مسیر علاج بیکاری با تکیه بر صنعت

مساله اشتغال در سال‌های اخیر بیش از پیش در کانون توجه سیاستگذاران اقتصادی قرار گرفته و افزایش نرخ بیکاری به ویژه در میان جوانان دارای تحصیلات دانشگاهی به مساله‌ای بغرنج تبدیل شده است. در سال 1395 تعداد کل بیکاران کشور به بیش از سه میلیون و 200 هزار نفر رسیده و متوسط نرخ بیکاری جوانان نیز 2 /29 درصد بوده است. بررسی یک دهه گذشته بازار کار ایران نیز نشان می‌دهد که اگرچه طی سال‌های 1384 تا 1391 اشتغال کل کشور بدون تغییر و در حدود 20 میلیون و 600 هزار نفر باقی مانده ‌است اما طی سال‌های 1392 تا 1395 با افزایش تقریباً دو میلیون نفری به حدود 22 میلیون و 600 هزار نفر رسیده است. بنابراین وضعیت سه سال گذشته از نظر ایجاد اشتغال از کل سال‌های 1384 تا 1391 به مراتب بهتر بوده اما این میزان افزایش اشتغال با سمت عرضه نیروی کار که متشکل از انبوه جوانان تحصیل‌کرده است، متناسب نبوده و نرخ بیکاری (بالاخص در میان جوان و زنان) روندی صعودی داشته است.

نکته قابل تاملی که مستلزم توجه است، نرخ بیکاری بالای ایران به‌رغم نرخ مشارکت پایین است. در جدول 1 برای بررسی تطبیقی با سایر کشورها و مناطق جهان نسبت جمعیت شاغل به کل جمعیت 15ساله و بیشتر در سال 2016 ارائه شده است. همان‌طور که مشاهده می‌شود، سهم شاغلان از کل جمعیت در ایران و به ‌ویژه در میان زنان بسیار کمتر از کشورهای توسعه‌یافته مانند آمریکا و فرانسه است. همچنین در مقایسه با کشورهای منطقه مانند ترکیه و مصر نیز اگرچه سهم مردان شاغل تقریباً مشابه است اما سهم زنان شاغل از جمعیت بالای 15 سال در سطح پایین‌تری قرار دارد. بنابراین در مقایسه با سایر کشورها، ایران از سطح مشارکت پایین‌تری در بازار کار بالاخص در مورد زنان برخوردار است در صورتی که با همین سطح از مشارکت نرخ‌های بیکاری در ایران بسیار بالاتر از این کشورهاست. (به‌رغم نرخ مشارکت پایین زنان در بازار کار ایران، نرخ بیکاری آنها 7 /20 درصد و نرخ بیکاری زنان جوان 44 درصد است)

تبعات منفی چنین وضعیتی به صورت کاهش رفاه و افزایش بار تکفل خانوار خود را نشان می‌دهد که در نمودار 1 ترسیم شده است. طی سال‌های 1384 تا 1391 که میزان اشتغال کشور ثابت بوده به تدریج نسبت جمعیت به افراد شاغل از 3 /3 به 7 /3 نفر رسیده و پس از آن با افزایش میزان اشتغال کشور که در ابتدای مقاله توضیح داده شد، تا حدودی این روند متوقف شده است.

در نتیجه این تحولات رفاه خانوارهای ایرانی به تدریج کاهش پیدا می‌کند. بنابراین سوال مهمی که در این مقطع مطرح می‌شود، این است که چگونه و از طریق کدام بخش‌های اقتصادی می‌توان روند فقیرتر شدن خانوارها و افزایش بیکاری آنها را متوقف کرد؟

در ادبیات اقتصادی یکی از مسیرهای اصلی برای دستیابی به چنین هدفی وسیع‌تر شدن بخش صنعت است زیرا این بخش نه‌تنها خود به صورت متقاضی نیروی کار می‌تواند در کاهش بیکاری موثر واقع شود بلکه با توجه به اثرات مثبت بیرونی که بر سایر بخش‌های اقتصادی دارد، قابلیت افزایش بهره‌وری و کیفیت اشتغال را نیز تقویت می‌کند. در واقع مساله بیکاری در کشورهایی مانند ایران علاوه بر مشکل ایجاد شغل، فقدان اشتغال بهره‌ور1 است. مفهوم اشتغال بهره‌ور، بر اساس تعاریف سازمان جهانی کار، مبتنی بر اشتغال در مشاغلی باثبات و دارای درآمد متناسب با مصرف مورد نیاز خانوار است. بخش صنعت، از آنجایی که زنجیره ارزش افزوده پیچیده‌تری دارد، از یک سو متقاضی نیروی کار با مهارت و سطح تحصیلی بالاتری است و از سوی دیگر با ایجاد هم‌افزایی در سایر بخش‌ها می‌تواند ثبات شغلی و جبران خدمات نیروی کار را به صورت کاراتری ایجاد کند.

بنابراین در صورتی که سیاستگذاری‌های اقتصادی بر مبنای رفع موانع بخش صنعت تدوین شوند، می‌توان به راه علاج مناسبی برای حل بحران بیکاری در ایران امید بست. اما شواهد موجود نشان می‌دهد که طی سال‌های گذشته بخش صنعت ایران در بهبود وضعیت اشتغال از هر دو منظر کیفی و کمی ناکام بوده است. به عبارت دیگر نه‌تنها میزان خالص مشاغل ایجادشده در این بخش متناسب با افزایش جمعیت در سن کار (به ویژه زنان و جوانان تحصیل‌کرده) تغییر نکرده بلکه کیفیت مشاغل از نظر درآمد حاصل از آن و ایجاد حاشیه امن و با ثبات شغلی نیز از وضعیت مطلوبی برخوردار نبوده است. همان‌طور که در نمودار 2 مشاهده می‌شود، تعداد شاغلان بخش صنعت طی سال‌های 1384 تا 1390 روند کاملاً نزولی داشته و از 3 میلیون و 900 هزار نفر در سال 1385 به 3 میلیون و 200 هزار نفر در سال 1390 رسیده و این پدیده دقیقاً مصادف با دوره‌ای است که بخش قابل توجهی از جمعیت جوان دارای تحصیلات دانشگاهی کشور نیازمند ایجاد مشاغلی در بخش‌هایی با بهره‌وری بالا هستند. البته از سال 1391 تا 1394 اگرچه روند اشتغال بخش صنعتی تغییر مسیر داده و رو به افزایش است اما هنوز به مقادیر سال 1385 نرسیده و در عمل طی یک دهه گذشته خالص اشتغال در بخش صنعت با کاهشی معادل 200 هزار نفر مواجه بوده است.

از سوی دیگر ویژگی‌های اشتغال بخش صنعت در ایران نشان می‌دهد که مشاغل موجود در این بخش از بهره‌وری و ثبات نیز برخوردار نیستند. نمودار 3 این وضعیت را به خوبی نشان می‌دهد. در نمودار سمت چپ متوسط درآمد خانوارهای شهری از اشتغال در بخش صنعت و متوسط کل درآمدهای خانوار شهری ترسیم شده است. طی سال‌های 1388 تا 1392 کل درآمد خانوار (به قیمت‌های ثابت سال 1390) روندی نزولی داشته و کاهش متوسط سالانه 7 /2درصدی را نشان می‌دهد که دلیل آن به وقوع وضعیت رکودی و افزایش نرخ تورم برمی‌گردد. درآمدهای خانوار از اشتغال در بخش صنعت نیز اگرچه در سال 91 افزایش نسبی داشته اما در پی وقوع رکود تورمی در سال 92 با کاهش شدید 5 /16درصدی مواجه شده است. در نتیجه از سال 1392 به بعد درآمدهای ناشی از اشتغال در بخش صنعت به سطحی کمتر از متوسط درآمد سایر بخش‌های اقتصادی تنزل یافته و حتی روند افزایش سال‌های 1393 و 1394 نیز هنوز نتوانسته سطح درآمد خانوارها را به پیش از 1392 بازگرداند و طی سال‌های گذشته رفاه شاغلان بخش صنعت کاهش یافته است. از سوی دیگر بخش صنعت در بین بخش‌های اقتصادی ایران از بالاترین میزان اشتغال ناقص برخوردار است (نمودار سمت راست). نرخ اشتغال ناقص سهمی از شاغلان را نشان می‌دهد که به دلایلی ناخواسته (مانند وقوع رکود اقتصادی و تعدیل نیرو توسط بنگاه‌ها) به‌رغم تمایل به کار بیشتر، نتوانسته‌اند به اندازه استاندارد 44 ساعت در هفته شاغل باشند و درآمد کسب کنند. این شاخص می‌تواند نشان دهد که مشاغل بخش صنعت در ایران از ثبات کافی برای ایجاد مشاغلی با بهره‌وری بالا برخوردار نیستند و حدود 15 درصد از شاغلان این بخش نمی‌توانند به اندازه مورد نیاز خود اشتغال داشته ‌باشند.

شواهد ارائه‌شده از وضعیت بخش صنعت در ایران نشان می‌دهد که این بخش بدون اصلاح سیاست‌های پیشین از توانایی لازم برای ایجاد اشتغال بهره‌ور برای تعداد بسیار زیاد زنان و جوانان تحصیل‌کرده جویای شغل برخوردار نخواهد بود. از طرفی همان‌طور که در ابتدای مقاله حاضر نیز اشاره شد، یکی از شروط لازم برای حل مساله اشتغال، افزایش سهم بخش صنعت از کل اقتصاد است زیرا افزایش بهره‌وری و در نتیجه دستیابی به سطوح بالاتر رفاه و درآمد و ایجاد اشتغال پایدار در کل بخش‌های اقتصادی از مسیر افزایش اثرات مثبت بخش صنعت بر آنها می‌گذرد. در نتیجه ابتدا لازم است سیاست‌های اقتصادی که وضعیت نامناسب حال حاضر بخش صنعت را ایجاد کرده‌اند، مورد بررسی قرار گیرند که در ادامه مقاله به آنها پرداخته می‌شود.

پنج متغیر مهم سیاستگذاری اقتصادی به صورت برون‌زا بر وضعیت بخش صنعت در دوره 1383 تا 1392 تاثیرگذار بوده‌اند.

1- نرخ حقیقی ارز: این متغیر در واقع نرخ تنظیم‌کننده بخش‌های داخلی هر اقتصاد با جهان خارج است و تغییرات آن می‌تواند قیمت نسبی کالاهای تولیدشده در هر کشور را نسبت به کالاهای خارجی تغییر دهد و از این طریق بر صادرات و واردات کالاها و خدمات اثرگذار باشد.

2- نرخ سود: این متغیر بر تخصیص بنگاه‌های اقتصادی برای به‌کارگیری منابع موجود (مواد اولیه، تکنولوژی، سوخت مصرفی و نیروی کار) برای تولید کالاها و خدمات اثرگذار است و تغییرات آن می‌تواند از طریق تغییر قیمت نسبی نهاده‌ها، تصمیم بنگاه برای به‌کارگیری آنها را تغییر دهد.

3- دستمزد حقیقی نیروی کار: دستمزد پرداختی به نیروی کار نیز همانند نرخ سود متغیری است که بر تصمیم بنگاه برای به‌کارگیری نهاده‌های تولید اثرگذار است و تغییرات آن قیمت نسبی نهاده‌ها را تغییر می‌دهد.

4- محیط کسب‌وکار: بر اساس طبقه‌بندی بانک جهانی محیط کسب‌وکار در هر کشور از 11 مولفه شرایط شروع کسب‌وکار، مجوزهای راه‌اندازی تولید، تامین برق، ثبت کسب‌وکار، دریافت تسهیلات، حقوق سهامداران اقلیت، قوانین مالیاتی، قوانین تجاری، الزامات حقوقی اجرای قراردادها، قوانین ورشکستگی و قوانین بازار کار تشکیل می‌شود. در مولفه‌های تشکیل‌دهنده محیط کسب‌وکار تضمین‌کننده حقوق مالکیت، شفافیت و محیط رقابتی بخش‌های اقتصادی هستند و عدم کارایی آنها منجر به عدم شکل‌گیری فعالیت‌های رقابتی و با بهره‌وری بالا می‌شود.

5- ارتباطات تجاری و بین‌المللی اقتصادی: هر چه میزان ارتباطات بین‌المللی اقتصادی بسته‌تر باشد فعالیت‌های اقتصادی با مشکلات بیشتری از نظر تجارت، تجهیز سرمایه و تکنولوژی مواجه خواهند بود.

در نمودار 4 نرخ حقیقی ارز طی سال‌های 1383 تا 1389 ترسیم شده است. طی دوره مورد بررسی با توجه به افزایش درآمدهای نفتی و افزایش هزینه‌های دولت به‌تبع آن، نرخ اسمی ارز طی سال‌های 1383 تا 1389 ثابت باقی ماند در صورتی که در همین دوره متوسط تورم سالانه 15 درصد بوده است. در نتیجه نرخ حقیقی ارز در سال 1389 به نصف مقدار آن در سال 1383 رسید. معنای اقتصادی این روند نصف شدن ارزش کالاهای وارداتی است در صورتی که قیمت کالاهای داخلی با روندی متناسب با تورم افزایش می‌یابد. در نتیجه با افزایش تقاضا برای کالاهای وارداتی، ارزش واردات کل کشور طی سال‌های 1383 تا 1389 تقریباً دو برابر شده و از 35 میلیارد دلار در سال 1383 به 65 میلیارد دلار در سال 1389 رسیده است.

بر اثر کاهش شدید نرخ حقیقی ارز و افزایش واردات، رقابت‌پذیری بخش صنعت در مقابل کالاهای وارداتی کاهش پیدا کرده و در نتیجه رشد ارزش افزوده کارگاه‌های صنعتی کوچک و متوسط از سال 1386 به بعد مقادیر منفی را تجربه کرده است و در نهایت از سال 90 تا 92 که ارتباط تجاری و بین‌المللی اقتصاد ایران کاهش و بی‌ثباتی‌های اقتصاد کلان نیز افزایش یافته، نرخ رشد کارگاه‌های بزرگ صنعتی نیز به مقادیر منفی رسیده است. (جدول 2)

از سوی دیگر از سال 1386 به بعد با کاهش دستوری نرخ سود تسهیلات بانکی، طی سال‌های 1386 تا 1389 نرخ سود تسهیلات و سپرده حقیقی به مقادیر منفی می‌رسد و در نتیجه کارگاه‌های صنعتی نهاده سرمایه بیشتر و نیروی کار کمتری را در فرآیند تولید به کار گرفته‌اند. همان‌طور که در نمودار 5 مشاهده می‌شود تا پیش از سال 1384 نسبت سرمایه به نیروی کار در اقتصاد ایران تقریباً باثبات بوده است. به طور متوسط به ازای هر نفر نیروی کار 280 میلیون ریال سرمایه به کار گرفته می‌شد. اما از سال 1384 به بعد با کاهش نرخ سود حقیقی سهم استفاده از سرمایه به شدت افزایش یافته و اشتغال نیروی کار تغییر محسوسی نداشته و در نتیجه نسبت سرمایه به نیروی کار روندی کاملاً صعودی را در بازه سال‌های 1384 تا 1390 طی کرده است.

بر اساس شواهد ارائه‌شده طی سال‌های 1384 تا 1389 که دوره افزایش درآمدهای نفتی بوده است سیاست مرتبط با سه متغیر اثرگذار بر تصمیم‌گیری بنگاه‌های صنعتی یعنی نرخ حقیقی ارز، نرخ سود تسهیلات حقیقی و دستمزدهای حقیقی این علامت را به بخش صنعت کشور داده‌اند که از یک سو برای دریافت تسهیلات با نرخ سودی کمتر از نرخ تورم (از سال 1386 به بعد) اقدام به تاسیس کارگاه‌های صنعتی کنند. از سوی دیگر کاهش نرخ حقیقی ارز باعث شده رشته فعالیت‌هایی که مرتبط با بخش ساختمان رونق بیشتری بگیرند و در مقابل سایر صنایع تولیدی، با کاهش نرخ حقیقی ارز قدرت رقابت با کالاهای خارجی را از دست بدهند و مجبور به خروج یا کاهش ظرفیت تولید خود شوند. بنابراین با وجود افزایش سرمایه‌گذاری در بخش‌های اقتصادی، اشتغال کل طی سال‌های 1384 تا 1390 تغییری نداشته است. روند اشتغال بخش صنعت و معدن و ساختمان در دوره 1384 تا 1390 نشان می‌دهد از آنجایی که یکی از عوارض بیماری هلندی رونق در بخش‌های غیرقابل تجارت اقتصادی مانند ساختمان است، اشتغال در این بخش روندی صعودی را تجربه کرده و از 1 /2 میلیون نفر در سال 1384 به سه میلیون نفر در سال 1390 رسیده است. در مقابل با توجه به تضعیف تولیدات صنعتی کشور در مقابل واردات، اشتغال این بخش نیز کاهش قابل توجهی را تجربه کرده و از 1 /4 میلیون نفر در سال 1384 به 6 /3 میلیون نفر در سال 1391 رسیده است.

همچنین طی یک دهه گذشته وضعیت اقتصاد ایران از نظر محیط کسب‌وکار و ارتباطات بین‌المللی روند نامساعدی را طی کرده است. طی سال‌های 2007 تا 2010 (1386 تا 1389) رتبه ایران از 112 به 142 رسیده و در همین دوره نیز ارتباطات بین‌المللی اقتصاد ایران به مرور تضعیف شده است. در واقع وجود شرایط مناسب کسب‌وکار شرط لازم برای ایجاد رقابت است و در صورتی که این شرایط فراهم نشود بنگاه‌های اقتصادی به سمت افزایش بهره‌وری حرکت نخواهند کرد. این مساله در کل اقتصاد و بخصوص در بخش صنعت باعث شده بنگاه‌هایی که در شرایط انحصاری‌تری به فعالیت خود ادامه می‌دادند از قرار گرفتن در معرض رقابت با سایر بنگاه‌ها دور شوند و در سایه حمایت‌های مختلف دولتی مانند نرخ‌های تعرفه بالا، دسترسی آسان به منابع مالی و در دسترس بودن مواد اولیه و انرژی به قیمت‌های کنترل شده بدون ایجاد بهره‌وری به حیات خود ادامه دهند و از سوی دیگر بنگاه‌هایی که می‌توانستند در صورت وجود شروط لازم به رقابت با آنها بپردازند از عرصه فعالیت خارج شوند.

جمع‌بندی

طی چند سال گذشته معضل بیکاری به یکی از مسائل اصلی اقتصاد ایران تبدیل شده است. توجه به ویژگی‌های سنی، جنسیتی و تحصیلی متقاضیان شغل نیز این مساله را پیچیده‌تر نیز کرده است زیرا بخش عمده این افراد را جوانان و زنان تحصیل‌کرده تشکیل می‌دهند که نیازمند مشاغلی با سطح بالاتری از بهره‌وری هستند. از بین بخش‌های اقتصادی، مشاغل بخش صنعت بیشترین تشابه را در ویژگی‌های نیروی کار متقاضی شغل در کشور دارند که در صورت توسعه این بخش می‌توان امیدوار به ایجاد مشاغل باثبات و با سطح بهره‌وری بالا بود. مجموعه سیاست‌های اقتصادی اتخاذشده در یک دهه گذشته که عمدتاً با محوریت هزینه کردن درآمدهای حاصل از فروش نفت حاصل شده، با کاهش قدرت رقابت‌پذیری و ارزش افزوده بخش صنعت همراه بوده است و طی یک دهه گذشته میزان اشتغال و میانگین درآمدهای خانوار از این بخش روندی نزولی را طی کرده است. اصلاح سیاست‌های اقتصادی در جهت جلوگیری از کاهش نرخ حقیقی ارز، مقررات‌زدایی و بهبود شاخص‌های کسب‌وکار، گسترش ارتباطات تجاری و مالی بین‌المللی می‌تواند روندهای معیوب گذشته را اصلاح کند و روند اشتغال را در این بخش متناسب با ویژگی‌های جمعیت متقاضی شغل در کشور افزایش دهد.