خواجه در بند نقش ایوان است
ریشه‌های عدم تعادل بودجه از کجا آب می‌خورد؟
اشکالاتی که در مورد «عدم تعادل بودجه»، «ترکیب نامناسب بودجه به نفع هزینه‌های جاری»، «بالا بودن حجم و رشد بودجه» و... مطرح می‌شود، معلول نارسایی‌های مزمن و اساسی است که برخی از آنها داخل نظام بودجه‌ریزی کشور و برخی به عنوان متغیرهای محیط بر نظام بودجه‌ریزی وجود دارند و اقدام تعیین‌کننده‌ای برای رفع آنها به عمل نیامده است.
اشکالاتی که در مورد «عدم تعادل بودجه»، «ترکیب نامناسب بودجه به نفع هزینه‌های جاری»، «بالا بودن حجم و رشد بودجه» و... مطرح می‌شود، معلول نارسایی‌های مزمن و اساسی است که برخی از آنها داخل نظام بودجه‌ریزی کشور و برخی به عنوان متغیرهای محیط بر نظام بودجه‌ریزی وجود دارند و اقدام تعیین‌کننده‌ای برای رفع آنها به عمل نیامده است.
بودجه‌ریزی یک اقدام اقتصادی، سیاسی و مالی است و سند بودجه یک تفاهم قانونی سیاسی-اقتصادی است. فرآیند بودجه‌ریزی را نهادهایی اداره می‌کنند که گرایش اصلی آنها سیاسی است و خصوصاً طی دهه‌های اخیر ابعاد سیاسی بودجه به شدت بر ابعاد فنی و اقتصادی آن غلبه کرده است. اصلاحاتی که از سوی نهاد تخصصی بودجه‌ریزی (سازمان برنامه و بودجه) در فرآیند، روش‌ها و دستورالعمل‌های بودجه صورت گرفته، تنها در بخش فنی و تخصصی آن و نه به صورت مبنایی انجام شده است. البته اگر روش بودجه‌ریزی اصلاح شود، بر جهت‌گیری‌های سیاسی و اقتصادی نیز تاثیر می‌گذارد؛ لکن همان عوامل ذی‌نفع و ذی‌نفوذ بر نظام بودجه‌ریزی در بسیاری موارد از اصلاح آن حمایت نمی‌کنند.
سند بودجه، تبلور جهت‌گیری یک‌ساله مجموعه دولت است که مجموعه نهادهای اجرایی و قانونگذاری با همکاری یکدیگر آن را تهیه می‌کنند و مسوولیت کیفیت آن نیز بر عهده همه آنهاست. بسیار اتفاق افتاده که هدف و جهت‌گیری اصلی لایحه بودجه از سوی قانونگذار به‌طور کامل تغییر کرده و بیش از آن اتفاق افتاده که ادبیات فنی و تخصصی بودجه از سوی برخی نهادهای اجرایی یا قانونگذاران زیر پا گذاشته شده است.
همه تغییرهای داخلی و برون‌زای موثر بر ناکارایی نظام بودجه‌ریزی را می‌توان ذیل دو عنوان زیر طبقه‌بندی کرد:
1- ساختار نامناسب سازمان، تشکیلات و ماموریت‌های دولت
2- روش‌های نامناسب تهیه و تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه
الف- گستره و حجم نامناسب و فرسوده بودن بدنه و ساختار تشکیلاتی دولت
نزدیک به سه دهه از مطرح شدن لزوم اصلاح ساختار تشکیلاتی دولت گذشته است. طی این سال‌ها برنامه‌های خصوصی‌سازی، تفکیک وظایف حاکمیتی از وظایف تصدی‌گری دولت (و به‌تبع آن تفکیک نهادهای ذی‌ربط)، کوچک کردن بدنه حاکمیتی دولت از طریق ادغام و حذف یا مهندسی مجدد نهادهای دولتی به اجرا درآمده، لکن نتیجه اساسی از آنها حاصل نشده است. طی سال‌هایی که بودجه جاری دولت به‌طور کامل به درآمدهای حاصل از صادرات نفت وابسته نبود، درآمدهای نفتی پس از تامین هزینه‌های تمام‌شده تولید و صادرات نفت، در اختیار سازمان برنامه قرار می‌گرفت و برای اجرای پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌ای اختصاص می‌یافت. طی آن سال‌ها، دولت به‌طور منحصر به فرد مصرف‌کننده درآمدهای حاصل از صادرات نفت نبود. همین امر باعث شده بود که بودجه جاری بیش از ظرفیت لازم افزایش نیابد، متناسب با قابلیت حصول منابع مالی باشد و سهم بودجه‌های عمرانی را تحت‌الشعاع قرار ندهد. این الگو به‌طور خودکار اصلاح ساختار دولت و ماموریت‌ها و شرح وظایف آن را موجب می‌شد.
ب- ابهام در سند بودجه
در چارچوب فعلی، امکان برآورد و شناسایی محصولات و دستاوردهای سند بودجه میسر نیست و به همین دلیل نمی‌توان آثار بودجه را بر تولید کل جامعه مشخص کرد. سند بودجه متکی به عوامل و مراکز هزینه (یا کسب درآمد) است، لکن از مقادیر واقعی و فیزیکی محصولات (کالاها و خدمات) اطلاعاتی ارائه نمی‌شود. در کشورهایی که دولت در جایگاه واقعی خود قرار دارد و به وظایف اصلی خود مشغول است، مجموعه نهادهای دولتی، کالاها و خدماتی (ایجاد بسترهای فعالیت، امنیت، تامین اجتماعی و...) را به جامعه عرضه می‌کنند و بودجه آنها برگرفته از کم و کیف محصولاتی است که قرار است در سال بودجه ارائه کنند. یعنی هر میزان بودجه دولت افزایش یا کاهش یابد، عرضه خدمات دولتی هم تغییر می‌کند. از این‌رو همه نهادها و گروه‌های ذی‌نفع، در مطالبه حقوق خود از دولت یا ایجاد انتظاری که از فعالیت آن دارند، با مجموعه‌ای شفاف و قابل پیگیری روبه‌رو هستند. بنابراین، موضوع عدم تعادل بودجه، ناکارایی و بی‌خاصیت بودن آن و تاثیر نداشتن بر فرآیند توسعه در ایران با اتکا به تصویر کلی بودجه مطرح می‌شود.
ج- استفاده از روش‌های منسوخ در بودجه‌ریزی
به‌رغم قدمت نظام برنامه‌ریزی ایران، این نظام متناسب با تکامل شیوه‌های بودجه‌ریزی پیش نرفته و در همان شکل سنتی درجا زده است. روش‌های جمع‌آوری و آرایش اطلاعات، اصلاح و ماشینی و مکانیزه شده، لکن تکاملی ساختاری در آن پدید نیامده است. از زمان تصویب برنامه چهارم توسعه، استفاده از روش بودجه‌ریزی عملیاتی و بر مبنای عملکرد به دولت تکلیف شده، ولی همچنان نه‌تنها ادبیات بودجه‌ریزی عملیاتی در نهادهای دولتی ناشناخته است، بلکه بسترهای مورد نیاز برای استقرار آن نیز ایجاد نشده و وجود ندارد. پس از گذشت بیش از 10 سال از تکلیف قانونی برای اجرای نظام بودجه‌ریزی عملیاتی، هنوز هم طبقه‌بندی‌ها و سرفصل‌های سند بودجه تغییری نکرده و تنها در حد انجام تکالیف، تغییراتی صوری اعمال شده است. استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی پس از برقراری نظام مدیریت و نظارت بر مبنای عملکرد امکان‌پذیر است و مدیریت بر مبنای عملکرد در شرایطی امکان‌پذیر است که بسیاری از قوانین و مقررات تغییر یافته و دگرگون شوند. این تغییر نه‌تنها موجب ایجاد تحولاتی اساسی در سازمان و تشکیلات نهادها و سازمان‌های دولتی، شرح ماموریت و وظایف آنها و حتی میزان اشتغال آنها خواهد شد، بلکه در سطح کلان، ساختار و تشکیلات دولت را تحت تاثیر قرار خواهد داد.
تغییر در نظام حسابداری دولتی و روش‌های ثبت و نگهداری حساب‌ها برای هماهنگ شدن آن با روش‌های بودجه‌ریزی عملیاتی موضوعی است که باید برای آن سال‌ها برنامه‌ریزی و تلاش کرد. اصلاح نظام حسابداری، بازنگری در تابع تولید محصول در دولت را نیاز دارد. دارایی‌ها، اموال و سرمایه‌ها و همچنین نیروی انسانی و دانش فنی در اختیار دولت که با به‌کارگیری آنها محصولاتی تولید و به جامعه عرضه می‌شود، در صورت تغییر در نظام حسابداری دولتی باید ارزشگذاری شده و اثرات آنها بر تابع تولید مشخص شود. بنابراین اصلاح نظام بودجه‌ریزی صرفاً یک اقدام مستقل و کوتاه‌مدت نیست و تنها در حوزه فعالیت‌ها و برنامه‌ریزی‌های مالی و اقتصادی هم نیست و از انگیزه‌های سیاسی نیز تاثیر می‌پذیرد. برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی لازم است بسیاری از قوانین و مقررات دائمی و مادر بازنگری و اصلاح شود؛ قانون محاسبات عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برنامه و بودجه، قانون دیوان محاسبات، استانداردهای حسابداری و ثبت و نگهداری حساب‌ها و بسیاری قوانین دیگر باید در قالب یک بسته سیاستی و برنامه‌ریزی، در مدتی مناسب اصلاح شوند. بودجه‌ریزی عملیاتی تاکنون در حد شعار و اعمال اصلاحات شکلی متوقف مانده است.
د- عدم تعادل و بودجه
در روش بودجه‌ریزی سنتی، به دلیل نبود ارتباط متقابل میان منابع و مصارف و همین‌طور عدم شفافیت، ابتدا بخش مصارف (و در مرحله اول مصارف جاری) متناسب با احکام و ضرورت‌ها یا توصیه‌ها برآورد می‌شود و سپس برای آنها درآمد پیش‌بینی می‌شود و در بسیاری موارد درآمدهای غیرقابل حصول و دسترسی نیز در محاسبات منظور می‌شود. در تنظیم بودجه، هدف ایجاد تعادل حسابداری در جداول بودجه است و آثار بودجه بر متغیرهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مدنظر قرار نمی‌گیرد. این وضعیت ناشی از نظام مدیریت و سازمان دولت و حضور آن در اقتصاد کشور نیز هست و صرفاً ناشی از عملیات انجام‌شده در فرآیند بودجه‌ریزی نیست. اصولاً مدیران دولتی، مدیران انجام هزینه هستند و در آن کار تبحر دارند تا جست‌وجوی روش‌های ایجاد منابع.
در مرحله تصویب بودجه در قوه قانونگذاری، عمدتاً گروه‌های ذی‌نفع در جست‌وجوی افزایش هزینه‌ها و ایجاد هزینه‌های جدید هستند و توجهی به افزایش یا ایجاد منابع جدید بودجه‌ای ندارند و به دلیل آنکه بهترین کارکرد سند بودجه، ایجاد مجوز انجام هزینه یا شروع یک پروژه عمرانی است، در مرحله تصویب صرفاً درج ارقام هزینه یا ایجاد ردیف جدید دستگاهی یا طرح سرمایه‌گذاری با اولویت پیگیری می‌شود. واقعیت‌های نظام بودجه‌ریزی و اسناد مصوب بودجه در مرحله اجرای بودجه ظهور می‌یابد. مرحله‌ای که منجر به کاهش یا حذف مصارف سرمایه‌ای در مرحله اول و در صورت لزوم استفاده از روش‌های مختلف برای تامین مصارف جاری است.
مشکل عدم تعادل بودجه، ناشی از عملکرد صرف سازمان برنامه و بودجه کشور، دولت و دستگاه‌های اجرایی یا قوه قانونگذاری نیست، بلکه ناشی از ماهیت نظام اداری و تشکیلاتی کشور و اقتصاد سیاسی جامعه (نحوه تقسیم کار میان دولت و بخش خصوصی) است.
