خطای سیاستگذار

دولت یازدهم با وجود کسری منابع در تازه‌ترین اقدام خود، 11 میلیون و 520 هزار تن گندم خریداری کرده است. در حالی که به گفته رئیس سازمان برنامه و بودجه، کل گندم خریداری‌شده در سال 1394 حدود هشت میلیون و 800 هزار تن بوده است. طبق اظهارات محمدباقر نوبخت، دولت با مشوق افزایش قیمت خرید تضمینی گندم، توانسته است به تولید سه برابری گندم دست پیدا کند. قیمت خرید تضمینی گندم در سال 1395 به سه برابر افزایش یافته و رئیس سازمان برنامه و بودجه اذعان می‌کند که اعتبارات مورد نیاز خرید تضمینی گندم، به اندازه کل بودجه عمرانی تخصیص داده شده کشور است. بر اساس آنچه مقامات اعلام کرده‌اند، دولت در زمان تخصیص این بودجه نیز منابع کافی در اختیار نداشته و به بازار بدهی متوسل شده است. در این صورت، این اقدام دولت در شرایط فعلی که شرایطی عادی به نظر می‌رسد، توجیه‌پذیر نبوده و از چند جنبه قابل نقد است؛ نخست اینکه این پرسش قابل طرح است که چرا دولت در میان کالاهای اساسی دیگر، روی گندم دست گذاشته است؟ چرا که به نظر می‌رسد، هر کالای اساسی دیگری ممکن است به همان اندازه، حائز اهمیت باشد.

اگرچه، گندم کالایی است که از آن نان و قوت غالب مردم تهیه می‌شود و گندم همواره و به صورت تاریخی، کالایی مهم و استراتژیک قلمداد می‌شده است. اما در دنیای امروز که حمل و نقل و تجارت به سرعت صورت می‌پذیرد، دیگر مفهوم«کالای استراتژیک»بودن رنگ می‌بازد. از سوی دیگر، تجربه سالیان سال تحریم و البته تجربیات جهانی ثابت کرده است که غذای بشر هیچ‌گاه مورد تحریم قرار نمی‌گیرد.

یعنی کشورها، دیگر مانند گذشته، در معرض محاصره و جلوگیری از ورود و خروج مواد غذایی قرار نمی‌گیرند. اما ظاهراً این ذهنیت که نان مردم را دولت باید تامین کند، همچنان در ذهن دولتمردان جاری است. البته طبیعی است که دولت‌ها نسبت به تامین اقلام مورد نیاز مردم با توجه به بازه زمانی خرید، حمل و عرضه کالا اقدام کنند اما مشخص نیست دولت یازدهم بر اساس کدام محاسبه یا پیش‌بینی برای حدود یک سال آینده یا بیش از آن، گندم ذخیره کرده است. مساله دیگر آن است که آیا این میزان گندم خریداری‌شده از مرغوبیت کافی برخوردار است که نیاز به واردات را مرتفع سازد یا دولت در عین حال، ناگزیر به صرف اعتباراتی برای واردات گندم نیز خواهد شد؟

جذابیت تولید گندم

اما به‌نظر می‌رسد، در این بخش، نوعی خطای برآوردی رخ داده است؛ دولت قیمت تضمینی بالایی را برای خرید گندم کشاورزان تعیین کرده است و از آنجا که تضمین کرده، محصولات کشاورزان را خریداری کند، مجبور به خرید آن شده است. نرخ 1300‌تومانی خرید تضمینی گندم نیز نسبت به قیمت جهانی گندم، نرخ بالایی است و به حدود 30 سنت برای هر کیلوگرم می‌رسد. این یک معادله ساده است و کشاورزان نیز برای بهره‌گیری از این مزیت، تولید خود را افزایش داده‌اند. درواقع این‌گونه به‌نظر می‌رسد که سیاستگذار، هیچ برآوردی از حساسیت تولید نسبت به قیمت و حتی حساسیت عرضه نسبت به قیمت نداشته و قیمتی را تعیین کرده است که برای کشاورزان بسیار جذابیت داشته است. در این صورت بدیهی است که در سال‌های بعد هم کشاورزان چنین انتظاری از دولت داشته و برای دولت بسیار دشوار خواهد بود که بتواند قیمت تضمینی را برای سال بعد کاهش دهد. از طرفی، با وجود افزایش عرضه گندم از سوی کشاورزان، این احتمال وجود دارد که آنها محصول دیگری کشت نکرده و گندم را جایگزین محصولات دیگر کرده باشند. این رویه، منجر به بروز اختلالی در عرضه محصولات کشاورزی و تصمیم‌گیری کشاورزان خواهد شد. تجربه‌ای که در سال‌های گذشته در مورد بسیاری از محصولات کشاورزی مشاهده شده است. بنابراین، این فرضیه قابل طرح است که دولت دچار اشتباهی در حوزه برنامه‌ریزی شده است؛ نرخی را اعلام کرده که به نسبت، نرخ بسیار بالایی است. در واقع دولت با اعلام چنین نرخی، این پیام را به کشاورزان مخابره کرده است که گندم بیشتری تولید کنند و دولت نیز مجبور شده، تولیدات آنها را خریداری کند. اگرنه، دلیلی ندارد که بیش از نیاز در سیلوها گندم ذخیره شود. گذشته از این، گندم هم کالایی نیست که برای مدتی طولانی قابل نگهداری باشد و فساد‌پذیر است. این موارد نشان می‌دهد که نوعی خطا در سیاستگذاری رخ داده است. فارغ از اینکه دولت چه اطلاعاتی در اختیار داشته که چنین تصمیمی را اتخاذ کرده است، با توجه به متغیرهایی که برای ناظران قابل مشاهده و تحلیل است، خرید و ذخیره گندم به این میزان فاقد توجیه منطقی و اقتصادی است. نکته دیگری که لازم است مورد توجه قرار گیرد این است که مشخص نیست، رشد سه برابری تولید گندم، تا چه حد از ناحیه افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی حاصل شده و به چه میزان مبتنی بر افزایش فشار بر منابع آب و خاک بوده است. گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد که برای تولید هرکیلوگرم گندم به عنوان محصولی آب‌بر، در سرزمین خشک و نیمه خشکی مانند ایران، حدود 1300 لیتر آب مصرف می‌شود. بنابراین باز هم مشخص نیست تولید 5 /2 میلیون تن گندم، مازاد بر مصرف، چه مخاطراتی برای منابع آبی کشور ایجاد کرده است. این درحالی است که گفته می‌شود، چنانچه از ضایعات گندم در فرآیند تولید از کاشت، داشت، برداشت تا فرآوری کاسته شود، می‌توان غذای یک ماه 79 میلیون نفر جمعیت کشور را تامین کرد.

بیم شکل‌گیری بدهی‌های جدید

از سوی دیگر در سخنان رئیس سازمان برنامه و بودجه، این موضوع مورد اشاره قرار گرفته بود که تا آبان سال 1395، بالغ بر ۱۵ هزار میلیارد تومان به بخش عمرانی اختصاص پیدا کرده که ۱۰ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان اسناد و اوراق بوده و ۴۵۰۰ میلیارد تومان به صورت نقدی پرداخت شده است. در واقع، به پروژه‌های عمرانی حدود پنج هزار میلیارد تومان به طور واقعی اختصاص یافته است، در حالی که برای خرید گندم سه برابر این رقم پرداخت شده است. بدیهی است که این رقم، رقم قابل توجهی بوده و قابلیت آن را داشته که در بخش‌های دیگری، از جمله بخش عمرانی، توسعه زیرساخت‌های حوزه آموزش یا بهداشت هزینه شود. مساله دیگر، محل تامین این اعتبار است. بخشی از منابع مورد نیاز این طرح، از محل بازار بدهی تامین شده است؛ برای خرید گندمی که قرار است در سیلوها بماند. این روش که دولت به آن متوسل شده، بدهی‌های جدیدی را به‌بار می‌آورد و به سال بعد و سال‌های بعد انتقال می‌یابد و دولت را همچنان بدهکار می‌کند. در واقع، پیامدهای این اقدام، زیان هزینه نشدن این منابع در موارد مناسب و صحیح را دو‌چندان می‌کند. هدفی که از انتشار اوراق بدهی وجود داشت این بود که این اوراق برای نظم‌بخشی به بدهی‌های دولت به بخش خصوصی و بانک‌ها مورد استفاده قرار گیرد که بتواند به نوعی انضباط را به جریان مالی دولت بازگرداند. از طریق اوراق بدهی، دولت از میزان بدهی‌های خود آگاه می‌شد و طلبکاران دولت نیز میزان مطالبات خود را درمی‌یافتند. اما به‌نظر می‌رسد دولت و مجلس این هدف را کنار گذاشتند و دولت بازار بدهی و منابعی را که از این بازار به دست آورده بود، خرج امور جاری نظیر خرید گندم کرد. هرچند این مسیر، به ایجاد بدهی دوباره برای دولت می‌انجامد. در واقع، بازار بکر و دست‌نخورده‌ای که می‌توانست به‌عنوان راهکار و ابزاری مناسب در اختیار دولت باشد، کارکرد مورد انتظار را از دست داد. اکنون مشاهده می‌شود که با وجود پایین بودن نرخ تورم، نرخ این اوراق در بازار در حال افزایش است و این حالت، سیگنال خوبی مخابره نمی‌کند. این وضعیت نشان می‌دهد که اعتبار دولت رو به کاهش گذاشته است و بازار دیگر اعتماد کافی به دولت ندارد. افول زودهنگام ستاره بازار بدهی نیز پیامد ارجحیت منافع کوتاه‌مدت بر منافع بلندمدت است؛ عارضه‌ای که در همه دولت‌ها مشاهده شده است.