تغییر مسیر

کارکردهای اقتصادی دولت را می‌توان به دو دسته تفکیک کرد. یک دسته فعالیت‌هایی از جنس سیاستگذاری اقتصادی هستند؛ یعنی تصمیماتی که ذاتاً بلندمدت و ماهیتاً پیچیده هستند و حالت پروژه‌ای ندارند. مانند زمانی که تصمیمی گرفته می‌شود و سپس به دلیل انتشار بازخوردها و واکنش‌های پیش‌بینی‌نشده مجبور می‌شوند به صورت پیوسته سیاست‌ها را بهبود دهند. این جنس سیاستگذاری کلان، بلندمدت و ماهیتاً پیچیده محسوب می‌شود. اما شکل دیگری از کار در دولت انجام می‌شود که می‌توان آن را عملیات اجرایی اقتصادی در دولت نامید. یعنی کارهایی که پیاده‌سازی مصادیق آن سیاست‌ها مورد اشاره در حوزه‌های مختلف اقتصادی است. این کار ماهیتاً اجرایی‌تر، کوتاه‌مدت و جزئی‌تر است و در عین حال پیچیدگی‌های بوروکراتیک و تکنیکی دارد. برخلاف گروه قبلی که پیچیدگی‌های تئوریک و سیاستی دارد، این دسته اقدامات بیشتر به لحاظ اجرایی و عملیاتی اهمیت دارند. ضمن اینکه در این بحث عملیات اجرایی-اقتصادی یکی از مهم‌ترین ابزارها، توانایی مدیریت نهاد دولت است.

در مجموع کارکرد سازمان‌ها و نهادهای اصلی را بین این دو گونه فعالیت می‌توان تقسیم کرد. مثلاً سازمان برنامه و بانک مرکزی مهم‌ترین دستگاه‌هایی هستند که جنس کار آنها سیاستگذاری اقتصادی است. علاوه بر این، تعدادی از شوراها و کمیته‌های زیرمجموعه دفتر رئیس‌جمهوری یا هیات وزیران مانند ستاد ساماندهی اقتصاد و شورای پول و اعتبار هم در این دسته اول جای می‌گیرند.  اما معروف‌ترین متولی عملیات اجرایی اقتصاد وزارتخانه‌های اقتصاد، صنعت، نیرو، نفت و راه و شهرسازی است. طبیعتاً این مرز، مرز دقیقی نیست، یعنی در بخش‌هایی دستگاه‌های اجرایی بعضاً وارد سیاستگذاری هم می‌شوند و در بخش‌هایی هم دستگاه‌های سیاستگذار وارد کارهای اجرایی می‌شوند. به عنوان مثال هرچند بانک مرکزی سیاستگذار محسوب می‌شود اما به حوزه‌های اجرایی هم وارد شده است یا وزارتخانه‌های اقتصاد و صنعت در بخش‌هایی سیاستگذاری‌هایی هم می‌کنند. طبیعتاً این دو نوع دستگاه متفاوت، مدیرانی می‌خواهند که مهارت‌های آنها متناسب با آن اقتضائات باشد. آنجا که نهادهای سیاستگذار مدنظر باشد، مدیرانی احتیاج است که دانش تئوریک، دید کلان، ذهن خلاق و توانایی عملکرد چندبخشی داشته باشند تا بتوانند به صورت بلندمدت نگاه کنند. در بخشی هم که دستگاه‌های اجرایی مدنظر باشند، مدیرانی احتیاج است که توان اجرایی داشته باشند و بتوانند سازمان‌های عریض و طویل را مدیریت کنند و علاوه بر این، تجربه کار اجرایی سطح بالا داشته باشند. در حوزه سیاستگذاری اقتصادی سازمان برنامه، بانک مرکزی، شوراها و کمیته‌های بین‌بخشی سه عنصر اصلی سیاستگذاری اقتصادی هستند. در مورد شوراها و کمیته‌ها باید منتظر ماند تا دید ترکیب آنها چگونه چیده می‌شود اما شنیده‌هایی که از فاصله گرفتن بعضی از مشاوران نزدیک رئیس‌جمهور از جمله مسعود نیلی شنیده می‌شود، می‌تواند نگران‌کننده باشد. با توجه به اینکه محمدعلی نجفی تصمیم بر حضور در شهرداری تهران گرفته است، به نظر می‌رسد وی هم از این موقعیت فاصله بگیرد و باید دید جایگزین چنین افرادی که دید سیاستگذاری خوبی داشتند چه کسانی خواهند بود.

در بانک مرکزی به نظر می‌رسد کماکان ولی‌الله سیف حضور خواهد داشت و انتصابات قبل هم نشان می‌دهد که وی صدارت خود بر بانک مرکزی را بلندمدت می‌بیند. در چند سال اخیر عملاً زیرمجموعه‌های وابسته به رئیس‌جمهوری از جمله شورایی که مسعود نیلی و محمدعلی نجفی در آن حضور دارند،‌ همراه بانک مرکزی در سیاستگذاری پولی کشور بوده‌اند و بانک مرکزی بیشتر جنبه اجرایی برای بحث نظارت و تدوین ضوابط و چارچوب‌های نظام بانکداری را مدنظر قرار داده است. بحران موسسات مالی غیرمجاز نشان می‌دهد بانک مرکزی نتوانسته در این حوزه چندان موفق عمل کند. تغییر پی‌درپی معاونان و مدیران ارشد بانک مرکزی هم این را تایید می‌کند. به نظر می‌رسد ولی‌الله سیف هرچند بانکدار قوی‌ای است اما در سیاستگذاری به اندازه بانکداری موفق نبوده است. به همین دلیل به نظر می‌رسد در بانک مرکزی باید مقداری توانایی‌های سیاستگذاری اقتصادی تقویت شود. در سازمان برنامه هم با توجه به اتفاقاتی که در چهار سال اخیر رخ داده به نظر می‌رسد توانایی سیاستگذاری اقتصادی خوبی وجود ندارد.

وزارتخانه‌ای در تاریخ مانده

اما در بررسی وزرای پیشنهادی اقتصادی می‌توان به وزارت اقتصاد اشاره کرد. وزارتخانه‌ای که برخلاف اسم آن، اتفاقاً چندان درگیر اقتصاد نیست و بیشتر درگیر مدیریت دارایی‌های دولت است. متولی گمرک و سازمان امور مالیاتی که دو منبع اصلی درآمد دولت محسوب می‌شوند و همین‌طور خزانه‌داری کل کشور که متولی هزینه‌های دولت است از زیرمجموعه‌های این وزارتخانه هستند. علاوه بر این، در این وزارتخانه یکسری سازمان‌هایی که متولی بحث‌های اجرایی مانند بحث سرمایه‌گذاری خارجی و املاک تملیکی هستند هم حضور دارند. در واقع وزارت اقتصاد عملاً متولی اداره اموال دولت است و در این کار اتفاقاً خیلی اختیار سیاستگذاری ندارد و بیشتر یک دستگاه اجرایی تلقی می‌شود. وزارتخانه‌ای که به شدت ساختار قدیمی و منسوخ دارد و در بعضی از حوزه‌ها قریب به 70 سال است که نگاه‌ها، رفتارها و فرآیندها در آن تغییر نکرده و به نظر می‌آید که این وزارتخانه به مدیری احتیاج دارد که به شدت در مدیریت بوروکراسی و دیوان‌سالاری دولت قوی باشد تا بتواند آن را کوچک کند و سامان دهد. وزارت اقتصاد به سنتی‌ترین، قدیمی‌ترین و در تاریخ‌مانده‌ترین دستگاه اقتصادی دولت تبدیل شده است. بنابراین مدیری نیاز دارد که باعث شود این وزارتخانه از سنت و تاریخ فاصله بگیرد، سازماندهی و سازوکارهای آن را مدرن و نیروی انسانی جدید تزریق و دانش به روز در حوزه مدیریت دولتی به مجموعه تزریق کند تا سازمان مالیاتی متحول و طرح جامع مالیاتی اجرا شود. همچنین اقدامات مطلوبی که در گمرک انجام شده ادامه پیدا کند و بتواند در حوزه اموال تملیکی و حوزه‌ای که به دارایی‌های دولت برمی‌گردد نظم و سلامت را حاکم کند و بتواند به خوبی با دستگاه‌های دیگر برای بحث‌های مربوط به دخل و خرج و دولت تعامل داشته باشد. چنین مدیری به دلیل بزرگی بیش از حد و فسادخیز بودن زیرمجموعه‌های وزارت اقتصاد باید سالم هم باشد. از این جهت،‌ به نظر می‌آید مسعود کرباسیان می‌تواند گزینه خوبی باشد. سابقه وی در گمرک و همچنین دوره‌ای که در شهرداری تهران سمت داشت، نشان می‌دهد که مدیر توانمند و تحول‌گرایی است و فرد سالمی هم به نظر می‌رسد. ضمن اینکه به عنوان فردی که مدام در حال مطالعه و به روز نگه داشتن خودش است، دانش عمومی خوبی در حد اقتصاد دارد و با حمایت‌های درست دستگاه متولی سیاستگذاری اقتصادی می‌تواند مجری خوبی برای سیاست‌های اقتصادی کشور باشد. به نظر می‌رسد او می‌تواند افسار دیوان‌سالاری لَخت و کُندی  را که در وزارت اقتصاد وجود دارد به دست بگیرد و این اسب سرکش را رام کند.

انگیزه‌های بلندمدت رئیس‌جمهور

می‌توان در تحلیل انتخاب‌های رئیس‌جمهور برای تصدی سمت‌های اصلی دولت در حوزه اقتصاد، از یک منظر دیگر هم به داستان نگاه کرد. آن هم منظر انگیزه‌های بلندمدت شخص رئیس‌جمهور است. طبیعتاً مثل هر شخص دیگری، غیر از انگیزه‌های کوتاه‌مدتی مثل کارایی، عملکرد و از این قبیل یکسری انگیزه‌های فردی بلندمدت هم وجود دارد که آنها هم در تصمیم‌گیری‌های رئیس‌جمهور تاثیرگذار است. به همین دلیل باید آینده، شرایط سیاسی و چشم‌انداز پیش‌رو را هم مدنظر قرار داد و در آن صورت شاید بعضی از تصمیمات رئیس‌جمهور بهتر درک شود. چیدمان وزرایی که از منظر کارایی ممکن است ایده‌آل نباشند، احتمال دارد از منظر سیاسی یا از منظر تحلیل کلان شخص رئیس‌جمهور، معنادار باشد. در همین چارچوب می‌توان به چهار نکته اساسی اشاره کرد.

نکته اول: به نظر می‌رسد حسن روحانی دغدغه این را دارد که در دور دوم ریاست‌جمهوری‌اش، کارهایی انجام دهد که منجر به ماندن نام نیک از وی شود. احتمالاً انجام این کارها با تحلیل وی منوط به انتخاب افراد عملگرایی شده است که بتوانند خروجی سریع داشته باشند. این اتفاق عجیبی نیست. تقریباً همه روسای جمهور پیشین هم در دور دوم ریاست جمهوری خود همین دغدغه را داشتند. آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی در میانه دور دوم ریاست جمهوری خود به دلیل تورم بالا از سیاست‌های تعدیل کوتاه آمد و ترجیح داد به کاهش تورم و یکسری اقدامات اجرایی توجه کند که فشار بیشتری بر مردم وارد نشود. محمد خاتمی هم همین کار را در دولت دوم خود انجام داد و به یکسری اقدامات پرداخت که به رفاه مردم و به جنبه برداشت عدالت از سیاست‌های وی کمک می‌کرد. محمود احمدی‌نژاد هم همین کار را با توزیع نقدی یارانه‌ها در دور دوم ریاست‌جمهوری خود انجام داد. به نظر می‌آید حسن روحانی هم این دغدغه را دارد که به هر حال در دوره دوم ریاست‌جمهوری باید آخرین تلاش‌هایش را برای ماندگار شدن نامش در تاریخ و حفظ محبوبیتش انجام دهد. طبیعتاً این دغدغه، دغدغه قابل فهم و معقولی است.

نکته دوم: عموماً روسای جمهور در دور دوم ریاست جمهوری خود، اندکی هم این دغدغه را دارند که وقت کم است و آن پرونده‌هایی را که گشوده‌اند باید سریع‌تر ببندند. به نظر می‌آید رو آوردن آقای روحانی به عملگرایی و انتخاب مدیرانی که بیشتر اجرایی و نتیجه‌گرا هستند، بخشی هم تابع این احساس کمبود زمان است. به هر حال اگر ریاست‌جمهوری روحانی را هشت سال تلقی کنیم، وی نیمی از آن را گذرانده و در نیمه دوم دیگر نیاز است که خروجی‌های ملموس ایجاد کند. به نظر می‌آید این محدودیت زمانی، خودش استرس و فشاری ایجاد خواهد کرد که آن هم به نفع عملگرایی و کوتاه‌مدت‌گرایی است.

نکته سوم: موضوع سوم این است که به هر حال حسن روحانی و تیم سیاسی حامی وی، به آینده سیاسی مجموعه خود هم توجه دارند و انتخابات ریاست جمهوری بعدی برای آنها اهمیت دارد. به نظر می‌آید روحانی علاقه‌مند است بتواند از طریق تیمی که دارد، دستاوردهایی را ایجاد کند که آن دستاوردها به کسی که در دوره بعدی انتخابات کاندیدای مورد نظر این تیم است ابزار بازی بدهد. این را باز هم همه روسای جمهوری گذشته کمابیش انجام داده‌اند. بخصوص محمود احمدی‌نژاد خیلی جدی برای رحیم مشایی این کار را کرد. البته عملاً ناموفق بود و شخص دیگری رئیس‌جمهور شد. اما حسن روحانی این دغدغه را دارد که بتواند برگه‌های بازی و برگه‌های برنده شدن در بازی را در اختیار نفر بعد قرار دهد و بخشی از این رفتن به سمت عملگرایی و کوتاه‌مدت‌نگری هم به واسطه این تحلیل از آینده سیاسی جریان حامی وی (جریانی که به جریان اعتدال ظاهراً موسوم شده است) برمی‌گردد.

نکته چهارم: دور اول ریاست‌جمهوری حسن روحانی عموماً به بحث برجام گذشت. به نظر می‌آید که خیلی‌ها در انتخابات و بعد از آن معتقد بودند مگر نتایج این برجام چه بود؟ باید توجه کرد برجام بیش از اینکه نتایج اثباتی داشته باشد، نتایج پیشگیرانه داشته و مانع بدتر شدن شرایط یا وقوع اتفاقات خیلی بدتر شده و همین دستاورد، به قدر کافی مهم و ارزشمند است. اما ظاهراً حسن روحانی فراتر از این انتظار دارد. به‌خصوص اینکه وی در انتخابات ریاست جمهوری نتوانست از سقف 60 درصد آرای ماخوذه عبور کند و رقیب وی نزدیک به 40 درصد آرا را کسب کرد. به نظر می‌رسد این موضوع برای وی نگران‌کننده است و احتمالاً در بخشی از جریان حامی حسن روحانی و در تیم پیرامونی وی این دغدغه وجود دارد که باید به هر حال سریع‌تر مزه برجام را در کام مردم شیرین کرد و این آنها را به ورطه عملگرایی و کوتاه‌مدت‌نگری سوق داده است.

در مجموع تصور بر این است که اتفاق در حال وقوع در دولت حرکت از سمت اصلاحات اساسی و بنیادین به سمت عملگرایی و اقدامات کوتاه‌مدتی است که خروجی‌های ملموس و فوری دارند. این اتفاق به خودی خود موضوع نامطلوبی نیست. به این شرط که در ستاد اقتصادی دولت، آن تیمی که متولی سیاستگذاری اقتصادی است، تیمی باشد که بتواند به خوبی این توان اجرایی را حمایت کند، در غیر این صورت احتمالاً تیم اقتصادی دولت باید به تیمی از بازیکنان متوسط به بالا تبدیل شود که مربیان قوی و آنالیزورهای قوی روی نیمکت ندارند. این موضوع نگران‌کننده‌ای است. باید توازنی بین توان سیاستگذاری دولت و توان اجرایی دولت وجود داشته باشد. امید است که دولت هم همین‌طور روی توان اجرایی خود کار و برای سیاستگذاری اقتصادی‌اش همفکری کند. چراکه به هر حال این دو تیم نمی‌توانند به لحاظ ذهنی از هم فاصله داشته باشند. در مجموع مجریان خوب، مجریانی هستند که سیاست‌هایی را که برایشان تدوین و ابلاغ شده است تا حدی قبول داشته باشند. به نظر می‌آید اکنون این اتفاق افتاده است و مجریانی انتخاب شده‌اند که چارچوب‌های ذهنی آنها الزاماً با سیاستگذاران اقتصادی دولت اول همراه نیست. اگر این‌طور باشد، یا تیم سیاستگذاری اقتصادی دولت دوم باید تغییر کند یا اینکه تیم سیاستگذاری دولت اول باید خودش را با مدیران اجرایی تطبیق بدهد که احتمال آن خیلی بعید است. ولی به هر حال همین که روی توان اجرایی کار شده نکته مثبتی در دولت دوم است اما در بحث سیاستگذاری هم باید کار جدی و اساسی انجام شود.