رئیس‌جمهور دوازدهم و مناطق آزاد؛ اقدامات باقی مانده
کلیدهای گشودن قفل توسعه مناطق آزاد
اگر می‌خواهیم مناطق آزاد نقشی را که در شعارهای این دوره رئیس‌جمهور مستور بود به خوبی ایفا کنند و علاوه بر این ایران به مرکز ثقل اقتصادی و ترانزیتی خاورمیانه و اوراسیا تبدیل شود چه اقداماتی می‌توان انجام داد و مناطق آزاد برای تحقق این اهداف چه فرصت‌هایی دارند و از چه ویژگی‌های موثری بهره‌مند هستند.
سعید مباشرفر: اگر می‌خواهیم مناطق آزاد نقشی را که در شعارهای این دوره رئیس‌جمهور مستور بود به خوبی ایفا کنند و علاوه بر این ایران به مرکز ثقل اقتصادی و ترانزیتی خاورمیانه و اوراسیا تبدیل شود چه اقداماتی می‌توان انجام داد و مناطق آزاد برای تحقق این اهداف چه فرصت‌هایی دارند و از چه ویژگی‌های موثری بهره‌مند هستند.
جایگاه و کارکرد مناطق آزاد در توسعه
جای بسی خوشحالی است در زمان نگارش این یادداشت دکتر حسن روحانی بار دیگر از سوی مردم کشورمان به عنوان دوازدهمین رئیس‌جمهور ایران انتخاب شد، این انتخاب برای مناطق آزاد کشور فرصت‌های بسیاری را برای رفع چالش‌های برجای‌مانده از گذشته و آنچه برای رسیدن به اهداف ایجابی ایجاد مناطق آزاد مورد نظر بود، پدید آورد. به‌زعم حقیر آنچه کارکرد مناطق آزاد را در دهه 70 میلادی قرن بیستم به عنوان یکی از الگوهای توسعه نزد کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته مورد پذیرش قرار داد تنها تسهیل و تسریع در جذب سرمایه‌گذار خارجی و به ویژه انتقال تکنولوژی جدید به ساختار اقتصادی کشور مبدأ نبود بلکه الگوی ایجاد مناطق آزاد در جوار دریاهای آزاد و در نقاط مرزی با کشورهای همسایه، در چارچوب تئوری وابستگی متقابل قابل تفسیر و تاویل است.
محورهای این نظریه که ریشه در ادبیات و اندیشه سیاسی روابط بین‌الملل دارد از سوی رابرت کوهن و جوزف نای ترسیم شده که در شکل بسیار خلاصه‌شده دارای بخش‌های زیر است.
1- بازیگران روابط بین‌الملل تنها دولت‌ها نیستند؛ شرکت‌های چندملیتی و سازمان‌ها و رژیم‌های بین‌المللی بازیگران جدیدی هستند که در کنار دولت‌ها نقش‌آفرینی می‌کنند.
2- مسائل اساسی جهان دیگر تنها مسائل نظامی، امنیتی و استراتژیک نیست، بلکه مسائل اقتصادی، زیست‌محیطی، اجتماعی و فرهنگی اهمیت بیشتری یافته‌اند.
3- قاعده رفتار در عرصه جهانی از تعارض و مخاصمه به همکاری‌های فراملی تغییر کرده است. در شرایط وابستگی متقابل قاعده بازی دیگر بازی حاصل جمع صفر نیست، بلکه برد و باخت می‌تواند به طور یکسان برای همه طرف‌های بازی باشد.
4- سلسله مراتب قدرت که مبتنی بر قدرت نظامی بود جای خود را به شبکه پیچیده‌ای از همکاری‌ها می‌دهد که دیگر سلسله‌مراتبی نیست (دئورتی، جیمز، فالتزگراف، رابرت، ترجمه علیرضا طیب و وحید بزرگی. نظریه‌های متعارض در روابط بین‌الملل. نشر قومس.1375. صص 945-942).
اهداف ایجاد مناطق آزاد
با این مقدمه باید اشاره کرد که در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ایران هدف ایجاد مناطق آزاد حول محورهای زیر ترسیم شده است:
1- تسریع در انجام امور زیربنایی
2- عمران و آبادانی
3- رشد و توسعه اقتصادی
4- سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی
5- ایجاد اشتغال سالم و مولد
6- تنظیم بازار کار و کالا
7- حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای
8- تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی
9- ارائه خدمات عمومی
بنابراین، پیش‌فرض قانونگذار محدوده‌ای از اراضی ایران اسلامی است که نیازمند تسریع در انجام امور زیربنایی و همچنین عمران و آبادانی باشد و همین ابتدا از وجود نقض غرضی با رویکرد سایر نظام‌های اقتصادی جهان نسبت به ایجاد مناطق آزاد خبر می‌دهد، چرا که در دیگر کشورها (از‌جمله امیرنشین دوبی که رویای برخی از عزیزان است!) ابتدا به ساکن دولت اقدام به ایجاد تمامی زیرساخت‌های لازم می‌کند، آنگاه آن محدوده منطقه آزاد اعلام شده و شرایط قانونی برای جذب سرمایه‌گذار خارجی فراهم می‌شود.
بخشی از مزایای مناطق آزاد
از سوی دیگر بر اساس ماده اول قانون نحوه اداره مناطق آزاد کشور این مناطق برای رشد و توسعه اقتصادی و حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای به وجود آمده‌اند. حال این مناطق در فضای به اصطلاح پسابرجام روابط خارجی جمهوری اسلامی ایران که در آن نه‌تنها تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران ملغی شده، بلکه امکان حضور سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی خارجی در ایران (به نسبت گذشته) مهیا شده و با عنایت به مزایا و معافیت‌های قانونی خود برای حضور سرمایه‌گذاران خارجی، از بهترین فرصت‌های ایران برای جذب سرمایه‌گذار خارجی به کل کشور هستند.
در همین مورد اخیراً در مصاحبه‌ای با ایسنا اشاره کردم: «امکان ثبت شرکت و سرمایه گذاری با مالکیت صددرصد خارجی، معافیت‌های 20ساله از عوارض و مالیات، لغو روادید و سهولت در صدور مجوز ورود و اقامت اتباع خارجی را می‌توان از جمله مهم‌ترین مزایا و معافیت‌های قانونی مترتب بر فعالیت اقتصادی-تولیدی خارجی در مناطق آزاد ایران اعلام کرد. اگر قشم از ظرفیت بی‌نظیری در گستره ارتباطات تجاری، فرهنگی و اجتماعی با مردمان پادشاهی عمان و امارات متحده عربی برخوردار است، اگر ماکو می‌تواند بر تنوع ارتباطات ایرانیان این منطقه با ساکنان استان وان ترکیه و کشورهای بالکان بیفزاید، ارس علاوه بر نخجوان و جمهوری آذربایجان گوشه‌چشمی به ارمنستان دوخته و علایق مسیحیان جهان نسبت به قره کلیسا را مورد توجه قرار دهد و منطقه آزاد انزلی نیز قادر است با مردمان جمهوری آذربایجان و جمهوری‌های مختلف روسیه در حاشیه دریای خزر جریانی از روابط متنوع و متداخل فرهنگی- اجتماعی در چارچوب مراودات اقتصادی بازتولید کند که حافظه تاریخی ما را به دورانی سوق دهد که این بندر مسیر ارتباطی ایران با اروپا بود.»
اتکا بر کارنامه چهار سال اخیر مناطق آزاد
آنچه طی چهار سال گذشته بر مناطق آزاد گذشت را می‌توان در رشد به دست آمده در شاخص‌های اقتصادی این مناطق مشاهده کرد و با گذر از نشانه‌هایی همچون حضور سرمایه‌گذاران از کشورهای مختلف و برگزاری همایش‌های بین‌المللی همچون آیورا در منطقه آزاد چابهار، به راه‌اندازی پروژه‌های زیرساختی مانند مجتمع بندری کاسپین رسید و انتظار داشت که حسن روحانی به عنوان دوازدهمین رئیس‌جمهور منتخب ایرانیان که رای بی‌سابقه بیش از 23 میلیون نفر را پشتوانه اجرای برنامه‌های خود دارد اقدامات بایسته‌ای را برای برون‌رفت از برخی مشکلات پیش روی مناطق آزاد انجام دهند.
نخستین چالش پیش روی مناطق آزاد بنیادی‌ترین چالش در آینده پیش روی آنها قلمداد می‌شود که محدوده آن از بن‌بست تا ترسیم افق‌های جدید را شامل می‌شود و این چالش تعیین تکلیف جایگاه سازمانی مناطق آزاد به عنوان عضوی از بدنه وزارت اقتصاد یا بخشی از دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد که زیرمجموعه رئیس‌جمهور به عنوان مشاور، مسوول این جایگاه اداری در سطح کشور است.
همه کارشناسان و فعالان اقتصادی مناطق آزاد کشور تجربه‌های متنوعی از حسن همکاری گمرکات و سازمان امور مالیاتی کشور را که اتفاقاً زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز هستند، به خاطر دارند. با این تفاصیل اگر مناطق آزاد طبق مصوبه مجلس محترم در ارتباط با قانون برنامه ششم توسعه کشور زیرمجموعه وزارتخانه فوق قرار گیرند، فرصت بی‌نظیری عاید دو سازمان صدرالاشاره برای از حیزانتفاع انداختن مزایا و معافیت‌های قانونی مترتب بر سرمایه‌گذاران خارجی و داخلی علاقه‌مند به حضور در مناطق آزاد شده و مساعی ارزشمندی که مدیران و کارشناسان مناطق طی سال‌های اخیر (به ویژه چهار سال گذشته) انجام داده‌اند در هاله‌ای از ابهام فرو رفته و امید فعالان اقتصادی نیز به یأس تبدیل می‌شود و این مهم‌ترین چالش در آینده کاری و فعالیت مناطق آزاد ایران در رقابت با مناطق آزاد کشورهای منطقه است.
گرچه می‌توان زبان به گلایه گشود که رابطه پارلمانی دبیرخانه با مجلس شورای اسلامی ضعیف عمل کرده یا نمایندگان محترم مجلس دهم کم‌لطفی کرده‌اند؟! چرا که قبل از تصویب این ماده، به افزایش تعداد مناطق آزاد رای مثبت دادند؟! راهکار این معضل چه ارائه طرح جدید از سوی نمایندگان باشد یا لایحه جدید از سوی دولت یا رجوع به دیوان عدالت اداری، موضوعی است که با خواست و همت رئیس‌جمهور پیوندی نزدیک دارد.
چالش عجیب در مناطق آزاد
دومین چالش مناطق آزاد مورد عجیبی است که بر اساس تفسیر مضیق از قانون، سرمایه‌گذاران تولیدی در مناطق آزاد زمانی می‌توانند از معافیت‌های قانونی این مناطق بهره‌مند شوند که در محدوده حصارکشی مورد تایید گمرک اقدام به تولید کنند. این یک اصل قانونی است اما همه عزیزان می‌دانند و مشاهده می‌کنند که امکان فنس‌کشی تمامی محدوده مناطق آزاد از سوی هر سازمان مسوول آن فراهم نبوده و نخواهد بود.
اما چرا چنین فرصتی مهیا نیست؟ با ملاحظه محدوده ارضی تعیین‌شده از سوی قانونگذار برای هر منطقه آزاد محرز می‌شود که از میان روستاها و حاشیه شهری گذر کرده و با این دیوارکشی عملاً دیوار و فاصله‌ای میان مردمان دو طرف ایجاد می‌شود که می‌تواند تنش‌ها و حتی بحران‌های اجتماعی یا سیاسی پدید آورد. از سوی دیگر شرایط مالی مناطق برای ساخت چنین دیوار طولانی در هر منطقه که کل محدوده چند هزار هتکاری را دربر گیرد مهیا نیست.
سوال طنزآمیز اینجاست که بعد از دو دهه از حضور مناطق آزاد در سپهر اقتصادی کشور، آیا هنوز برخی نهادها و سازمان‌ها مانند گمرک تاکید بر محدودیت آن دارند؟ و این در حالی است که با پیشرفت‌های تکنولوژیک به دست آمده در سطح جهانی می‌توان از ابزار نظارتی همچون سامانه‌های ردیاب و هوشمند در مسیرهای مواصلاتی در جهت نظارت بهینه بهره برد و در عین حال زمینه جذب سرمایه‌گذار در کل محدوده مصوب مناطق آزاد کشور را فراهم کرد. طرفه اینکه هم‌اکنون در هر منطقه از محدوده چند هزار هکتاری فقط چند صد هکتار از فنس‌کشی یا دیوارکشی مورد تایید گمرک برخوردار است.
فرصت زیرساخت‌های مواصلاتی و عمرانی
سومین چالش پیش روی مناطق آزاد نبود یا تکمیل نبودن زیرساخت‌های مواصلاتی و عمرانی در این مناطق است. براین اساس در عین حال که مناطق آزاد چابهار و انزلی به عنوان محورهای ورودی و خروجی کریدور شمال جنوب می‌توانند فرصت بی‌نظیری برای ایفای نقش کشور در ترانزیت بین‌المللی ایفا کنند، هنوز به مسیر ریلی کشور متصل نبوده است. در این میان وضعیت منطقه آزاد انزلی نسبت به دیگر مناطق آزاد کشور بهتر است، چرا که تا پایان امسال راه‌آهن به چند کیلومتری این منطقه آزاد می‌رسد اما از سوی دیگر تنها بندر اقیانوسی ایران توانایی پهلوگیری کشتی‌های غول‌پیکر چند صد هزار تنی (مانند بندر شهید رجایی) را ندارد.
در دیگر مناطق نیز وضع بر همین شکل است که به دلیل عدم تخصیص بودجه دولتی به این مناطق آنها مجبور به درآمدزایی برای ایجاد یا تکمیل پروژه‌های زیرساختی هستند و این در حالی است که بر اساس قانون ملزم به درآمدزایی از طرقی همچون اخذ عوارض از سیف کالا بوده و این همان پاشنه‌آشیل انتقادی منتقدان از عملکرد مناطق آزاد است.
یعنی مناطق آزاد برای ایجاد زمینه‌های درآمدی برای هزینه‌کرد در پروژه‌های عمرانی-زیرساختی خود وابسته به افزایش واردات از مسیر منطقه متبوع خود هستند و این همان نقطه وصل همه منتقدان به مناطق آزاد است که می‌توان با اصلاح سازوکار قانونی و در نظر گرفتن بودجه‌های ملی برای پروژه‌های ملی مناطق آزاد زمینه‌های کاهش هزینه‌های جاری و توجه به ایجاد ارزش‌افزوده برای سرمایه‌گذاری در آنها را فراهم کرد.
فرصت‌های همکاری در مناطق آزاد
چهارمین چالشی که در دوران دوازدهمین رئیس‌جمهور جمهوری اسلامی ایران باید برطرف شود، مربوط به فرصت‌های همکاری موجود در مناطق آزاد است. باید بر بالا بردن فرصت همکاری‌های منطقه‌ای مناطق آزاد کشور با استان‌ها و مناطق آن سوی مرز کشورهای همسایه تاکید کرد تا این موضوع بیشتر مدنظر قرار بگیرد. چرا که بر اساس مقدمه پیش‌گفته در این تحلیل، در چارچوب فعال‌سازی زمینه‌های همکاری و سرمایه‌گذاری مشترک در مناطق آزاد، فرصت‌هایی همچون تنوع بخشیدن به زمینه‌های همکاری دوجانبه، به ویژه از سوی بخش خصوصی و ساکنان دو سوی مرزهای سیاسی-امنیتی، مشروعیت بخشیدن به اشتراکات قومی-مذهبی دو طرف و در نهایت تجربه کردن همکاری‌های اقتصادی که به الگوهای تئوری وابستگی متقابل نزدیک شد از قِبَل اجرای چنین طرحی عاید کشور می‌شود. بنابراین توجه به این نکته می‌تواند میزان بهره‌مندی از مناطق آزاد را به صورت قابل توجهی افزایش دهد.
نگرش فرصت‌محور به ارتباط‌های تاریخی
از سوی دیگر به نیکی می‌دانیم ساکنان منطقه آزاد چابهار با مردمان بلوچستان پاکستان ارتباطات تاریخی مشترک فراوانی داشته و دارند. از سوی دیگر در منطقه آزاد اروند این اشتراکات و فرصت‌ها در همکاری با استان بصره عراق وجود دارد. باید توجه کرد که در سایر مناطق نیز همین روند ساری و جاری است. بنابراین بدیهی است در صورتی که برخی مسوولان با انگاره‌های پیش‌گفته به مفاهیم مترتب بر مرزنشینی نگاه کنند، می‌توانند از نگاه امنیتی-انتظامی که به تهدید انگاشتن رابطه این عزیزان با ساکنان آن سوی مرز منتهی می‌شود به نگرش فرصت‌محور به این ارتباط تاریخی نائل شوند و این فرصتی است که به راحتی می‌توان با تکیه بر ظرفیت‌های مناطق آزاد کشور مورد بهره‌برداری قرار داد. یعنی نگاه برون‌نگر مرزنشینان کمتر توسعه‌یافته در مقایسه با مرکزنشینان در ایران، به درون‌گرایی و جذب هویت‌های نامتمرکز خارجی، در زمینه‌های همکاری اقتصادی مشترک تغییر مسیر دهد.
پنجمین چالش مناطق آزاد در گرو جلوگیری از خوانش‌های غلط و تفسیر به رای نهادهای همکار مناطق آزاد از قوانین موجود است که این موضوع در سازمان‌هایی چون گمرک، دارایی، بنادر و دریانوردی، شرکت شهرک‌های صنعتی، فرمانداری‌ها و نهادهای تابعه آن و در نهایت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و انحصار در مالکیت بر اراضی محدوده مناطق آزاد از سوی ارگان‌های مختلف، به وفور وجود دارد. البته باید توجه کرد که کیش به دلیل جزیره‌ای بودن از این مشکل مبراست.
فرصت‌های خلق‌شده رایزنان بازرگانی در مناطق آزاد
با این همه می‌توان فرصت‌هایی را که رایزنان بازرگانی و اقتصادی سفارتخانه‌های ایران در خارج از کشور و نمایندگان اقتصادی سفارتخانه‌های مقیم در ایران می‌توانند عاید مناطق آزاد کنند افزود. فرصتی که تاکنون از آن بهره چندانی برده نشده، چرا که اولویت اصلی و نخست وزارت امور خارجه مباحث سیاسی و کنسولی است تا معرفی و ایجاد ارتباط با سرمایه‌گذاران و شرکت‌های کشورهای مقصد ماموریت آنها. این کمبود را می‌توان از طریق مشاهده و تحقیق در عملکرد وزارتخانه‌های سایر کشورها برطرف کرد و باور داشت که علاوه بر اخبار سیاسی، امنیتی، پایش رخدادها، فرصت‌ها و چالش‌های اقتصادی کشورهای محل ماموریت سفارتخانه‌های ایران هم از الزاماتی است که این وزارتخانه تخصصی با وزیر هوشمندش می‌توانند به راحتی به آن دست یازند.
فرصت حضور بدون ویزای مسافران در مناطق آزاد
ششمین چالش پیش روی مناطق آزاد مربوط به فرصت حضور بدون ویزای مسافران در مناطق آزاد است. باید توجه کرد که اجرایی کردن قانون حضور بدون ویزای مسافر در مناطق آزاد می‌تواند دستاوردهایی را به همراه داشته باشد. با نگاهی به نقاط جغرافیایی مناطق آزاد کشور می‌توان پی برد که رنگین‌کمانی از تنوع جاذبه‌های جغرافیایی، اقلیمی و فرهنگی در آنها وجود داشته که با عملیاتی کردن این بخش از قانون و راه‌اندازی تورهای بین‌المللی گردشگری مناطق آزاد ایران، زمینه‌های افزایش درآمدهای ارزی ناشی از ورود گردشگر خارجی به کشور فراهم می‌شود.
از کوه‌های مریخی، پدیده بی‌نظیر گل‌افشان و ساحل اقیانوسی در چابهار، تا جنگل حرا، دره ستاره‌ها و جزایر ناز در قشم، و از ساحل کم‌نظیر و زیرساخت‌های گردشگری قابل قبول در کیش تا جاذبه‌های متنوع شهرهای خرمشهر و آبادان و جزیره زیبای مینو در اروند، می‌توان به کلیسای سن استپانوس، منطقه حفاظت‌شده ارسباران، کوه آتشفشانی گئچی قالاسی در ارس سفر کرد و با گذر از کوهستان ماکو و عمارت‌های آن به تالاب بین‌المللی انزلی و جنگل‌های هیرکانی این منطقه رسید در حالی که نظاره‌گر اسبچه خزر (نیای اسب‌های کره زمین) هستیم.
موارد فوق بخش بسیار کوچکی است که در قبال تنوع آب و هوایی و به ویژه فرهنگی مناطق آزاد بیشتر نمود پیدا می‌کند.
در پایان باید گفت اگر می‌خواهیم مناطق آزاد نقشی را که در شعارهای این دوره رئیس‌جمهور مستور بود به خوبی ایفا کنند، اگر می‌خواهیم روابط ایران عزیز با کشورهای منطقه آشوب‌زده خاورمیانه بر اساس تداوم صلح و دوستی و بر چندوجهی و چندبعدی شدن روابط با این کشورها بنا شده باشد، اگر می‌خواهیم با جذب سرمایه‌گذاران خارجی نه‌تنها زمینه توسعه اقتصادی و اشتغال در کشور خود را فراهم کنیم، و علاوه بر این به مرکز ثقل اقتصادی و ترانزیتی خاورمیانه و اوراسیا تبدیل شویم باید به چالش‌های پیش‌گفته به عنوان کلیدهای گشودن قفل مسیر توسعه مناطق آزاد و ایفای نقشی که نمونه‌های این مناطق در دیگر کشورها ایفا کرده‌اند نگاه کنیم.
