عقبگرد یا اصلاح خطا؟

به فاصله کمتر از یک ماه از پیروزی حسن روحانی در دوازدهمین دوره انتخابات ریاست‌جمهوری، دولت وی با ارسال لایحه‌ای دوفوریتی تحت عنوان «لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت» خواستار آن شد که مجلس با تفکیک سه وزارتخانه «وزارت راه و شهرسازی»، «راه و ترابری» و «ورزش و جوانان» موافقت کند یعنی سه وزارتخانه‌ای که در زمان ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد با ادغام وزارتخانه‌ها و سازمان‌های قبلی ایجاد شدند. طبق لایحه جدید، دولت روحانی بنا داشت با بازگشت از سیاست اجرا شده در دولت قبل، مجدداً «وزارت راه و شهرسازی»‌ را به دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» تفکیک کند. با جداسازی حوزه‌های صنعت از تجارت، از دل وزارتخانه «صنعت، معدن و تجارت»‌ بار دیگر دو وزارتخانه پیشین یعنی «صنعت و معدن» و «بازرگانی»‌ را بیرون آورد و در نهایت، وزارت «ورزش و جوانان»‌ را که در سال‌های پیشین از ادغام دو سازمان یعنی «سازمان تربیت بدنی» و «سازمان ملی جوانان» ایجاد شده بود، به یک وزارتخانه و یک سازمان تبدیل کند؛ «وزارت ورزش» و «سازمان ملی جوانان». بنا بر این طرح، از سه وزارتخانه کنونی، پنج وزارتخانه و یک سازمان ملی تازه متولد خواهند شد. این در حالی است که از عمر هیچ یک از این سه وزارتخانه با ساختار سازمانی کنونی، بیش از پنج سال نمی‌گذرد و اقدام دولت فارغ از دلایل پشت آن، بیش از هر چیز بر یک نکته دلالت می‌کند:‌ «رویکرد آزمون و خطا در مدیریت اداری کشور در عالی‌ترین سطوح آن».

نگاهی به تاریخچه تغییرات دستگاه اجرایی در کشور بیانگر این موضوع است که نبود یک نگاه کلان به جایگاه و کارکرد دولت و زیرمجموعه‌های آن، به آشفتگی مستمر در کارکرد آن دامن زده است و راهکارهای اجراشده نیز در نبود یک نگاه جامع بالادستی، کامیابی چندانی به بار نیاورده و اغلب نیز پس از یک دوره کوتاه و بدون ارزیابی منافع و مضرات، با تغییرات بی‌توجیه متعاقبی همراه شده است. بدون بازاندیشی اساسی در گستره فعالیت‌های دولت، بدون تدوین چشم‌اندازی از حوزه تصدی‌گری و نظارت دولت و در نبود سیاستی منسجم برای تعیین نوع رابطه بخش عمومی و بخش خصوصی، چنین راهکارهایی نمی‌تواند به بهره‌وری نازل هر دو بخش عمومی و خصوصی در اقتصاد ایران کمک چندانی برساند و چیزی بیشتر از آزمون‌وخطاهای پرهزینه و بی‌ثمر نیز نخواهد بود. نگاهی به واکنش‌های کارشناسی نیز حاکی از این است که تنها در خصوص تفکیک سازمان ملی جوانان از وزارت ورزش نگاهی نسبتاً مثبت و برخوردار از اجماع بین حوزه‌های کارشناسی وجود دارد و در خصوص دو وزارتخانه اقتصادی دیگر، واکنش‌ها نه‌تنها در بین کارشناسان بلکه در بین متولیان همین دستگاه‌ها نیز منفی بوده است.

تردیدی نیست که دستگاه اجرایی به میراث رسیده برای دولت روحانی، در بطن خود حاوی بسیاری از نابسامانی‌هاست که هم به بهره‌ور نبودن این دستگاه در وهله نخست منجر شده و هم اثرات تبعی آن، دامن بخش غیردولتی را گرفته است. با این حال، موضوع اساسی اینجاست که اصلاح این دیوانسالاری ناکارا، بدون یک نگاه منسجم بالادستی به همه اجزای بخش عمومی در کشور و بررسی نقش‌های هر کدام از این اجزا با تمرکز بر شرایط بودجه‌ای آنها، اگرنه ناممکن که بسیار دشوار خواهد بود.

از دو فوریت به یک فوریت

با توجه به زمان ارائه این لایحه، دوفوریتی بودن آن و مدت‌زمان باقی‌مانده تا رای اعتماد مجلس به کابینه جدید، آشکار بود که دولت قصد دارد با اخذ موافقت مجلس پیش از رسیدن موعد رای اعتماد، کابینه دوازدهم خود را بر مبنای ساختار جدید تنظیم کند اما با توجه به موافقت مجلس تنها با یک فوریت این لایحه، مشخص نیست دولت بتواند به این هدف خود دست پیدا کند و به نظر می‌رسد ناگزیر خواهد بود رای اعتماد به وزرای خود را بر مبنای چینش کنونی وزارتخانه‌ها اجرا کند. طبق آیین‌نامه مجلس، طرح‌ها و لوایح یک فوریتى پس از تصویب به کمیسیون‌هاى اصلى و فرعى ارجاع داده مى‌‌شود تا مورد بررسى قرار گیرد و پس از وصول گزارش کمیسیون مربوطه، خارج از نوبت در دستور کار مجلس قرار مى‌‌گیرد. بنابراین زمان بررسی این لایحه در صحن علنی مجلس، موکول به بازگشت لایحه از کمیسیون مشترکی خواهد بود که ظاهراً برای بررسی این لایحه تشکیل شده است. علاوه بر این، لایحه حتی در صورت تایید مجلس برای تصویب نهایی به موافقت شورای نگهبان نیز نیاز خواهد داشت و مخالفت احتمالی شورای نگهبان با آن - به دلایل قابل حدسی مثل افزایش بار مالی دولت- خود به عاملی برای تعویق چندماهه این لایحه منجر خواهد شد. بنابراین می‌توان با اطمینان بالایی از عدم تصویب این لایحه حداقل تا زمان معرفی وزرای دولت دوم حسن روحانی به مجلس سخن گفت؛ امری که از سوی برخی به مخالفت مجلس با تعجیل دولت در تفکیک وزارتخانه‌ها تعبیر شده است. با این حال و فارغ از زمان احتمالی بررسی این موضوع، پرسشی که همچنان باز می‌ماند، این است که پشتوانه مطالعاتی چنین تغییرات بزرگی در ساختار اداری دولت چیست؟ به نظر می‌رسد از دریچه چنین موضوعی، می‌توان خواستی بزرگ‌تر را پیگیری کرد:‌ چرا اسناد مطالعاتی و توجیهی مقتضی برای تصمیمات بزرگ ملی تهیه نمی‌شود و در صورت تهیه، چه توجیهی برای عدم ارائه این اسناد به فضای عمومی -‌نمایندگان، رسانه‌ها و کارشناسان- وجود دارد؟

چرا که دست کم از زاویه دید هزینه‌های اجرای یک طرح، اقدام قبلی یعنی اقدام وزارتخانه‌ها طی چند سال گذشته هزینه‌های آشکار و پنهان قابل توجهی را از حیث تطبیق بدنه اجرایی و کارشناسی دولت با تحولات صورت‌گرفته متحمل شده و انرژی و زمان زیادی برای نهادینه کردن موضوع ادغام صرف شده است و واضح است که تفکیک نیز هزینه‌های شاید بیشتری به دنبال خواهد داشت. بنابراین انتظاری بیجا نخواهد بود که دولت با ارائه اسناد کارشناسی پشتیبان، تا حد ممکن به کمی‌سازی پیامدهای ادامه وضع سازمانی موجود یا تغییر در آن بپردازد.

شکست ادغام در کمتر از یک دهه؟

طبق گزارش‌ها، ساختار لایحه پیشنهادی دولت برای تفکیک سه وزارتخانه، ساختاری شبیه وضعیت کابینه پیش از ادغام وزارتخانه‌ها، یعنی پیش از سال‌ ۱۳۸۹ بوده است. ادغام وزارتخانه‌ها در دوران ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد گرچه به موضوعی بحث‌برانگیز تبدیل شد اما دولت او اساس این تغییرات را به استناد سیاست‌های کلانی چون سند چشم‌انداز و برنامه‌ پنجم توسعه کشور توجیه کرد و مجلسی‌ها را نیز به تصویب این طرح وا‌داشت. گرچه این اسناد دولت را ملزم به کاهش تعداد وزارتخانه‌ها از 21 به 17 وزارتخانه می‌کرد اما مجلسی‌ها تفسیری دیگر از آنچه دولتی‌ها از ماده 53 قانون برنامه پنجم توسعه برداشت می‌کردند، داشتند و این موضوع اصلی‌ترین چالش میان دولت دهم و مجلس هشتم در ماجرای ادغام وزارتخانه‌ها بود. با همه بحث‌ها میان مجلس و دولت محمود احمدی‌نژاد که می‌خواست این تغییرات را بدون دخالت مجلس انجام دهد، نمایندگان مجلس هشتم در گام نخست، به پیشنهاد دولت دهم مبنی‌بر تشکیل یک وزارتخانه رای موافق دادند؛ وزارتخانه‌ای که محصول ادغام دو سازمان بود. بر اساس رای مجلس هشتمی‌ها، وزارت «ورزش و جوانان» ۸ دی‌ماه ۱۳۸۹ و با ادغام «سازمان تربیت بدنی» و «سازمان ملی جوانان» تشکیل شد. با گذشت بیش از پنج ماه، نمایندگان با دومین پیشنهاد احمدی‌نژاد برای کوچک‌سازی دولتش موافقت کردند. آنها ۳۱ خرداد‌ماه ۱۳۹۰ دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» را ادغام کرده و وزارت «راه و شهرسازی» را تشکیل دادند. یک هفته بعد یعنی 8 تیرماه 1390 هم به ادغام دو وزارتخانه «صنایع و معادن» و «بازرگانی»، تحت‌عنوان وزارت «صنعت، معدن و تجارت» رای موافق دادند.

طنز ماجرا اینجاست که دلایلی که موافقان تفکیک در صحن مجلس برای پشتیبانی از لایحه دولت ارائه کرده‌اند، شباهتی غریب به مواردی دارد که دولت احمدی‌نژاد برای دفاع از لزوم ادغام وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها اقامه می‌کرد و مدعی بود که این اقدام به «کاهش تعداد وزارتخانه‌ها برای کوچک‌سازی دولت» و «مقابله با موازی‌کاری در ساختار اداری و اجرایی دولت» منجر می‌شود. این موضوع از واقعیتی تامل‌برانگیز پرده برمی‌دارد: نه‌تنها اقدام پرهزینه و زمان‌بر قبلی برای ادغام وزارتخانه‌ها در سال‌های ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰ در کمتر از یک دهه به شکست -‌حداقل از دید کارگزاران کنونی- منجر شده و به بن‌بست رسیده بلکه ظاهراً هنوز در دستگاه اجرایی دلایلی مشخص و دارای جزئیات از چرایی ناکارآمدی اقدام قبلی و لزوم بازگشت آن، برای توجیه نمایندگان و افکار عمومی وجود ندارد؛ معضلی که شاید بتوان ریشه آن را در نبود یک نظام منسجم «پایش و ارزیابی» در دستگاه اجرایی جست‌وجو کرد.

تاریخچه پرنوسان تشکیلات دولت

در سال‌های ابتدایی ایجاد دیوانسالاری جدید در ایران، تشکیلات ابتدایی کاملاً محدود و شمار دستگاه‌های زیرمجموعه دولت نیز نسبتاً اندک بوده است. به عنوان مثال در سال ۱۳۰۰ دولت تنها از هفت وزارتخانه تشکیل می‌شد: وزارت داخله، وزارت مالیه، وزارت خارجه، وزارت عالیه، وزارت معارف و اوقاف، وزارت فواید عامه و وزارت پست و تلگراف. اما با گذشت زمان و نوسازی تشکیلات اداری در کشور،‌ ساختار وزارتخانه‌ها و سازمان‌های بالادستی دولتی نیز دستخوش تغییرات سریعی شد و بر شمار آنها افزوده شد. با این حال و همزمان با افزایش شمار وزارتخانه‌ها، عنوان و حوزه فعالیت‌ آنها نیز در معرض تغییر بود. بررسی دقیقی در خصوص چگونگی تطور تشکیلات اداری عالی دولت در ایران طی دهه‌های پس از مشروطه در دست نیست. با این حال با نگاهی به برخی اطلاعات موجود می‌توان شمایی کلی از سرعت تحولات در این حوزه و چگونگی این تغییرات به دست آورد.

به عنوان مثال، بنا بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، وزارت تجارت که در سال ۱۳۰۳ به وزارت «فواید عامه» تغییر نام داده بود، پس از هفت سال و در سال ۱۳۱۰ به «اداره کل تجارت» تغییر شکل داد و سپس در سال ۱۳۲۶ در چند وزارت دیگر ادغام شد تا وزارت اقتصاد ملی تشکیل شود. اما پس از یک دوره کوتاه هشت‌ساله، مجدداً در سال ۱۳۳۴ وزارت بازرگانی از وزارت اقتصاد ملی جدا شد و به شکل تشکیلات مستقلی درآمد؛ امری که چندان دیرپا نبود و مجدداً هفت سال بعد و در سال ۱۳۴۱، از ادغام این وزارت با وزارت صنایع و معادن، وزارت اقتصاد تشکیل شد. این ادغام نیز اندکی بیش از یک دهه دوام آورد چنان که در سال ۱۳۵۲، وزارت اقتصاد به دو وزارت «بازرگانی» و «امور اقتصادی و دارایی» تفکیک شد؛ تفکیکی که شاید بتوان گفت به معنایی همچنان آخرین تغییر مهم در این حوزه بوده است و حداقل جزء دوم آن یعنی وزارت امور اقتصادی و دارایی، تا‌کنون تقریباً تحت همان نام و ساختار به فعالیت خود ادامه داده است. در دو دهه نخست کار تشکیلات اجرایی پس از انقلاب نیز دولت پنج بار با ارسال لوایحی تحت عنوان «تشکیلات کلان دولت» در سال‌های ۱۳۶۱، ۱۳۶۲، ۱۳۷۲، ۱۳۷۶ و ۱۳۷۶ کوشید به بازآرایی سازمان اداری خود مبادرت کند. شدت این تحولات که اغلب به‌صورت نوسانی صورت گرفته، از ضعف اساسی در راهبرد دولت نشات گرفته است به این معنا که دولت در فقدان یک راهبرد کلان و منطقی نظری برای توجیه اجزا و کارکردهای خود، بنا به مصالح و ضروریات موجود در پی افزودن و کاستن یا تغییر نام دستگاه‌های زیرمجموعه خود بوده است؛ امری که از این زاویه، امروز نیز همچنان بدون اصلاح اساسی، در زیرلایه منطق بازآرایی تشکیلات اداری کشور نهفته است.

جداسازی راه از شهرسازی

یکی از نکات جالب در بررسی حواشی لایحه اخیر دولت این است که به نظر می‌رسد خود مسوولان دستگاه‌های در معرض تغییر ساختار نیز منتقد اقدام پیشنهادی دولت هستند. به عنوان مثال در حوزه وزارت راه و شهرسازی، ریاست مرکز توسعه و سیاست‌های راهبردی این وزارتخانه با انتقاد از این لایحه زیان‌های چنین تغییراتی را بیشتر از منافع احتمالی آن قلمداد کرد و توضیح داد: «با توجه به آنکه هزینه‌های تفکیک به مراتب بیش از هزینه‌های ادغام است، تفکیک وزارت راه و شهرسازی در شرایط فعلی نه‌تنها بازگشت به عقب بلکه نوعی پرتاب شدن به سال‌های دورتر و حتی دهه‌ها قبل محسوب می‌شود. تفکیک در مقطع زمانی حاضر به دلیل هزینه‌های هنگفت، بروز سرگشتگی و سردرگمی در میان مسوولان و کارکنان، درگیری‌های مربوط به تقسیم منابع، اموال و نیروها و... تمام وقت، انرژی و بودجه وزارت راه و شهرسازی را برای چند سال صرف خود خواهد کرد و نه‌تنها منجر به بروز رونق در بازار مسکن نمی‌شود بلکه به دلایلی که گفته شد، خود می‌تواند به‌عنوان عامل ضدرونق در بازار مسکن هم اثرگذار باشد.» بر اساس این موضع‌گیری، تفکیک عجولانه به‌طور قطع نه‌تنها منجر به بروز بی‌عدالتی می‌شود بلکه مشکلات ساختاری عمیقی در هر دو بخش و کل حوزه‌ها بر جا خواهد گذاشت. مباحث جدیدی در حوزه حمل‌ونقل و مسکن مطرح شده است که این دو مقوله را برای رسیدن به توسعه شهری پایدار در ارتباط با هم قرار می‌دهد. تا پیش از این مباحث حمل‌ونقل بدون مفهوم کاربری زمین مورد توجه بود و مباحث شهرسازی نیز بدون توجه به مفهوم توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل پیگیری می‌شد. این ‌در حالی است که هم‌اکنون در کل دنیا از حمل‌ونقل به‌عنوان عامل توسعه شهری و زیرساخت شهری و از شهرسازی به‌عنوان عامل توسعه حمل‌ونقل شهری استفاده می‌شود. تجربه شهرهای توسعه‌یافته دنیا نشان از پیوند معنادار بندر، دریا، فرودگاه و سایر حوزه‌های حمل‌ونقلی با توسعه شهری و مفهوم شهرسازی دارد که دربردارنده مزایای زیادی برای این شهرها از جمله درآمدهای پایدار در کنار توسعه شهری است. در واقع یکی از مهم‌ترین دلایل ادغام وزارت راه و شهرسازی در سال 90، توسعه متوازن مفهوم شهرسازی و حمل‌ونقل بود که نه‌تنها برای آینده شهرها مفید‌ و مهم تلقی می‌شود بلکه سطوح علمی و کارشناسی در هر دو حوزه را ارتقا می‌دهد. استدلالی دیگر در این حوزه، از زبان مشاور این وزارتخانه جاری شده که تاکید کرده است:‌ حل مشکلات فعلی در شهرها، از جمله تمرکز جمعیت در برخی مناطق و خالی بودن نقاط مستعد جمعیت‌پذیری بدون توجه و نگاه یکپارچه به دو حوزه راه و شهرسازی امکان‌پذیر نیست.

داستان تکراری صنعت و بازرگانی

چنانچه تاریخچه وزارت صنعت ایران نشان می‌دهد، این دستگاه حتی در سال‌های پیش از انقلاب نیز در معرض تصمیمات نوسانی فراوانی بوده و هر چند سال یک بار، ادغام یا جدایی از حوزه بازرگانی را تجربه کرده است. این در حالی است که نگاهی به رویه سایر کشورها نیز نشان می‌دهد که رویکرد یکسانی در کشورهای مختلف نسبت به چگونگی دسته‌بندی این دستگاه‌ها وجود ندارد و در هر کشور بنا به سنت تاریخی بوروکراتیک آن و نیز نظم کنونی دستگاه اجرایی، نهاد مشخصی متولی یک یا چند مورد از حوزه‌های متفاوتی همچون «صنعت»، «معدن»، «تجارت»، «گردشگری»‌ و مواردی از این دست شده است. چنین تنوعی می‌تواند موید این ایده باشد که تجمیع این حوزه‌ها زیر نظر یک دستگاه واحد به خودی خود امری نامطلوب نیست و می‌توان با تنظیم سیاست‌هایی متناسب با این تجمیع، به اهداف مورد نظر در زمینه کارایی دست پیدا کرد. به عنوان مثال، دشوار می‌توان سیاست‌های صنعتی را از سیاست‌های بازرگانی در چرخه تولید مجزا کرد و یک رویکرد کلان نسبت به بخش تولید، ناگزیر خواهد بود که در آن واحد هر دو زنجیره را مدنظر قرار دهد. موارد مشابهی از این نیاز به رویکرد واحد را می‌توان در زمینه اتخاذ سیاست‌های وارداتی یا صادراتی مشاهده کرد که تصمیم‌گیری در مورد تجارت، در ارتباط مستقیم با دانش از چگونگی تولید و صنعت در حوزه‌های مورد نظر در کشور قرار دارد. نیاز به چنین هماهنگی‌هایی، در «استراتژی توسعه صنعتی کشور» نیز مورد تاکید قرار گرفته و نتیجه تلویحی مباحث مطرح‌شده در این استراتژی، از لزوم تجمیع سیاستگذاری‌های پراکنده در اجزای مختلف تولید در یک نهاد واحد سخن می‌گفت.

استقلال محتمل سازمان ملی جوانان

در نهایت، سومین دستگاه مورد بحث در زمینه تفکیک، وزارت ورزش و جوانان است که از بدو تشکیل و ادغام دو سازمان پیشین، با پرسش‌هایی در زمینه چرایی این ادغام مواجه بود. واقعیت این است که برخلاف دو وزارتخانه قبلی، در عمل دشوار می‌توان ارتباط چندانی بین حوزه‌های مربوط به این دو دستگاه -‌جوانان و ورزش- یافت و در هیچ کشوری نیز تجربه مشابهی از اقدامی از این دست، قابل مشاهده نیست. با توجه به در هم تنیده نشدن این دو زیرمجموعه از وزارت کنونی، به نظر می‌رسد انتزاع «سازمان ملی جوانان» از این وزارتخانه و جداسازی «وزارت ورزش» به عنوان یکی از وزارتخانه‌هایی که در ارتباط با موضوع جوانان قرار دارد، امری بدون هزینه و حتی دارای پیامدهای مطلوب خواهد بود. با چنین تفکیکی، وزارت تخصصی ورزش می‌تواند بر حوزه گسترده و مشخص فعالیت‌های ورزشی -‌چه در سطح همگانی و چه در سطح حرفه‌ای- فعالیت کند و همزمان ارگان متولی سیاستگذاری‌های مربوط به جوانان، با اتخاذ یک رویکرد اجتماعی به شناسایی و ورود به مسائل متعدد موجود در این بخش -‌آموزش، مهارت‌یابی، اشتغال، ازدواج و سایر مطالبات- پرداخته و هماهنگی لازم بین دستگاه‌های متخلف را -‌که وزارت ورزش تنها یکی از آنهاست- به انجام رساند.