرمایه دارد، بخش دیگری از کسری‌های منابع و مصارف بودجه‌های جاری دولت از مازاد مصارف بخش واگذاری دارایی‌های مالی تامین می‌شود.
بنابراین حتی اگر ارقام درآمدهای دولت در سال 1396 به‌طور کامل تحقق یابد و هزینه‌های جاری نیز از ارقام مصوب فراتر نرود، منابع و مصارف جاری دولت در سال 1396 مبلغ 79 هزار و 723 میلیارد تومان کسری دارد که باید از محل فروش دارایی‌های سرمایه‌ای و ثروت ملی (نفت) تامین شود و در صورتی که ارقام پیش‌بینی‌شده مصوب در بخش بودجه واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به‌طور کامل تحقق یابد، باز هم برای تامین باقیمانده کسری بودجه‌های جاری باید کل مازاد بودجه بخش واگذاری دارایی‌های مالی به مبلغ 32 هزار و 139 میلیارد تومان به مصرف برسد که میزان تحقق پیش‌بینی‌های مصوب بودجه بخش واگذاری دارایی‌های مالی در این وضعیت یک شرط اصلی است.
به‌این ترتیب بودجه عمومی دولت، تنها در حد عملیات و ارقام حسابداری در حال تعادل است و حتی در صورت تحقق کامل پیش‌بینی‌های مصوب، بودجه جاری کسری فاحش دارد که از محل فروش ثروت ملی و دارایی‌های جامعه تامین می‌شود و علت بروز و تداوم این وضعیت، محور قرار گرفتن هزینه‌های جاری دولت در نظام بودجه کشور و در یک روند بلندمدت تاریخی است. این وضعیت بیانگر غیرتوسعهای بودن بودجه‌های سالانه هم هست چراکه بودجه به‌عنوان سند پایین‌دست برنامه‌های پنج‌ساله باید برش یک سالهای از حرکت میان‌مدت توسعه‌ای کشور باشد در حالی که صرفاً برای تامین هزینه‌های جاری دولت تنظیم و تصویب می‌شود. از این‌رو می‌توان ادعا کرد ارتباط بودجه‌های سالانه با برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، تنها در راستای بهره‌مندی از مجوزهای قانونی است که در برنامه‌های پنج‌ساله به تصویب رسیده و دولت فرصت دارد طی پنج سال از آنها استفاده کند.
غیرتوسعهای بودن محتوای بودجه‌های سالانه دولت به این معنا نیز هست که دولت با استفاده از منابع عمومی کشور به ایجاد زیر‌ساخت‌هایی نیز نمی‌پردازد که در آینده بخش‌های خصوصی واقعی بتوانند با مشارکت و ایجاد فعالیت‌ها و بازارهای کسب‌وکار توسعه یابند و فرآیندهای توسعه کشور را تسریع و تسهیل کنند.
بر اساس تجربه دهه‌های اخیر همواره پیش‌بینی‌های انجام‌شده در قسمت منابع بودجه محقق نمی‌شوند ولی هزینه‌های جاری همواره وجود دارند و حتی در مراحل اجرا نیز افزایش می‌یابند. در این‌گونه موارد طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری متوقف شده یا از روش‌های دیگر (که آثار نامطلوبی در بخش‌های پولی و بانکی و سطح عمومی قیمت‌ها دارد)، هزینه‌های جاری تامین مالی می‌شوند. هزینه‌های جاری غیرقابل انعطاف در جهت تحدید هستند و به همین دلیل هم هست که مدیران دولتی عمدتاً به مدیریت هزینه می‌پردازند و برای کسب درآمدهای بیشتر و جدید موفق نیستند.
در این یادداشت فرصتی برای بررسی و تحلیل عوامل و مراکز هزینه‌های جاری دولت از نظر منطقی یا غیرمنطقی بودن، ضروری یا غیرضروری بودن (با توجه به محدودیت‌های درآمدی) و حتی صحیح یا اشتباه بودن برآوردهای آنها وجود ندارد ولی با فرض اینکه برآورد و تصویب عوامل هزینه در بودجه‌های سالانه با توجه به مراکز ایجاد آنها بدون اشکال باشد، اشکال اصلی در نظام بودجه‌ریزی و اینکه تاکنون امکان تنظیم و تصویب بودجه به نحو صحیح به وجود نیامده، ناشی از گستردگی و تعدد مراکز هزینه، بزرگ و فرسوده بودن سازمان و تشکیلات نظام اجرایی و سنتی بودن فرآیندهای عملیاتی دولت و خروج آن از چارچوب‌های اصلی ماموریت‌های خود، مطابق با مبانی نظری، فنی و ارزشی در نظام اقتصادی و اجتماعی جامعه است. یکی از دلایل آسیب‌هایی که اقتصاد ایران را تحت تاثیر قرار داده، بودجه‌های سالانه‌ای است که از سوی دولت تهیه می‌شود و از سوی قانونگذار به تصویب می‌رسد. دخالت دولت در اقتصاد از نظر کمی و به لحاظ کیفی صحیح نیست. بسیاری از فعالیت‌هایی که دولت با عدم کارایی در جذب هزینه تمام‌شده انجام می‌دهد، از سوی بخش خصوصی واقعی قابل انجام است که هم ارزان‌تر اهداف آنها محقق می‌شود و هم دولت دچار کمبود مالی نمی‌شود. وابستگی بودجه جاری دولت به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفتی هنوز هم وجود دارد و این وضعیت برای آینده اقتصاد کشور خطرناک است. با رهایی دولت از وابستگی به درآمدهای نفتی امکان افزایش حضور بخش خصوصی واقعی در فعالیت‌های اقتصادی افزایش می‌یابد. از سوی دیگر نظام تهیه و تنظیم بودجه هم نیازمند دگرگونی و اصلاح است و روش‌های فعلی که متکی بر تنظیم صرف سیاهه درآمدها و هزینه‌ها و بدون ارتباط متقابل آنها با یکدیگر به نظر می‌رسد فاقد معنا، تاثیر و کارایی است. استفاده از نظام حسابداری به‌صورت تلفیقی از حسابداری تعهدی و نقدی و تجمیع ارقام و اعداد سند بودجه بر اساس آنها، اصولاً اشتباه است. لکن سند بودجه عصاره مالی مدیریت اقتصاد کشور است و برای اصلاح نظام بودجه نباید فقط به روش‌ها و فرآیندها و اصول آن بودجه‌ریزی پرداخت بلکه اولویت و ضرورت اصلی، اصلاح نظام سیاستگذاری، تصمیم‌گیری و مدیریت اقتصادی کشور و اصلاح نظام اقتصاد سیاسی (به معنای تقسیم کار و ماموریت‌ها بین دولت و بخش خصوصی) است.
