اول شناخت تحولات، سپس سیاستگذاری
برنامه‌ریزی در حوزه اشتغال نیازمند چه الزاماتی است؟
نگاه سنتی به سیاستگذاری، سیاست‌های کلان اقتصادی را برای ایجاد اشتغال کافی می‌داند و در بهترین حالت، بخش‌ها و رشته‌هایی را که اقتصاد کلان باید به آنها توجه داشته باشد به عنوان بخش یا رشته پیشران اقتصاد، معرفی می‌کند. اما تجارب سال‌های اخیر نشان داده‌اند که علاوه بر اقتصاد کلان، بخش واقعی اقتصاد (رشته فعالیت‌های اقتصادی) از اهمیت ویژه‌ای در این زمینه برخوردار است. در مورد بخش واقعی اقتصاد نیز نیازمند آن هستیم تا نه‌تنها جریان تحولات و دینامیک سه بخش کشاورزی، صنعت و خدمات را بشناسیم، بلکه این شناخت در لایه‌های فرعی‌تر هر یک از این بخش‌ها که از آنها به زیربخش و رسته نیز یاد می‌شود، ضرورت دارد.
نگاه سنتی به سیاستگذاری، سیاست‌های کلان اقتصادی را برای ایجاد اشتغال کافی می‌داند و در بهترین حالت، بخش‌ها و رشته‌هایی را که اقتصاد کلان باید به آنها توجه داشته باشد به عنوان بخش یا رشته پیشران اقتصاد، معرفی می‌کند. اما تجارب سال‌های اخیر نشان داده‌اند که علاوه بر اقتصاد کلان، بخش واقعی اقتصاد (رشته فعالیت‌های اقتصادی) از اهمیت ویژه‌ای در این زمینه برخوردار است. در مورد بخش واقعی اقتصاد نیز نیازمند آن هستیم تا نه‌تنها جریان تحولات و دینامیک سه بخش کشاورزی، صنعت و خدمات را بشناسیم، بلکه این شناخت در لایه‌های فرعی‌تر هر یک از این بخش‌ها که از آنها به زیربخش و رسته نیز یاد می‌شود، ضرورت دارد. در شناخت زیربخش‌ها و رسته‌ها، لاجرم باید جنبه‌های نهادی، اقلیم، فرهنگ و تاریخ موثر بر کسب‌وکار بنگاه‌ها را نیز در نظر داشت. این فرآیند، شناخت و تحلیل اقتصاد و کسب‌وکار را به «انسان» و «جغرافیا» وابسته می‌کند. بدین ترتیب، برای سیاستگذاری اقتصادی، نه فقط تحولات و دینامیک سه بخش کشاورزی، صنعت و خدمات که زیربخش‌ها و رسته‌ها نیز باید در سطح ملی و محلی مورد توجه قرار گیرد.
در سنت نئوکلاسیک سیاستگذاری، دولت‌ها در مواجهه با اقتصاد به صورتی «منفعل» عمل می‌کردند و از حیث قابلیت تحلیل، تصمیم و مداخله در این لایه‌ها، تعریفی ارائه نکرده یا در آن ناتوان بوده‌اند. در حالی که باید بتوانند به صورت «فعال» و به عنوان عامل موثر برای گشایش و تعمیق مسیر توسعه برای کشور نقش‌آفرینی کنند، به گونه‌ای که ظرفیت رقابت‌پذیری و اشتغال مولد برای کشور افزایش یابد. به عنوان مثال، اگر افزایش بهره‌وری در بخش کشاورزی از طریق ایجاد تنوع در تولیدات و صنایع تکمیلی ممکن باشد و نهایتاً منجر به افزایش سهم این بخش در اقتصاد ملی و رقابت‌پذیری کشور در محصولات هدف شود، آیا همچنان باید فقط بر تولید صنعتی کلاسیک اصرار داشت؟ یا مبتنی بر واقعیات حاصل از تجربیات اخیر در جهان، در صورتی که بدانیم ظرفیت و سهم بخش خدمات در تولید ملی می‌تواند در بلندمدت افزایش یافته و منجر به ارتقای توان رقابت‌پذیری کشور شود، آیا همچنان باید به صورت منفعل فقط به نسخه‌های استاندارد توجه داشته باشیم و هرگونه تغییر را به بازار واگذار کنیم؟ یا اینکه دولت باید نسبت به آینده‌ای که در آن فعالیت‌های ذیل بخش خدمات مانند رسته‌های IT، سهم فزاینده‌ای دارند، نگرش مشخصی داشته و علاوه بر نسخه‌های کلی استاندارد، جهت‌گیری متناسبی نیز در سیاست‌های اقتصادی، معطوف به حمایت از این دسته از کسب‌وکارهای اقتصادی داشته باشد؟ سیاست‌های اقتصادی کشور چگونه طراحی شوند تا فعالان اقتصادی بتوانند در حلقه‌های پرارزش‌تر زنجیره ارزش صنعت IT و در ارتباط با بازار جهانی، به صورت تسهیل‌شده حضور داشته باشند و سهم کشور از نیروی کار فعال در این حوزه در جهان افزایش یابد؟ و نهایتاً، نحوه تشخیص و حوزه‌های مداخله کدام‌اند؟
دینامیک کسب‌وکار و اشتغال در سطح جهانی
مطالعات بین‌المللی نشان می‌دهند که طی دهه‌های 1980 تا 2000 سهم کشاورزی در ارزش افزوده جهانی کاهش داشته است. در کنار آن سهم صنعت کارخانه‌ای در ایجاد ارزش افزوده ابتدا رو به افزایش بوده و سپس روندی کاهشی را طی کرده است. در عوض در این مدت، بخش خدمات روندی فزاینده را تجربه کرده است. مهم‌تر آنکه هماهنگ با تغییر جهت در ارزش افزوده در هریک از سه بخش، تمرکز نیروی کار نیز تغییر کرده است. یافته‌های پژوهشی نشان می‌دهند که این تحولات دو مولفه اصلی را در بر داشته‌اند. نخست آنکه بهره‌وری ملی و رقابت‌پذیری کشورها پیش‌برنده گذار از یک بخش به بخش دیگر بوده و دوم، سهم نیروی کار در این فرآیند است که هرقدر به دوره‌های اخیرتر نزدیک می‌شویم، نقش‌آفرینی نیروی کار در حصول بهره‌وری در هریک از بخش‌ها بیشتر می‌شود.
دینامیک کسب‌وکار و اشتغال در سطح ملی- تحول ساختاری1
گذار از کشاورزی به صنعت و سپس خدمات فرآیندی پذیرفته‌شده است (Kuznets, 1973). افزایش بهره‌وری در بخش کشاورزی منجر به خروج سرمایه و نیروی کار مازاد به سوی بخش‌های صنعت یا خدمات می‌شود که دارای ظرفیت بالاتری از بهره‌وری سرمایه و نیروی کار است. این امر خود پایه‌گذار افزایش بهره‌وری و رشد اقتصادی در سطح ملی می‌شود. رشد اقتصادی کشورهایی مانند ایالات متحده و ژاپن و سپس کشورهای پیشرفته اروپایی و آسیای شرقی به طور مشخص حاصل جهت‌گیری اقتصاد آنها به سمت صنعت کارخانه‌ای بوده است. در دوره حاضر نیز این جهت‌گیری مبتنی بر صنعت کارخانه‌ای در کشورهای چین، مالزی، ویتنام و تایلند قابل مشاهده است. تجربه این دسته از کشورها، به ویژه کشورهای اخیرالذکر نشان می‌دهد که فرآیند گذار به اقتصاد مبتنی بر صنعت کارخانه‌ای حاصل اقتصاد با رویکرد بازار آزاد نبوده است. بلکه حاصل مداخله دولت در سوگیری اقتصاد کشور و تمرکز آنها بر بخش‌های اقتصادی مشخص بوده است. به عبارت دیگر جهت‌گیری به سوی صنعت کارخانه‌ای، حاصل فرآیندهای بازار آزاد نبوده است، بلکه مرهون مداخله و سیاستگذاری فعال دولت بوده است. دولت‌های توسعه‌گرا در این دسته از کشورها به طور موثر به عنوان عامل تحول ساختاری، نهادهای لازم را ایجاد کرده، منابع را به صورت هدایت‌شده تخصیص داده، بر بخش خصوصی تاثیر گذاشته و گذار از کشاورزی به صنعت را مدیریت کرده‌اند. هم‌اکنون نیز این جریان گذار به بخش‌های دارای درآمد و بهره‌وری بالاتر در کشورهایی مانند ایالات متحده آمریکا جریان دارد. هدایت اقتصاد به سمت خدمات مبتنی بر فناوری اطلاعات از همین دسته مداخلات است که در آمریکا جریان دارد.
در مقابل، بررسی کشورهایی که از نظر اقتصادی در دسته‌بندی ضعیف قرار می‌گیرند، مانند بسیاری از کشورهای آفریقایی، نشان می‌دهد که این کشورها در تله تمرکز بر رسته‌های با بهره‌وری کم گیر کرده‌اند. در برخی از کشورهای جنوب صحرای آفریقا گاهی سهم بخش کشاورزی از کل اشتغال کشور بیش از 63 درصد است.
معنی تجارب اشاره‌شده در بالا این است که عملاً، سیاستگذاری صنعتی و مداخله فعال دولت‌هاست که می‌تواند کشور را وارد دوره‌های پررشد پایدار کند. به عبارت دیگر، دولت‌ها باید از سیاستگذاری خنثی که در آن صرفاً به بهسازی فضای کسب‌وکار بسنده می‌شود یا سیاست‌های افقی که در آن حیطه‌های فراگیر اما مهم مورد توجه قرار می‌گیرند (مانند حمایت از نوآوری در همه صنایع)، فاصله گرفته و از ابزارهای پویا و فعال‌تری استفاده کنند که به انتخاب و حمایت از رشته فعالیت‌های خاص تاکید دارد (سیاست‌های عمودی).
در بسیاری از کشورها الگوهای مشخصی از تحولات در ساختار کسب‌وکار و اشتغال مشاهده می‌شود. به عنوان مثال در برخی از کشورها دو موج تمایل به سمت بخش خدمات مشاهده شده است. در موج اول همزمان با افزایش سهم صنعت کارخانه‌ای، سهم خدمات مرتبط با صنعت نیز افزایش دارد. اما در موج دوم، به دلیل بالا رفتن بهره‌وری کل و بهره‌وری نیروی کار در بخش خدمات، بخش معتنابهی از منابع نیز به همین سو میل می‌کنند.
غیرصنعتی‌شدن2
گذار از کشاورزی به خدمات یا گذار از صنعت کارخانه‌ای به خدمات نیز از مباحثی است که در سال‌های اخیر بیشتر مورد توجه قرار گرفته است. اما برخلاف گذار به صنعت کارخانه‌ای، گذار به خدمات لزوماً معادل افزایش سهم اشتغال بخش خدمات از تولید ملی نیست. چراکه این بخش دربردارنده رسته فعالیت‌های با بهره‌وری پایین (شامل خدمات غیرتجاری یا غیرمولد) و رسته‌های با بهره‌وری بالا (شامل رسته‌های مولد و تجاری) است و بنا به تمرکز نیروی کار بر هر یک از دو دسته فعالیت‌ها، میزان سهم اشتغال از اقتصاد کشور متغیر خواهد بود. گذار نیروی کار از صنعت کارخانه‌ای به خدمات غیرمولد یکی از مسائل پیش روی بسیاری از کشورهای در حال توسعه در دهه‌های اخیر بوده است.
یکی از مباحث مورد توجه در جهان در سال‌های گذشته، الگویی است که از آن به غیرصنعتی‌شدن زودرس یاد می‌شود. در این فرآیند، در برخی از کشورها با رسیدن به حد معینی از درآمد سرانه، اشتغال در بخش صنعت بسیار زودتر از انتظار کاهش یافته و به سمت بخش خدمات میل می‌کند. این امر را حاصل سرعت پیشرفت در تکنولوژی، ارتباطات و IT می‌دانند. به عبارت دیگر این دسته از کسب‌وکارها جای سهم صنعت کلاسیک در اشتغال را می‌گیرند.
این فرآیند می‌تواند به دلایل متعدد شکل گرفته و جهت بگیرد. از جمله دلایل شناخته‌شده را می‌توان به ترتیب زیر دسته‌بندی کرد.
1- الگوی U معکوس. در این الگو، بین رشد اشتغال و درآمد سرانه رابطه‌ای شبیه U معکوس وجود دارد. بدین معنی که همراه با شکل‌گیری و توسعه صنعت، افزایش اشتغال در صنعت کارخانه‌ای را مشاهده می‌کنیم. اما با گذشت زمان و افزایش درآمد سرانه (در برخی پژوهش‌ها از بالاتر از 12 هزار دلار یاد شده است)، به تدریج از تمرکز نیروی کار در این بخش کاسته می‌شود و در عوض نیروی کار خارج شده، به سوی بخش خدمات تخصصی می‌رود.
2- الگوی رابطه کاهشی بین درآمد سرانه و اشتغال در صنعت کارخانه‌ای (بخشی از الگوی نوع 1). در این الگو دلایل زیر سبب کاهش نیروی کار در صنعت کارخانه می‌شوند:
الف) برون‌سپاری فعالیت‌هایی مانند داده‌پردازی، خدمات نظافت، تهیه غذا و مانند آنها
ب) کاهش کشش درآمدی کارخانجات
ج) افزایش بهره‌وری در کارخانجات
د) برون‌سپاری در سطح بین‌المللی که سبب سپردن فعالیت‌های با مهارت کمتر به سایر کشورها و مناطق می‌شود.
3- رسیدن به نقطه بازگشت صنعتی
4- بیماری هلندی که می‌تواند سبب غیرصنعتی شدن زودرس و همین‌طور غیرصنعتی شدن معکوس شود.
این امر به چند حالت می‌تواند بروز کند: 1- به دلیل افزایش درآمد رشته‌های دیگر مانند گردشگری و بازار مالی، 2- به دلیل تغییر در سیاست‌های صنعتی و 3- به دلیل غیرصنعتی شدن معکوس که در اثر سوءمدیریت و کاهش درآمد سرانه در بخش صنعت رخ می‌دهد.
دینامیک کسب‌وکار و اشتغال در سطح منطقه‌ای
تحلیل پویایی‌های کسب‌وکار و اشتغال در یک منطقه (مانند یک حوضه آبریز، استان یا شهرستان) تا حدی می‌تواند دقیق‌تر از تحلیل‌ها در سطح ملی باشد. به همین دلیل در ادامه، برخی نکات (که در سطح ملی هم می‌تواند موضوعیت داشته باشد) در سطح منطقه‌ای مورد بررسی قرار خواهد گرفت. شناسایی ساختار کسب‌وکار و اشتغال در یک منطقه از آن جهت می‌تواند دقیق‌تر باشد که تعداد و گستره زیربخش‌ها و رسته‌های ذیل هریک از بخش‌های سه‌گانه محدودتر هستند و روندهای تغییرات را نیز می‌توان علاوه بر روش‌های کمی، با استفاده از روش‌های کیفی نیز مورد بررسی قرار داد.
در بررسی دینامیک کسب‌وکار و اشتغال در سطح منطقه، نه فقط ساختار کسب‌وکار و مختصات اشتغال در آن موضوعیت دارد، بلکه ویژگی‌های نیروی کار، مهارت و تخصص، مهاجرت، سرمایه اجتماعی، اقلیم و جغرافیا و مانند آنها نیز به عنوان عوامل موثر بر عرضه نیروی کار، مورد توجه قرار می‌گیرند. به علاوه می‌توان مولفه‌های نهادی موثر بر ساختار صنعت و همین‌طور نیروی کار را ارزیابی کرد.
تحول ساختاری در ایران
بررسی روند بلندمدت تغییرات سهم هریک از بخش‌ها از کل اقتصاد در ایران، نشان می‌دهد که در اقتصاد ایران تولید بر عهده چهار بخش کشاورزی، نفت و گاز، صنایع و معادن و خدمات است. از نظر روند تاریخی، در ترکیب تولید اقتصاد ایران نیز تغییر ساختاری اتفاق افتاده و از سهم بخش کشاورزی و نفت در تولید ناخالص داخلی کاسته شده و بر سهم بخش‌های صنعت (صنایع و معادن) و خدمات افزوده شده است. که این روند مطابق الگوی سنتی توسعه در کشورهای در حال توسعه است. اما دقت بیشتر در داده‌های موجود درباره ایران موید آن است که در سال‌های اخیر، به ویژه از سال 90 به بعد، این روند بلندمدت دچار تغییر شده است. در دوره اخیر سهم بخش خدمات با شتاب بیشتری افزایش یافته است، سهم صنعت دچار سکون یا افول شده و سهم کشاورزی بر خلاف انتظار افزایش داشته است. این اتفاقات ذیل تجربه رکود تورمی (بیماری هلندی) سال‌های گذشته که در بالا به آن اشاره شد، قابل تفسیر است. اما قابل تحقیق است که مبتنی بر تجربه کشورهایی مثل برزیل، هند و قبل از آنها کشورهای پیشرفته اقتصادی، آیا ایران پس از شوک وارده حاصل از رکود تورمی، وارد دوره بهره‌گیری فزاینده از خدمات مولد مانند فناوری اطلاعات، گردشگری، لجستیک و مانند آنها می‌شود؟
بررسی روند 40ساله اقتصاد ایران نشانگر آن است که در بخش‌های صنعت، کشاورزی و خدمات کشش اشتغال نسبت به تولید، 41/0، 54/0 و 7/0 واحد است که بیانگر کشش بیشتر اشتغال در بخش خدمات نسبت به سایر بخش‌هاست (بدین معنی که چنانچه تولید در این بخش یک درصد افزایش یابد، اشتغال بخش 7/0 واحد افزایش می‌یابد). در همین‌جا قابل اشاره است که بر اساس استاندارد ارائه‌شده به وسیله یان ایسلام (2015) بخش‌هایی را که کشش اشتغال آنها کمتر از 5/0 واحد باشد نباید در برنامه‌های رشد فراگیر (رشد اشتغال‌زا) در اولویت قرار داد. اما بدیهی است که وقتی از کشش اشتغال 41/0 واحد بخش صنعت صحبت می‌شود، نمی‌توان همه زیربخش‌ها و رسته‌های صنعت را با یک عدد ارزیابی کرد و ضرورتاً باید کشش اشتغال هریک از رسته‌ها را جداگانه محاسبه و در سیاست‌ها لحاظ کرد، چنان‌که در مطالعات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، «برنامه اشتغال فراگیر» و همین‌طور «سند ملی اشتغال مبتنی بر کار شایسته» لحاظ شده است.
در سال‌های اخیر نیز یافته‌های میدانی نشان می‌دهند که بخش صنعت کارخانه‌ای (بزرگ و تا حدی متوسط) تحت تاثیر دوره‌های رکود و پس از رکود، در ایجاد اشتغال ناتوان و کم‌توان بوده است. ریزش نیروی کار در این بخش افزایش حضور نیروی کار در بخش خدمات و کشاورزی را شدت بخشید. در بخش خدمات در صورت ایجاد فرصت شغلی در خدمات مولد می‌توان انتظار پیامدهای مثبت مانند افزایش ارزش افزوده ملی را داشت. در غیر این صورت اشتغال ایجادشده، کم‌ارزش خواهد بود. این همان اتفاقی است که به ویژه در سال‌های 94 و 95 اتفاق افتاده است و گاه موجب انتقاد برخی کارشناسان در درستی آمارهای اشتغال نیز شده است. در سال‌های گذشته (مطابق پیش‌بینی نگارنده در اوایل دولت یازدهم) مبتنی بر تجارب جهانی، اشتغال ایجاد شد، اما این اشتغال به طور عمده در بخش خدمات و غیررسمی بوده است.
افزایش نیروی کار در بخش کشاورزی نیز با شرایطی که در کشور حاکم بوده است، موجد کاهش بهره‌وری و در برخی مناطق تخریب منابع زیست‌محیطی و طبیعی، بحران آب و افزایش شدت انرژی شده و خواهد شد.
خلاصه و جمع‌بندی
سیاستگذاری برای اشتغال در سطح ملی و منطقه‌ای، دستیابی همزمان به رشد بهره‌وری و اشتغال‌زایی را به نحوی که هم پایدار و هم فراگیر باشد مطرح می‌کند. دینامیک کسب‌وکار و اشتغال که در اینجا بر محور تحول ساختاری در سطح ملی و منطقه‌ای و در لایه‌های بخشی و درون‌بخشی مورد بررسی قرار گرفت، تعیین‌کننده وضعیت بهره‌وری و کمیت و کیفیت اشتغال است. در این نوشته کوشش شد تا تبیینی از دینامیک کسب‌وکار و اشتغال و عوامل موثر بر آن ارائه شود. در این قالب فهم وضعیت موجود و طراحی سیاست و برنامه‌های مداخله برای توسعه اشتغال، نیازمند تحلیل دینامیک کسب‌وکار و اشتغال در سطح ملی و به ویژه منطقه‌ای است.
فهم اینکه در کشور یا مناطق، بهره‌وری و اشتغال در کدام یک از بخش‌ها و رسته‌ها به حداکثر می‌رسد یا درک رفتار بخش خصوصی که بیشترین بهره‌وری سرمایه خود را در کدام بخش‌ها دنبال می‌کند، محمل اصلی مواجهه صحیح دولت با امر اشتغال در عین هدفگذاری برای رشد اقتصادی است. برای این امر روش‌های تحلیلی شناخته‌شده‌ای وجود دارند که وضعیت کشور و مناطق را از نظر ظرفیت ایجاد رشد سرانه اقتصادی، رشد ارزش افزوده و اشتغال اندازه‌گیری می‌کنند. تحلیل دینامیک کسب‌وکار و اشتغال با تحلیل آمایش سرزمین کاملاً متفاوت است. در تحلیل آمایش سرزمین به وضعیت مردم، سرزمین و تولید پرداخته می‌شود، اما در تحلیل دینامیک اشتغال به مولفه‌های نیروی کار، کسب‌وکار و بازار کار پرداخته می‌شود.
به نظر می‌رسد، سیاستگذاری مبتنی بر افزایش بهره‌وری (سرمایه و نیروی کار) کل اقتصاد، بخش‌ها، زیربخش‌ها و رسته‌ها ایجاب می‌کند که قبل از هر گامی، به ارزیابی روند تغییرات در ظرفیت ارزش‌زایی بهره‌ور در هریک از این حوزه‌ها بپردازیم. اما در کنار این امر باید در نظر داشت که نظام سنتی سیاستگذاری در کشور دچار نوعی چسبندگی به سیاق موجود در فهم مسائل و طراحی سیاست است و بنابراین به طور سیستمیک نسبت به این تغییرات بی‌تفاوت است. به همین دلیل نیز سیاست‌ها طی دهه‌های اخیر با تغییر در ساختار کسب‌وکار در سطح ملی و منطقه‌ای موجب تغییر اساسی در قواعد سیاستگذاری نشده است. کوشش برای لحاظ روشمند این امور در سیاست‌ها و برنامه‌ها پیش‌فرض گام‌های بعدی شناخته می‌شود. در فرصت‌های آتی به وضعیت ایران در حوزه دینامیک کسب‌وکار و اشتغال با بررسی چند مصداق ملی و منطقه‌ای می‌پردازیم.
*انتشار مطالب در تجارت فردا لزوماً به معنای تایید مطالب از سوی این مجله نیست.
