تفکیک مثل تجمیع نشود
ارزیابی اهمیت جداسازی وزارت صمت در گفت‌وگو با محمد لاهوتی
محمد لاهوتی، رئیس کنفدراسیون صادرات ایران که اعتقاد به تفکیک دو وزارتخانه صنایع و بازرگانی دارد ابتدا به تجربه ناموفق ادغام این دو وزارتخانه اشاره می‌کند و می‌گوید: امروز بعد از گذشت شش سال از تجمیع این دو وزارتخانه ما می‌بینیم که نه‌تنها دولت کوچک و چابک نشد و تصمیم‌گیری‌های کلان بر اساس نظر واحد اعلام نشد.
محمد لاهوتی، رئیس کنفدراسیون صادرات ایران که اعتقاد به تفکیک دو وزارتخانه صنایع و بازرگانی دارد ابتدا به تجربه ناموفق ادغام این دو وزارتخانه اشاره می‌کند و می‌گوید: امروز بعد از گذشت شش سال از تجمیع این دو وزارتخانه ما می‌بینیم که نه‌تنها دولت کوچک و چابک نشد و تصمیم‌گیری‌های کلان بر اساس نظر واحد اعلام نشد و مشکلات رفع نشدند، بلکه مشکلات دیگری هم به این مسائل افزوده شد. وی سپس اشاره می‌کند که ممکن است با تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت بخشی از مشکلات حل شود. او توضیح می‌دهد: «معتقدم تفکیک این دو بخش می‌تواند خروجی بهتری داشته باشد، ولی مهم این است که این تفکیک به چه صورتی، با چه مکانیسمی و با چه تعریفی انجام شود.» با توجه به همین شروط مورد اشاره، وی تصریح می‌کند: «نمی‌توان تصور کرد که اگر تفکیک صورت بگیرد، همه مشکلات برطرف می‌شود.» رئیس کنفدراسیون صادرات ایران همچنین معتقد است: «بودن یا نبودن وزارتخانه به کوچک‌سازی یا بزرگ‌شدن دولت ربطی ندارد بلکه سیاست‌ها و برنامه‌های بلندمدت است که می‌تواند در کوچک‌سازی موثر واقع شود.»
* * *
در سال 90 دولت دو وزارتخانه «صنایع و معادن» و «بازرگانی» را با هم یکی کرد و وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت شکل گرفت. آیا در این شش سال اهداف دولت از این ادغام محقق شد؟
در آن زمان دولت وقت تصمیم گرفت برای کوچک‌سازی و چابک‌سازی دولت 21 وزارتخانه را به 17 وزارتخانه برساند، بنابراین پیشنهاد ادغام را مطرح کرد. آن زمان متاسفانه کار کارشناسی دقیقی صورت نگرفت و این تصمیم با سرعت و با عجله گرفته شد. امروز بعد از گذشت شش سال همه شاهد هستیم که نتیجه آن تصمیم‌گیری چه شد و می‌بینیم که نه‌تنها دولت کوچک و چابک نشد و تصمیم‌گیری‌های کلان بر اساس نظر واحد اعلام نشد و مشکلات رفع نشد، بلکه مشکلات دیگری هم به این مسائل افزوده شد. در واقع عملاً با آمدن هر وزیری سیاستگذاری‌های وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت که سهم بزرگی هم در اقتصاد کشور دارد، تغییر جهت پیدا کرده است. یعنی در دو سال اول پس از اتخاذ این تصمیم در دولت دهم، بیشتر نگاه‌ها و توجهات به بخش بازرگانی بود و صنعت کمتر مورد توجه واقع شد، ولی در چهار سال بعدی یعنی در دولت یازدهم، عملاً به بازرگانی کشور توجهی نشد. نه اینکه مشکلات صنعت در این چهار سال حل شده باشد، ولی مشکلات بخش بازرگانی به عنوان پیشران اقتصاد کشور در بحث صادرات به دلیل کم‌توجهی، برطرف نشد. در نتیجه تولیدات داخلی ما نتوانستند به عرصه صادراتی ورود پیدا کنند یا افزایش صادرات را داشته باشیم تا دچار چنین رکود عمیقی نشویم. یکی از ابزارهای خروج از رکود، بازارهای صادراتی بود، ولی متاسفانه وزارت صنعت، معدن و تجارت کارنامه خوبی در عرصه بازرگانی و صادرات ندارد. البته این به این معنی نیست که صادرات یا واردات فقط باید از طریق بازرگانان اتفاق بیفتد. تجارت می‌تواند به وسیله تولیدکنندگان صادرکننده هم انجام شود؛ همان‌طور که امروز بسیاری از بخش‌های صادراتی ما تولیدی هستند، ولی این به این معنی نیست که حمایت از سیاست‌های بازرگانی تاثیری بر واحدهای تولیدی ما نداشته باشد. وقتی درباره قیمت تمام‌شده کالاهای صادراتی صحبت می‌کنیم مثلاً حمل‌ونقل یکی از خدماتی است که باید در خدمت بازرگانی و تولید باشد. در این زمینه مثلاً پرداخت بخشی از مشوق‌های صادراتی می‌تواند هزینه حمل‌ونقل را کاهش دهد که این مورد توجه واقع نشده است. حتی در دولت یازدهم ما شاهد بودیم که دیون دولت به عنوان مشوق‌های معوق صادرکنندگان اصلاً پذیرفته نشد. نه‌تنها به این بدهی اشاره نشد، بلکه اساساً منکر پرداخت شدند. اینها نشان‌دهنده این است که رویکردها در این دولت بیشتر رویکردهای صنعتی بوده است. اما ای کاش حداقل مشکلات و موانع صنعت را می‌توانستیم برطرف کنیم که این اتفاق هم نیفتاد. بنابراین من فکر می‌کنم دولت به این نتیجه رسیده که به‌رغم همه تلاش‌هایی که برای افزایش صادرات و تولید صادرات‌محور و اجرای اقتصاد مقاومتی داشته، نتوانسته در حد مورد انتظار خودش موفق باشد و بر همین اساس به این نتیجه رسیده که با انتزاع این دو وزارتخانه می‌تواند بر مشکلات فائق آید و راه‌حل را در انتزاع دیده است.
پیش از این هم در واقع ادغام صورت نگرفت. تعداد کارمندان وزارتخانه افزایش پیدا کرد و ساختمان‌ها هم کمتر نشد. این در حالی است که قرار بود کوچک‌تر شوند، اما حداقل از نظر نیروی انسانی که بزرگ‌تر شدند. معاونت‌ها بیشتر شد و تنها اتفاقی که افتاد این بود که دو وزیر به یک وزیر تبدیل شد با حجمی از مسوولیت‌ها و بار سنگین تصمیم‌گیری‌ها بر عهده همین یک وزیر. بنابراین من اسم این کار را «ادغام» نمی‌گذارم و همیشه از کلمه «تجمیع» استفاده کرده‌ام.
شخصاً معتقدم هم آن تجمیع با کار کارشناسی انجام نشد و نتایجش کشور را دچار خسران کرده و هم روی این تفکیک کار کارشناسی انجام نشده و خیلی با سرعت مطرح شده است. البته من شخصاً معتقدم جنس صنعت و بازرگانی چندان سنخیتی با هم ندارند و تصمیم‌گیری‌ها در حوزه صنعت باید بر اساس یک استراتژی مشخص صنعتی دیده شود و در حوزه بازرگانی استراتژی مشخص بازرگانی خصوصاً درباره صادرات لازم است. بنابراین معتقدم تفکیک این دو بخش می‌تواند خروجی بهتری داشته باشد، ولی مهم این است که این تفکیک به چه صورتی، با چه مکانیسمی و با چه تعریفی انجام شود. اگر دولت این تصور را دارد که وزارت بازرگانی و وزارت صنایع و معادن با همان دستور کار و با همان تعریف مشخصی که در گذشته داشته، ایجاد شود، به عقیده من بهتر است تفکیک نشود. چون بازرگانی و صنعت در آن دوره ضعف‌های بسیاری داشت که در تجمیع هم این ضعف‌ها برطرف نشد. بنابراین نمی‌توان تصور کرد که اگر تفکیک صورت بگیرد، همه مشکلات برطرف می‌شود. به نظر من وزارت بازرگانی باید با تعاریف جدیدی شکل بگیرد. به این معنی که سازمان توسعه تجارت باید از وزارت صنعت، معدن و تجارت منفک شود. باید توجه کرد که متولی تجارت کشور اگرچه سازمان توسعه تجارت است، اما دستگاه‌های دیگری هم هستند که در این تصمیم‌گیری‌ها تاثیرگذارند که این دستگاه‌ها مثل سازمان مناطق آزاد و سازمان سرمایه‌گذاری خارجی هم باید در این مجموعه قرار بگیرند.
یعنی حتی اگر تفکیک هم صورت گرفت، سازمان توسعه تجارت جدا شود و بخش‌های مورد اشاره شما زیرمجموعه آن شوند؟
اگر تفکیک اتفاق بیفتد که سازمان توسعه تجارت زیرمجموعه وزارت بازرگانی می‌شود، اما من معتقدم اگر سازمان‌های دیگری که در این مساله دخیل هستند، به این دستگاه نپیوندند باز هم سازمان توسعه تجارت نمی‌تواند به عنوان متولی تجارت تصمیم‌گیری نهایی را انجام دهد. بنابراین به نظر می‌رسد موضوع سرمایه‌گذاری خارجی باید در این وزارتخانه باشد که امروز در وزارت اقتصاد است، یا سازمان مناطق آزاد و مناطق ویژه باید در این وزارتخانه باشند. از سوی دیگر ما قانون انتزاع وظایف و اختیارات بخش کشاورزی از وزارت صنعت، معدن و تجارت را هم داشتیم که اگر قرار باشد این قانون کماکان پابرجا بماند، باز بخشی از تصمیمات در وزارت کشاورزی خواهد بود. اینها موضوعاتی است که ما به عنوان بخش خصوصی به آن نقد داریم و معتقدیم از ما نظرخواهی نشده و اگر کار کارشناسی هم انجام شده، ما از آن بی‌اطلاع هستیم و اگر هم کار کارشناسی صورت نگرفته و با تعجیل این تصمیم گرفته شده، بهتر است مقداری روی آن بحث و کار بیشتری صورت بگیرد.
هرچند شما اعتقاد به تفکیک صنعت از بازرگانی دارید اما آیا به نظر شما ناموفق بودن تجربه ادغام یا تجمیع، می‌تواند دلیل مناسبی برای تفکیک آنها باشد؟
یکی از دلایل اینکه ادغام گفته شد اما تجمیع اتفاق افتاد این است که تعریف مشخصی از ادغام وجود نداشت و حتی بعد از ادغام یا تجمیعی که صورت گرفت عملاً دولت موظف بود آیین‌نامه‌های اجرایی آن را تنظیم و تعیین تکلیف کند اما این اتفاق نیفتاد. بنابراین می‌خواهم بگویم موضوع ادغام یا تجمیع از همان ابتدا ابتر ماند و بر اساس مسیر درستی که قرار بود حرکت کنند حرکت نکردند. دولت هم با توجه به اتفاق‌هایی که افتاده در اهداف اجرایی کردن اقتصاد مقاومتی و بازرگانی موفق نبود و به همین دلیل، دولت علت را در این دیده که تفکیک صورت بگیرد تا بتواند راحت‌تر تصمیم‌گیری کند اما من معتقدم اگر قرار است این تفکیک هم صورت بگیرد، بخش‌های دیگری هم باید در این تفکیک دخیل شوند تا تصمیم‌گیری‌ها به صورت واحد اتخاذ شود. پیش از تجمیع، پیشنهاد اتاق تهران بر اساس بررسی‌هایی که انجام داد ایجاد معاونت تجارت یا معاونت صادرات ریاست‌جمهوری بود؛ به این معنا که معاونتی در ریاست‌جمهوری ایجاد شود که بتواند یک سطح بالاتر از وزارتخانه‌ها باشد و تصمیم‌گیری‌ها در یک دستگاه اتخاذ شود. اشکالی که ما در بحث تجارت خارجی داریم، عدم تصمیم‌گیری واحد از سوی یک دستگاه یا وزارتخانه است، در واقع چند دستگاه در این موضوع دخیل هستند و هرکدام با بخشی‌نگری به قسمت‌های خود و مسوولیت‌های خود نظر می‌دهند. در صورتی که ما باید در تجارت خارجی یک نگاه واحد و یکپارچه داشته باشیم و به عنوان یک فرماندهی در این بخش عمل شود. من فکر می‌کنم در مجموع سیاست تجارت خارجی کشور باید در یک‌جا تصمیم‌گیری شود و یک نفر فرماندهی کند. در صورتی که سازمان‌های مختلف به صورت جزیره‌ای و بخشی تصمیم بگیرند امکان رسیدن به یک نظر واحد وجود نخواهد داشت و این اتفاق نه با تفکیک و نه با ادغام نمی‌افتد. ضمن اینکه به نظر می‌رسد در کار کارشناسی که ما معتقدیم چندان صورت نگرفته و از بخش خصوصی نظرخواهی نشده جوانب و زوایای مختلف باید دیده شود.
شما در بخش قبلی به این مساله اشاره کردید که قرار بود کوچک‌سازی صورت بگیرد اما با این ادغام حتی حجم دولت بزرگ‌تر شد. به نظر شما تفکیک مجدد وزارتخانه‌ها چه نسبتی با کوچک‌سازی دولت می‌تواند داشته باشد؟ آیا ممکن است بار دیگر به بزرگ‌شدن حجم دولت منجر شود؟
ببینید من اصلاً معتقد نیستم تعدد وزارتخانه‌ها باعث بزرگی دولت می‌شود یا کاهش تعداد این وزارتخانه‌ها می‌تواند باعث کوچک‌شدن اندازه دولت شود. این بحث‌ها بستگی به ساختار اجرایی دارد. شما می‌توانید به جای 10 وزارتخانه، 20 وزارتخانه داشته باشید اما بدنه دولت چابک‌تر و فعال‌تر باشد، یعنی تقسیم‌کار بیشتری صورت گرفته باشد. اینکه ما در کوچک‌سازی ملاک را تعداد وزارتخانه‌ها قرار دهیم کار درستی نیست. اکنون هم ممکن است با بیشتر شدن وزارتخانه‌ها اگر دولت به دنبال کوچک‌سازی خود باشد، بتواند بدنه دولت را کوچک‌تر کند و از این لَختی و بزرگی بیش از حدی که ایجاد شده خود را خارج کند. بنابراین می‌خواهم بگویم بودن یا نبودن وزارتخانه به کوچک‌سازی یا بزرگ‌شدن دولت ربطی ندارد بلکه سیاست‌ها و برنامه‌های بلندمدت ماست که می‌تواند در کوچک‌سازی موثر واقع شود. ضمن اینکه ما باید در نظر داشته باشیم که هزینه‌های دولتی، امروز دولت را به نوعی زمین‌گیر کرده و از ایجاد زیرساخت‌ها باز مانده است. از این‌رو کوچک‌سازی و توانمندسازی دولت باید در دستور کار قرار بگیرد.
موضوع دیگر مورد اشاره شما این بود که ماهیت صنعت و بازرگانی به گونه‌ای نیست که در یک وزارتخانه قرار بگیرند، این دو بخش به چه میزان می‌توانند به هم نزدیک باشند و آیا با تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت پیوند تجارت و صنعت کمرنگ‌تر نمی‌شود؟
صنعت و بازرگانی مکمل یکدیگر هستند. اگر ما تولید داشته باشیم ولی بازرگانی قوی در عرصه‌های بین‌المللی نداشته باشیم و نتوانیم کالا صادر کنیم صنعت با مشکل مواجه می‌شود. مانند امروز که رکود اقتصاد کشور را تحت‌الشعاع قرار داده؛ یعنی چون در داخل قدرت خرید وجود ندارد تولیدات ما در انبارها می‌ماند و به دلیل عدم توجه به اهمیت بازرگانی، قدرت صادرات هم نخواهیم داشت. بنابراین صنعت ما تعطیل می‌شود یا صنعت با پایین‌ترین ظرفیت کار می‌کند. این اهمیت حوزه بازرگانی را نشان می‌دهد. باید توجه کرد که بازرگانی فقط صادرات نیست، بلکه واردات هم هست که آن حوزه هم نیاز به سیاستگذاری یکپارچه دارد. اینکه ما هر روز شاهد کاهش و افزایش تعرفه‌های واردات باشیم و با نظر شخصی آن مسوولی که در راس وزارتخانه قرار می‌گیرد با نگاه صنعتی بخواهیم تعرفه واردات را افزایش یا با نگاه بازرگانی آن را کاهش دهیم، بخش بازرگانی ما را ضعیف می‌کند و فرصت برنامه‌ریزی را از فعالان بخش خصوصی سلب می‌کند یا برعکس، اگر فقط توجه به بازرگانی باشد و واردات بی‌رویه ادامه پیدا کند، درآمدهای ارزی به جای صرف شدن در زیرساخت‌ها، در اختیار واردات بی‌رویه کالای ساخته شده قرار می‌گیرد و در نتیجه مجدداً صنعت لطمه می‌بیند. به عقیده من متولی صنعت باید برای صنعت سیاستگذاری و مسوول بازرگانی هم برای این حوزه سیاستگذاری کند اما باید یک نگاه واحد در دو مجموعه وجود داشته باشد. به عقیده من، امروز ابلاغیه اقتصاد مقاومتی نقشه راه است و اقتصاد مقاومتی بر تولید صادرات‌محور تاکید دارد. این نشان‌دهنده آن است که امروز نگاه و دید ما درباره سیاست‌های آینده کشور نسبت به سیاست‌های گذشته باید تغییر کند و قطعاً اگر ابلاغیه اقتصاد مقاومتی بخواهد اجرا شود، نیازمند این هستیم که صنعت را با رویکرد مقاوم‌سازی مدیریت کنیم. برای این کار هم دیوار تعرفه ابزار خوبی نیست و سه دهه تجربه نشان می‌دهد که این کار ما را با مشکل جدی به نام قاچاق مواجه کرده است. ما باید در سازمان جهانی تجارت عضویت پیدا کنیم و تا زمانی که به سازمان جهانی تجارت نپیوندیم قطعاً نمی‌توانیم در عرصه بازرگانی حضوری فعال و موثر داشته باشیم. به عقیده من 24 بند اقتصاد مقاومتی به نکات مهم و حساسی توجه داشته که در سال‌های گذشته ما از آن غافل شده‌ایم. بنابراین نگاه جدیدی برای اجرایی شدن آن نیاز است. من فکر می‌کنم با روش فعلی این اتفاق رخ نخواهد داد. البته این به معنای آن نیست که اگر وزارت بازرگانی با شکل گذشته ایجاد شود این مشکلات برطرف می‌شود، بلکه به هر حال ما نیازمند بازتعریفی در وزارتخانه جدید هستیم.
اگر این بازتعریف صورت بگیرد و مسوول مستقلی تعیین شود، باید به چه شکلی عمل کند و چه تغییراتی در آیین‌نامه‌ها نیاز است تا این هماهنگی وجود داشته باشد؟
آنچه من می‌گویم این است که یک متولی مستقل برای حوزه تجارت خارجی نیاز است که تمام تصمیم‌ها را با نگاه ملی به صورت واحد بگیرد که اگر اتفاق بیفتد آن بخش یا معاونت ریاست‌جمهوری یا وزارتخانه باید به دنبال ایجاد بسترهای لازم برای حضور کالاهای ایرانی در بازارهای صادراتی باشد و واردات را بر اساس تقاضای داخلی مدیریت کند نه فقط بر اساس تقاضای تولید؛ به این معنا که قرار نیست برای حمایت از صنعت، جلوی واردات را بگیریم، ما باید صنایع خود را مقاوم‌سازی کنیم تا بتوانند در مقابل رقبا ایستادگی کنند. اگر در بازارهای جهانی ما به این مرحله رسیدیم قطعاً دیگر نگران واردات هم نخواهیم بود. اگر ما از نظر کیفیت به آن میزان مورد نظر برسیم و تعرفه‌ها را متعادل کنیم، دیگر قاچاق از صرفه خواهد افتاد. ضمن اینکه سیاست‌هایی که تا امروز در بحث حمایت از صنعت وجود داشت این بود که ما کالایی را به هر قیمتی تولید کنیم و مصرف‌کننده هزینه این حمایت را پرداخت کند. ما باید در جهت افزایش بهره‌وری در واحدهای تولیدی خود حرکت کنیم، یعنی باید سیاستگذاری وزارت صنایع بر اساس حمایت از صنعت در جهت افزایش بهره‌وری، کاهش قیمت تمام‌شده، افزایش دانش فنی و تکنولوژی با حضور سرمایه‌گذاران خارجی باشد و از این سمت حوزه بازرگانی باید عرصه‌های بین‌المللی را برای حضور فعالان اقتصادی، برطرف کردن موانع و از همه مهم‌تر پیوستن به سازمان جهانی تجارت مهیا کند. اینها می‌شود دو بال مجموعه‌ای که می‌خواهد پرواز کند. یعنی یک بخش صنعت و یک بخش بازرگانی که در راستای هدف‌های مشخصی با هم حرکت متوازن دارند.
