به یک سوپروزیر نیاز داریم نه یک دیوانسالار
موسی غنی‌نژاد از الزامات تشکیل وزارت اقتصاد ملی می‌گوید
موسی غنی‌نژاد می‌گوید: تجربه دهه 40 به دلیل وجود استراتژی اقتصادی منسجم موفق بود وگرنه تشکیل صرف یک وزارتخانه نمی‌تواند کاری از پیش ببرد.
می‌گوید به اسم کوچک‌سازی، حقه‌بازی کردند و بدون هیچ استراتژی اقتصادی، چند وزارتخانه را ادغام کردند و حالا بر اساس یک تصمیم خلق‌الساعه دیگر عده‌ای می‌خواهند ادغام‌شده‌ها را تفکیک کنند. اما موسی غنی‌نژاد به جای ایده تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت، تشکیل وزارت «اقتصاد ملی» را پیشنهاد داده. وزارتخانه‌ای که به گفته این استاد اقتصاد همه بخش‌های تولید و تجارت و صنعت از سیاستگذاری و اجرا گرفته تا امور گمرک را بر عهده خواهد گرفت و با منفک شدن امور گمرکی از وزارت امور اقتصادی و دارایی، این وزارتخانه هم تنها به امور دارایی و سیاستگذاری مالی می‌پردازد. غنی‌نژاد در این گفت‌وگو بارها به تجربه موفق تشکیل وزارت اقتصاد در دهه 40 اشاره می‌کند اما همزمان تاکید دارد تجربه دهه 40 به دلیل وجود استراتژی اقتصادی منسجم موفق بود وگرنه تشکیل صرف یک وزارتخانه نمی‌تواند کاری از پیش ببرد. اگرچه در نهایت می‌گوید حداقل فایده تشکیل وزارت اقتصاد ملی جلوگیری از چندپاره شدن تصمیم‌گیری‌های حوزه تولید و تجارت است. او می‌خواهد دولت وزارت اقتصاد ملی را تشکیل دهد و پیشنهاد می‌دهد فردی جامع‌نگر و به لحاظ سیاسی سنگین‌وزن در راس این وزارتخانه مهم قرار بگیرد تا جزیره اقتصاد ایران از این پراکندگی رها شود.
♦♦♦
اخیراً دولت لایحه بازطراحی ساختار برخی از وزارتخانه‌ها را به مجلس تقدیم کرده و در بخشی از این بازطراحی مساله تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت مطرح شده است که مورد انتقاد کارشناسان است. به موازات طرح این موضوع دنیای اقتصاد تاسیس «وزارت اقتصاد ملی» را پیشنهاد داده است. وزارتخانه‌ای که اقتصاد ایران یک‌بار دیگر در دهه 40 هم آن را تجربه کرده و به گواه کارشناسان دستاوردهای مطلوبی داشته. ویژگی‌های وزارتخانه اقتصاد ملی چیست و تاسیس چنین وزارتخانه‌ای چه ضرورتی دارد؟
بحث اقتصاد ملی به مساله تفکیک و تجمیع وزارتخانه می‌پرداخت و دولت قبل با هدف کوچک‌سازی بدنه خود چند وزارتخانه را در هم ادغام کرد، اما چون نحوه ادغام و هدف‌گذاری آن درست نبود، دولت کوچک نشد و تنها هزینه‌زا بود. دولت یازدهم در این دوره چهارساله هیچ تغییری در ترکیب وزارتخانه‌ها ایجاد نکرد اما اکنون پیشنهاد خلق‌الساعه و یکباره‌ای مطرح شده است که وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت تفکیک شود. روزنامه دنیای اقتصاد اما پیشنهاد جایگزینی داده و آن تشکیل وزارت اقتصاد ملی است. یعنی ترکیب کنونی وزارت صنعت، معدن و تجارت حفظ شود و بخش بازرگانی و امور گمرکی هم از وزارت امور اقتصاد و دارایی منفک شده و به این وزارتخانه اضافه شود. نام پیشنهادی ما برای این وزارتخانه «اقتصاد ملی» است چون معتقدیم این وزارتخانه به وزارتخانه‌ای تبدیل می‌شود که همه امور مربوط به صنعت و تولید و تجارت، اعم از سیاستگذاری تولیدی و تجاری و نظارت بر اجرای آنها را بر عهده دارد.
یعنی با این اقدام میان بخش‌های مختلف تولید و تجارت ارتباط بهتری برقرار می‌شود؟ اما مساله دیگر در ایران ناهماهنگی سیاست‌های تولید و تجارت با سیاست‌های پولی و مالی است. این مساله چگونه حل خواهد شد؟
اگر وزارت صنعت، معدن و تجارت تفکیک شود، تصمیم‌گیری این دو حوزه از هم جدا می‌شود و باز ما شاهد ناهماهنگی در امر تولید و تجارت خواهیم بود. در حالی که این دو به هم وابسته هستند و هدف اصلی تولید، تجارت است. اما با تشکیل وزارت اقتصاد ملی و در صورت وجود استراتژی منسجم اقتصادی در دولت، این وزارتخانه می‌تواند نقش بهتری در ایجاد هماهنگی اقتصادی در کشور داشته باشد. طرح تشکیل وزارت اقتصاد ملی ناظر بر این نیست که یک وزارتخانه جدید تاسیس شود بلکه ناظر بر این است که همه اقدامات و سیاستگذاری‌ها در یک وزارتخانه اجرا شود. اما به مساله سیاست‌های پولی و مالی اشاره کردید. در این مورد باید بگویم سیاست‌های مالی در همه کشورها بر عهده وزارت دارایی و خزانه‌داری است. اما الان وزارت امور اقتصادی و دارایی هم باید امور گمرکی را انجام دهد و هم سیاستگذاری مالی را! دو وظیفه کاملاً جدا از هم. اما اگر بخش گمرک از این وزارتخانه منفک شود، این وزارتخانه صرفاً متولی مسائل مالی یعنی مالیات و خزانه خواهد شد. جدا شدن گمرک از وزارت اقتصاد و دارایی تضعیف این وزارتخانه نیست. بلکه در حقیقت تقویت آن است. این رویه همه کشورهای دنیاست که در کشور ما اجرا نمی‌شود. بگذارید مثالی بزنم. الان قرار شده دولت برای ساماندهی مشکل بدهی‌های خود بازار بدهی ایجاد کند. این کار بر عهده وزارت اقتصاد و دارایی است. اما در حال حاضر هر وزارتخانه‌ای مستقلاً اقدام به انتشار اوراق کرده است. تاکید ما این است که اگر این وزارتخانه به وزارت دارایی و خزانه‌داری تبدیل شود و فقط سیاستگذاری مالی و نظارت بر آن متمرکز شود، می‌تواند به این بی‌نظمی‌ها و بی‌انضباطی‌ها پایان دهد و موفق‌تر عمل کند.
این همان تجربه‌ای است که ما پیش از این هم داشتیم. هنوز هم در ذهن مردم گویا مهم‌ترین کار وزارت امور اقتصاد و دارایی، سیاستگذاری مالی است و مردم هنوز این وزارتخانه را با نام «دارایی» و وظایف مربوط به این بخش می‌شناسند.
دقیقاً، هدف ما هم از طرح تشکیل وزارت اقتصاد ملی این نیست که یک دستگاه اداری جدید ایجاد کنیم. مساله این است که هر کسی آن فعالیتی را که باید انجام دهد. یعنی سیاست‌های مربوط به تولید، تجارت، تعرفه‌ها، گمرک، صادرات و حمایت در این وزارتخانه متمرکز شود و سیاستگذاری مالی در جای دیگر. وزارت اقتصاد ملی پیشنهادی ما چهار تا پنج معاونت خواهد داشت که بخش‌های مختلف تولید و صنعت و معدن و گمرک را با هم هماهنگ می‌کند. در ساختار پیشنهادی ما قرار نیست هیچ وزارتخانه و ساختار و نهاد جدیدی ایجاد شود. فقط می‌گوییم وظایف مشخص شود، چه کسی متولی چیست تا از او حساب‌کشی شود. ما معتقدیم اگر مجدداً تفکیکی صورت بگیرد بوروکراسی افزایش پیدا می‌کند. ما این تجربه را پیش از این داشتیم. بخشی از وظایف مربوط به تولید و تجارت در وزارت صنعت و معدن بود، بخشی در وزارت بازرگانی و بخشی در وزارت جهاد کشاورزی. دولت برای ایجاد هماهنگی میان اینها ناگزیر یک ستاد اقتصادی راه انداخته بود که هیچ قدرت اجرایی نداشت و رسماً کاری انجام نمی‌داد. ما می‌گوییم همه این وظایف در یک وزارتخانه تجمیع شود و یک وزیر ارشد یا به اصطلاح سوپروزیر برای آن تعیین شود تا هم تشریفات اداری کاهش یابد هم تصمیمات هماهنگ شود.
پیشنهادی که در خصوص وزارت اقتصاد ملی مطرح شده با تکیه بر تجربه دهه 40 «وزارت اقتصاد» است. چه الزاماتی در آن زمان منجر به تشکیل چنین وزارتخانه‌ای شد و دستاوردهای آن چه بود؟
من در کتاب «اقتصاد و دولت در ایران» به سابقه تشکیل وزارت اقتصاد پرداخته‌ام. ابتدا لازم است اشاره کنم که در اوایل دهه 40 به دنبال هزینه‌های زیاد عمرانی و نظامی و کسری بودجه زیاد، تورم افزایش یافته بود. دولت امینی که بر سر کار آمد با اجرای سیاست ریاضت اقتصادی و تنظیم بودجه توانست انضباط مالی برقرار کند و تورم را کاهش دهد و جالب است بدانید میانگین سالانه تورم ما در دهه 40 حدود 5 /2 درصد بود. این دوره تنها دوره‌ای است که سیاست‌های پولی و مالی درست سبب شد ما تورم تک‌رقمی طولانی‌مدت داشته باشیم. دولت عَلَم که بر سر کار آمد شرایط اقتصادی برای رشد و توسعه مهیا بود اما دو وزارت صنعت و بازرگانی مقابل هم قرار گرفته بودند. در نتیجه استراتژی اقتصادی آن دوره این‌گونه تعیین شد که این دو وزارتخانه در هم ادغام شوند و یک وزیر مقتدر همه امور مربوط به تولید و تجارت را هماهنگ کند. چنین شد که «علینقی عالیخانی» به وزارت اقتصاد رفت. مساله مورد تاکید در آن زمان داشتن استراتژی توسعه صنعتی بود که بتوانیم تولید و تجارت را همزمان با هم به جلو ببریم. این رویه تا سال 1349 ادامه یافت. رفتن عالیخانی از این وزارتخانه مصادف شد با افزایش درآمدهای نفتی و پایان انضباط پولی و مالی دولت. تا پیش از آغاز دهه 50 دولت ایران برای انجام امور عمرانی خود مجبور به گرفتن وام از کشورهای دیگر و بانک جهانی بود و برای گرفتن این وام‌ها باید به اصول مالی جهانی پایبند می‌بود. اما درآمدهای نفتی که افزایش پیدا کرد، تنگنای مالی ایران رفع شد و دولت به سیاست‌های انبساطی روی آورد و دیگر نیازی به رعایت قواعد مالی احساس نمی‌کرد و این آغاز بی‌انضباطی مالی و پولی و شروع بیماری هلندی به دلیل تثبیت نرخ ارز در شرایط تورم فزاینده بود. بعد آن باز بدنه دولت بزرگ و بزرگ‌تر شد. دوباره دو وزارتخانه صنعت و بازرگانی مستقل از هم تشکیل شدند و وزارت اقتصاد هم به وزارت اقتصاد و دارایی تبدیل شد. یعنی وزارتخانه‌ای در ایران شکل گرفت که تعریف دقیقی نداشت و مشابه آن در دیگر کشورهای دنیا دیده نمی‌شد. سیاست‌های تجاری و بازرگانی جدا شد و چون دولت درآمد زیادی داشت سیاست‌های بازرگانی بر سیاست‌های صنعتی غلبه پیدا کرد. در نتیجه سیاست دهه 50 کنترل تورم از طریق افزایش واردات ارزان با تعرفه پایین و ثابت نگه داشتن نرخ ارز بود. این مضرترین سیاستی بود که از آن تاریخ وضع شد و تا همین لحظه هم ادامه دارد. نقطه اوج این سیاست در سال‌های پس از انقلاب در دولت محمود احمدی‌نژاد دیده شد که برای مبارزه با تورم شیر واردات ارزان را باز کردند و نرخ ارز را برای چند سال پیاپی ثابت نگه داشتند. نتیجه چنین سیاستی لطمه زدن به صنعت و از بین بردن قدرت رقابت‌پذیری صنایع داخل است. این نتیجه ناهماهنگی در سیاستگذاری حوزه صنعت و تجارت از یک طرف و سیاست‌های مالی و پولی انبساطی بی‌ضابطه از طرف دیگر بود.
اجازه دهید یک موضوع را اینجا شفاف کنیم. شما شرایطی از اقتصاد ایران در دهه 40 ترسیم کردید، نرخ رشد اقتصادی 5 /11 و تورم 5 /2درصدی. یعنی اقتصادی با رونق غیرتورمی. دستاوردی که ما سال‌هاست در آرزوی رسیدن به آن هستیم. اما بعید است بتوان گفت چنین دستاوردی مرهون تشکیل یک وزارت اقتصادی است. چون همه می‌دانیم هر دستاورد مثبت و منفی اقتصادی دارای علت‌های متعدد است.
ما هم در طرح پیشنهادی چنین مساله‌ای را عنوان نکرده‌ایم که اگر وزارت اقتصاد ملی تشکیل بدهیم همه مشکلات رکودی و تورمی ما حل می‌شود. قطعاً تشکیل این وزارتخانه به‌تنهایی کاری از پیش نمی‌برد. ما نیازمند تدوین یک استراتژی اقتصادی فراگیر و منسجم هستیم. اگر نرخ تورم در سال‌های دهه 40 پایین بود، علت آن ادغام وزارت صنعت و بازرگانی نبود. من توضیح دادم که در دهه 40 انضباط مالی در سیاست‌های پولی و مالی اعمال شد. وزارت دارایی یک برنامه کاملاً مشخص برای بازپرداخت بدهی‌ها داشت و بودجه دولت کاملاً کنترل‌شده بود. علت دیگر تورم پایین این بود که کشورهای عضو صندوق بین‌المللی پول از قرارداد برتون وودز (Bretton Woods Agreement) پیروی می‌کردند و دولت‌ها تابع یکسری قوانین پولی و ارزی بودند و برخلاف الان هر دولتی نرخ ارز را نمی‌توانست به دلخواه تغییر دهد. نرخ تورم پایین آن دوره ریشه در سیاست‌های درست پولی و مالی داشت. در این دوره چون شرایط اقتصاد کلان مهیا بود با سیاستگذاری منسجمی در امور تولید و تجارت، مسیر رونق اقتصادی هموار شد. پس بحث تشکیل وزارت اقتصاد ملی را باید از بحث کنترل تورم تفکیک کرد. اما به هر صورت، جلوگیری از نوسانات شدید تورمی شرط لازم برای ایجاد رونق در بخش تولید است.
ما در تجربه‌های مکرر نشان داده‌ایم که هیچ استراتژی برای توسعه نداریم و حتی ادغام و تفکیک‌های انجام‌شده هم بدون برنامه و خلق‌الساعه بوده است. از طرفی این تغییرات همیشه صوری بوده؛ نه ساختمان‌ها کم شده و نه تعداد نیروها تغییری کرده. الان که چنین پیشنهادی برای تشکیل وزارت اقتصاد ملی طرح می‌شود اولین سوال این است که آیا این تجربه هم قرار است مانند دفعات قبل باشد؟ چه ضمانتی وجود دارد که چنین تغییری مثبت باشد و بتواند بوروکراسی اداری را کاهش دهد؟
این پرسشی کاملاً بجا و دغدغه‌ای درست است. ما روی کاغذ پیشنهاد تشکیل چنین وزارتخانه‌ای را داده‌ایم. اما باید دید در عمل چه اتفاقی رخ می‌دهد و چه تضمینی وجود دارد که چنین وزارتخانه‌ای دستاورد مثبتی داشته باشد. ما در طرح پیشنهادی بر این مساله تاکید کرده‌ایم که دولت ابتدا باید یک استراتژی اقتصادی منسجم داشته باشد و همه این کارها باید در چارچوب آن استراتژی تدوین شود. یعنی سیاست‌های پولی، مالی و تجاری باید هماهنگ با هم در قالب یک استراتژی توسعه مدون تعیین شود و سیاست‌های تجاری و تولیدی و صنعتی هم که در اقتصاد ملی است باید در زیرمجموعه آن استراتژی بزرگ تعریف شود. ما ادغام و تفکیک‌های بی‌ثمر زیادی داشته‌ایم. در سال 90 که چند وزارتخانه در هم ادغام شدند هیچ استراتژی درستی پشت این تغییرات نبود. می‌گفتند دولت باید کوچک شود. اما همان دولتی که ادعای کوچک‌سازی داشت ظرف هشت سال 500 هزار نیروی انسانی جدید به بدنه خود اضافه کرد. من اگر بخواهم به زبان ساده بگویم این یک حقه‌بازی و فریب عمومی بود. ما نه دولت را کوچک کردیم نه بخش خصوصی را توسعه دادیم. آنچه ما انجام دادیم خصوصی‌سازی واقعی نبود. انتقاد آقای روحانی به این رویه خصوصی‌سازی انتقاد کاملاً درستی است. ما اقتصاد را از دولت گرفتیم و به بخش شبه‌دولتی دادیم. اما چرا چنین شد؟ چون ما استراتژی اقتصادی درستی نداشتیم. الان هم مساله همین است. مجدداً مساله تفکیک دو وزارتخانه مطرح شده. این تفکیک مجدد در چارچوب کدام استراتژی می‌خواهد انجام شود؟ این ادغام و تفکیک‌های بی‌پایان برای مشکلات اقتصاد ملی ما چاره‌ساز نیست. راه درست این است که دولت یک استراتژی منسجم داشته باشد و در چارچوب آن استراتژی همه این وصل و فصل‌ها را تعریف کند. پیشنهاد تاسیس وزارت اقتصاد ملی هم اگر بدون استراتژی باشد نمی‌تواند دستاوردهای دهه 40 را به همراه داشته باشد. اما فایده حداقلی پیشنهاد ما این است که از یک جریان هزینه‌ساز و اتلاف انرژی دیگر جلوگیری می‌شود. فایده حداقلی این پیشنهاد این است که همه بخش‌های مربوط به تولید و تجارت در همه حوزه‌ها و امور گمرکی و اجرایی در یک وزارتخانه تجمیع شود و می‌توان امیدوار بود تصمیم‌گیری‌ها هماهنگ‌تر شود. چون اگر وزارت صنعت، معدن و تجارت مجدداً تفکیک شود، تصمیم‌گیری در حوزه تولید و تجارت در اختیار چند وزارتخانه قرار می‌گیرد و ما آن‌وقت با جزیره‌های جداگانه‌ای روبه‌رو خواهیم بود که برقراری ارتباط میان آنها خود داستان دیگری است.
به نظر می‌رسد ارجاع این ادغام به تجربه موفق دهه 40 توجه به استراتژی توسعه را هم در دل خود دارد و این پیشنهاد به صورت ضمنی داشتن استراتژی برای ادغام است.
ما دقیقاً نمی‌توانیم تجربه دهه 40 را تکرار کنیم. چون شرایط فرق می‌کند. آنچه در دهه 40 به کمک ما آمد، انضباط مالی بود که رعایت آن منجر به کنترل تورم شد. ما الان می‌توانیم بگوییم یک وظیفه مهم وزارت دارایی و خزانه‌داری این است که سیاست‌های مالی را به درستی اجرا کند و انضباط مالی را به نظام اقتصادی ما بازگرداند. اما وزارت امور اقتصاد و دارایی کنونی اصلاً توان انجام این کار را ندارد. ما برای این کار نیاز به یک وزیر قدرتمند داریم که هم دانش کافی روی مسائل مالی مدرن و بودجه داشته باشد و هم قدرت سیاسی داشته باشد که از پراکندگی تصمیم‌گیری‌ها در بدنه دولت جلوگیری کند.
بعد از ادغام دو وزارت بازگانی و صنعت و معدن همیشه این گله وجود داشته که یک بخش زیر سایه بخش دیگر بوده. چگونه می‌توان گمرک و بخش‌های دیگر را هم اضافه کرد و نگران تک‌بعدی‌نگری یا مهجور ماندن بخش‌های مختلف نبود؟
این مشکلی که اشاره کردید زمانی به وجود می‌آید که وزیر آن وزارتخانه بزرگ اشراف کامل به مسائل نداشته و بدتر از آن جامع‌نگر نباشد. ما در وزارت اقتصاد ملی به یک وزیر ارشد یا سوپروزیر نیاز داریم نه یک دیوانسالار عادی. این سوپروزیر باید کسی باشد که در عین داشتن اشراف به مسائل صنعت و تجارت، جامع‌نگر باشد و بداند صنعت صرفاً با حمایت‌های بی‌دریغ درست نمی‌شود. البته وزن سیاسی چنین وزیری هم بسیار مهم است. وقتی کسی با این ویژگی‌ها در راس چنین وزارتخانه مهمی قرار گیرد می‌تواند با چهار تا پنج معاون کارکشته این وزارتخانه را به درستی مدیریت کند. ما الان به وزرای قَدَر نیاز داریم. وزرای خوش‌فکری که ریسک کنند و جرات تصمیم‌گیری داشته باشند. وزارت دارایی و خزانه‌داری هم به سوپروزیر نیاز دارد. فردی که با اختیارات کافی قادر باشد کل مجموعه دولت را به رعایت انضباط مالی وادار کند. درست است که در کشور ما، به دلایلی تعداد افرادی با ویژگی‌هایی که ذکر شد زیاد نیست اما این‌گونه هم نباید تصور کرد که صحنه کاملاً خالی است. ما فقط به اراده برای تغییر، پشتیبانی قوی سیاسی و البته قبل از همه و مهم‌تر از همه به استراتژی منسجم اقتصادی نیاز داریم. به نظر من خطوط کلی این استراتژی اقتصادی در سخنان رئیس‌جمهور به‌کرات بیان شده فقط استراتژیست‌های دولت باید آن را تدوین کنند.
