در جست‌وجوی توسعه

گرجستان را می‌توان آخرین کشور از مجموعه کشورهای شوروی سابق دانست که به ایجاد زیرساخت برای حرکت به سمت اقتصاد بازار دست زد. به طور دقیق‌تر، این کشور تا سال 1995 با بحران دست‌وپنجه نرم می‌کرد، اما در این سال بود که فرآیند بازیابی را آغاز کرد. نقطه اول این بهبود اقتصادی که از اصلاحات نهادی ناشی می‌شد، دو سال بعد، یعنی در سال 1997 اتفاق افتاد، زمانی که رشد تولید ناخالص داخلی این کشور به بیش از 10 درصد رسید. این بیشترین میزان رشد پیش از انقلاب «گل رز» در این کشور بود. اما یک سال بعد نرخ رشد، بسیار افت کرد و اقتصاد گرجستان با بحران تورمی مواجه شد. اولین پیامد این بحران، کاهش شدید ارزش پول این کشور در مقابل دلار آمریکا بود. همچنین به دلیل نا‌اطمینانی‌های موجود در اقتصاد، عملاً دو پول رسمی برای دادوستد در این کشور وجود داشت. پول ملی برای کسب‌وکارهای کوچک و دلار آمریکا برای سرمایه‌گذاری‌های بزرگ. از طرف دیگر، نهادهای نوپای گرجستان از جمع‌آوری مالیات بازماندند درنتیجه سهم بودجه دولت در تولید ناخالص داخلی بسیار ناچیز بوده است. برای مثال در سال 1995 این رقم تنها پنج درصد بوده است. به طور کلی از لحاظ اقتصادی می‌توان دهه 1990 میلادی در گرجستان را به سه قسمت تقسیم کرد. اول، بازه زمانی 1994-1990 که کشور به هیچ وجه شرایط خوبی نداشت، دوم، 1998-1995 که اصلاحات اولیه اقتصادی در پیش گرفته شد، و نهایتاً دوره پس از 1998 که کشور با بحران مواجه شد و این شرایط عمدتاً تا سال 2004 میلادی ادامه داشت. مشکلات گرجستان در این دوره اغلب مشابه سایر کشورهای توسعه‌نیافته بود. کسری بودجه، افزایش بدهی‌های دولت، نظام بانکداری ضعیف و توفیق کم در پیشبرد اصلاحات اقتصادی. تورم بسیار بالا را هم البته باید به این موارد افزود. درواقع فرآیند گذار به سمت اقتصاد بازار بسیار کند اتفاق می‌افتاد، دخالت‌های متعدد دولت در فعالیت‌های مربوط به نهاد بازار مانع از پیشرفت بخش خصوصی در اقتصاد شد، و فساد و نوعی الیگارشی را در این کشور به وجود آورد. فرآیند خلق پول و به گردش درآمدن آن در اقتصاد بسیار آهسته بود. همچنین به دلیل سطح پایین پس‌انداز و تضعیف ارزش پول ملی در مقابل دلار، بانک‌ها نقش بسیار کمرنگی در توسعه اقتصادی ایفا می‌کردند. این موارد به بی‌ثباتی اقتصادی نیز کمک کرد. علاوه بر این، به دلیل دلاریزه شدن اقتصاد، کاهش ارزش دلار، اثری منفی بر رشد اقتصاد گرجستان و ارزش کالاهای تولیدی این کشور می‌گذاشت. آنچه تا بدین جا ذکر شد، تصویری کلی از گرجستان در مراحل اولیه رشد و توسعه به دست می‌دهد.

آغاز راه

اما فرآیند توسعه در این کشور همگن نبوده است. همان‌طور که گفته شد، پس از بحران 1998 اصلاحات ساختاری به تعویق افتاد و نرخ رشد به‌شدت افت کرد. درواقع دوره‌ای از عدم تحرک اقتصادی در گرجستان آغاز شد که تا «انقلاب رز» ادامه داشت. البته در همین مدت زمان، نرخ رشد اقتصاد گرجستان در حدود سه درصد بود که به دلیل آنچه پیشتر گفته شد، توسعه اقتصادی چندانی رخ نمی‌داد. به عبارت بهتر، انتظاراتی که پیش از این از تغییرات اقتصادی اجتماعی و نیز سیاسی وجود داشت، ناگهان به نوعی انفعال محافظه‌کارانه تبدیل شد و درنتیجه تغییر واقعی آنچنانی ایجاد نشد.

اولین پیامد این ماجرا، افزایش شکاف اجتماعی و بزرگ شدن اقتصاد زیرزمینی بود. حقوق و دستمزدها تقریباً دچار سکون شدند و ثروت عده‌ای خاص در جامعه افزایش پیدا کرد تا بدین ترتیب قشری از نخبگان سیاسی اقتصادی در این کشور ایجاد شود. به‌رغم تمامی این مشکلات اما، تغییرات نهادی در برخی بخش‌ها رخ داد که حرکت به سمت اقتصاد بازار را، هرچند کند، هموار می‌کرد. فرآیند خصوصی‌سازی که از سال 1992 آغاز شده بود، همچنان ادامه یافت و بنگاه‌هایی که دولت قادر به تصدی آنها به صورت کارا نبود به بخش خصوصی واگذار شد. با وجود این، رشد این شرکت‌ها همچنان پایین بود چراکه از فقدان تامین مالی و نیروهای مجرب رنج می‌بردند. در کنار همه اینها، به دلیل کمبود تجربه، اکثر این شرکت‌ها به‌سختی می‌توانستند روی پای خود ایستاده و مستقل فعالیت کنند. برخی دیگر نیز که همچنان به منابع مالی دولتی متکی بودند، قدرت رقابت خود را از دست می‌دادند. درنتیجه باید گفت هرچند خصوصی‌سازی تا آن زمان نتوانست رقابت‌پذیری ایجاد کند اما پایه‌های یک اقتصاد مبتنی بر بازار را بنیان نهاد. در سال‌های میانی دهه 90 میلادی محدودیت‌های وارد‌شده به تدریج برداشته شد و در سال 1995 نیز سیستم سهمیه‌بندی منسوخ شد. همچنین فهرست کالاهای غیرقابل صادرات که در دوران شوروی سابق ایجاد شده بود، کوچک و کوچک‌تر شد. نقطه عطف این تحولات را می‌توان پیوستن گرجستان به سازمان تجارت جهانی در سال 2000 میلادی دانست که بنیادی‌ترین قدم برای شروع فرآیند توسعه در این کشور بود. اما تازه آغاز راه بود چرا‌که موانع بزرگی همچون سطح پایین سرمایه‌گذاری و نیز محیط سرمایه‌گذاری نامطلوب بر سر راه توسعه این کشور قرار داشت که ثمره فساد بالا و بی‌ثباتی ناشی از تعارضات سیاسی و اقتصاد زیرزمینی در گرجستان بود.

چالش فقر و نابرابری

به علاوه، سیاست‌های اجتماعی دولت تاثیر چندانی بر ایجاد شغل در این کشور و تامین اجتماعی یا کاهش نابرابری درآمدی نداشتند، به همین دلیل نرخ بیکاری افزایش یافت. متعاقباً توده عظیمی از نیروی کار به سمت بخش‌های با بهره‌وری کمتر روی آوردند جایی که ارزش افزوده کشاورزی یک‌پنجم صنعت بود. جالب است که در سال 1990 میلادی تنها 26 درصد از نیروی کار گرجستان در بخش کشاورزی شاغل بودند درحالی که این رقم به 51 درصد در سال 2003 افزایش یافت. البته محرک این امر واگذاری زمین‌های کشاورزی به افراد بود که سطح خوداشتغالی را به‌شدت افزایش داد. نتیجه کلی این کار روی کاغذ می‌بایست کاهش سطح بیکاری در کشور باشد اما درواقع به دلیل ارزش افزوده پایین، فقر را تا حدی گسترش داد. در اینجا باید گفت که در طی این دوران خوداشتغالی، افرادی که به زحمت از عهده تامین معاش خود برمی‌آمدند، حدود 70 درصد جمعیت گرجستان را تشکیل می‌دادند که این نسبت برای چندین سال بدون تغییر باقی ماند. در همین دوره نرخ بیکاری حدود 11 تا 14 درصد و در مناطق شهری چهار برابر مناطق روستایی بود. از آنجا که بیش از نیمی از جمعیت در شهرها ساکن بودند، می‌توان نتیجه گرفت که حدود 80 درصد بیکاری در شهرها متمرکز شده بود. در ضمن بیشترین نرخ بیکاری متعلق به کسانی بود که تحصیلات دانشگاهی داشتند.

مشکلات اجتماعی گرجستان از جمله فقر و کیفیت پایین زندگی عمدتاً نتیجه اثربخشی پایین نظام تامین اجتماعی موجود در کشور بود. در این دوره سه مشکل عمده وجود داشت: اول، اندازه کوچک پایه مالیاتی که به دلیل دستمزدها و نیز سطح اشتغال پایین در بخش رسمی ایجاد شده بود. دوم، تغییرات جمعیتی که از پیری جمعیت و نیز موج مهاجرت ناشی می‌شد. و سوم، پوشش ناکافی تامین اجتماعی که از طریق صندوق‌های بازنشستگی، مقرری‌ها و‌... به افراد عرضه می‌شد. به عبارت دیگر این پرداخت‌ها به زحمت جوابگوی هزینه‌های زندگی در آن دوران بودند.

روزنه امید

اما این پایان ماجرا نبود و گرجستان موفق شد رکود اقتصادی خود را با افزایش سطح دموکراسی و ایجاد تغییرات لازم در نهادهای قانونی و اقتصادی درهم بشکند که دوره‌ای جدید از دموکراسی و تقویت آزادسازی اقتصادی در این کشور را نوید می‌داد. البته این چالش‌ها در بستر یک تحول اجتماعی که به تغییر دولت از طریق یک انقلاب صلح‌آمیز در نوامبر 2003 انجامید، شکل گرفت. در این زمان، مردم با تظاهرات در خیابان‌ها از «انقلاب گل رز» حمایت کردند و یک حکمرانی جدید و اصلاحات اساسی را خواستار شدند.

در نتیجه از سال 2003، یک چرخش در سیاستگذاری به سمت نئولیبرالیسم، فقرزدایی و اقتصاد جامعه‌محور دیده می‌شود. اصلاحات نهادی مبتنی بر آزادی اقتصادی، مقررات‌زدایی و نوگرایی اقتصادی، نرخ بالای رشد را تضمین کرده و اثری قابل توجه بر رشد سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در گرجستان داشته است. هرچند که با وجود این، مصونیت کم در حقوق مالکیت، اجرای ناقص سیاست‌های اقتصادی و کم‌توجهی به بخش اجتماعی، بازهم بیکاری و فقر را به چالشی جدی برای دولت بدل کرد. در پی انقلاب گل رز، میخائیل ساکاشویلی تغییرات گسترده‌ای را در زمینه‌های اقتصادی و نهادی آغاز کرد به طوری که می‌توان گفت گرجستان در مسیر ایجاد یک کشور جدید قرار گرفت. این دوران را هم مشابه دهه 90 میلادی، می‌توان به سه بازه زمانی تقسیم کرد. اول، ماه‌های ابتدایی پس از انقلاب که اقدامات اولیه برای ایجاد نظم در پرداخت‌ها، بودجه و پرداخت دیون صورت گرفت، در این دوره مساله تامین انرژی به‌شدت اساسی و مهم بود که می‌بایست حل می‌شد. دوم، از نیمه دوم سال 2004 میلادی تا پایان سال 2007 که در این دوره اقدامات مربوط به آزادسازی اقتصادی ابتدا در قالب سیاست‌های دولت درآمدند. و سوم، آغاز پیاده‌سازی سیاست‌های مذکور در سال 2008 به بعد که با بحران اقتصادی جهانی مصادف شد. به طور مشخص، در ابتدا ایجاد انضباط مالی و احیای قوانین اقتصادی و حقوقی، از مهم‌ترین اهداف دولت بودند که البته در پی مواجهه با بحران، اهداف اجتماعی در اولویت قرار گرفتند. شاید دوره چهارمی هم بتوان در این تقسیم‌بندی متصور شد، و آن‌هم مربوط به زمانی است که گرجستان سند چشم‌انداز 2020 را در اوایل سال 2014 برای خود ترسیم کرد. درعین حال، بهبود محیط صنعتی، تغییرات اقتصادی از طریق قانونگذاری، کاهش تعداد دستگاه‌های نظارتی و محدود کردن قدرت آنها و نهایتاً تغییر نرخ‌های مالیات و کاهش انواع مالیات از بیست به تنها شش نوع از مهم‌ترین سیاست‌های اتخاذشده در این دوران بود. در نتیجه این تغییرات ظرفیت مالی یا همان توانایی مالیات‌ستانی دولت افزایش یافت. همچنین، یکی از مهم‌ترین اهداف دولت در این زمان، خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی بود که به صورت وسیع انجام شد. عامل مهمی که به این فرآیند سرعت بخشید، عدم تقید به مفهومی تحت عنوان «راهبردی» بودن این بنگاه‌ها و صنایع بود. به علاوه، شرکت‌های بسیاری نیز برای حضور در محیط کسب‌وکار گرجستان مجوز دریافت کردند. این اقدامات هم در مورد صنایع بزرگ و هم در مورد بنگاه‌های کوچک در پیش گرفته شد. در نتیجه این امر و به لطف اصلاحات مقرراتی که پیشتر صورت گرفته بود، درآمدهای مالیاتی دولت از محل فعالیت این شرکت‌ها به طور قابل توجهی افزایش یافت. این مجموعه اقدامات نقش بسیار قابل توجهی در رشد تولید ناخالص داخلی و نیز بودجه دولت داشتند.

معجزه کسب‌وکار

همان‌طور که اشاره شد، پس از انقلاب رز، حذف یا کمینه‌سازی مقررات مختلف به صورت گسترده در پیش گرفته شد که دارای سه رکن کلی بود. یک، حفظ قوانین و مقرراتی که اثربخشی لازم را ندارند. دو، کاهش فساد در نظام‌های مقرراتی فاسد چراکه با سیاست‌های ترویج‌کننده رقابت همخوانی نداشت. سوم، به طور کلی آزادسازی اقتصادی مستلزم کاهش در انواع و تعداد مقررات است. درنتیجه این مقررات، نهادی تحت عنوان نهاد رقابت‌پذیری آزاد ایجاد شد. در ادامه این روند، مجوزهای لازم برای دادوستد به میزان 84 درصد کاهش پیدا کرد و اخذ مجوز دادوستد صرفاً برای کالاها و خدماتی که ریسک بالایی دارند، بهره‌برداری از منابع طبیعی یا برخی عملیات‌های خاص ضروری شد. همچنین، در سال 2006 مقررات‌زدایی در بازار نیروی کار نیز اعمال شد که قوانین این بخش را به حداقل رسانید. در نتیجه تمامی این تغییرات نهادی، گرجستان مرزهای تجاری‌اش را به روی تجار گشود و فرآیندهای صادرات و نیز مقررات مربوط به تعرفه‌ها نیز به‌شدت ساده و تسهیل شدند. ضمناً به لطف موافقتنامه‌های تجاری منطقه‌ای، روابط تجاری گرجستان با سایر کشورها متنوع شد.

این اقدامات تاثیر خود را در بهبود فضای کسب‌وکار گرجستان نشان داد به طوری که بر اساس شاخص سهولت کسب‌وکار، این کشور طی یک دهه گذشته مرتب پیشرفت چشمگیر داشته است. بهترین شاهد این مدعا جهش خیره‌کننده این کشور در این شاخص در سال 2007 است که از رتبه صد و دوازدهم به رتبه سی و هفتم رسید. اما این پایان کار نبود و گرجستان در سال‌های بعد نیز به بهبود خود ادامه داد تا جایی که به رتبه سیزدهم این شاخص در سال 2011 رسید و اکنون هم در جدیدترین گزارش بانک جهانی در رتبه شانزدهم قرار دارد.

به‌رغم این عملکرد فوق‌العاده، گرجستان همچنان با چالش کمبود نسبی رقابت در فضای کسب‌وکار خود روبه‌رو بوده است. گواه این امر نیز رتبه نودم این کشور از نظر شاخص رقابت‌پذیری جهانی در سال 2009 است که هرچند در سال‌های اخیر بهبودهایی داشته اما به خوبی مورد قبلی نبوده است.

اکثر این توفیقات در وهله اول به لطف مقررات‌زدایی و متعاقباً جذب سرمایه‌های خارجی و توسعه نظام بانکی در این کشور رخ داده است. با وجود این سهم پس‌انداز و سرمایه‌گذاری در تولید ناخالص داخلی گرجستان چندان قابل توجه نیست حتی از اغلب همتایانش در شوروی سابق نیز کمتر است. یکی از دلایل این امر شاید مصرف‌محور بودن اقتصاد این کشور و نیز پایین بودن نسبی بهره‌وری در زمینه تولید است که از آن به عنوان یکی از دلایل اصلی تورم در گرجستان در دهه ابتدایی قرن بیست و یکم نام می‌برند. در همین زمینه اگر نگاه دقیق‌تری به سهم بخش‌های مختلف در تولید ناخالص داخلی گرجستان بیندازیم متوجه خواهیم شد که بخش مسکن، ساخت‌وساز و تجارت بالاترین سهم‌ها را دارند که دلیلش هم توسعه بخش بانکی و تا حدی نیز سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی است. در طرف دیگر نقش عمده مخارج دولت در رشد تولید ناخالص داخلی را می‌توان در توسعه طرح‌های مربوط به آموزش، سلامت و تامین اجتماعی دانست که نتیجه‌اش در بهبود شاخص توسعه انسانی نمایان می‌شود. گرجستان با معدل 76 /0 در این شاخص در زمره کشورهای با توسعه انسانی بالا قرار دارد.

به علاوه بهترین مصداق برای توسعه بخش بانکی، افزایش سهم وام‌ها در تولید ناخالص داخلی طی یک بازه دوساله منتهی به سال 2006 از 9 درصد به 19 درصد است. معنای دیگر این امر این است که رشد اقتصادی از کانال خلق اعتبار از سوی بانک‌ها در حال رخ دادن است. بنابراین جای تعجب ندارد اگر این بخش یکی از بالاترین نرخ‌های رشد را به خود اختصاص داده باشد. البته این روند در بحران مالی 2008 به بعد اندکی کند شد، اما همچنان یکی از بهترین عملکردها را دارد.

جمع‌بندی

همان‌گونه که در آغاز مطلب نیز گفته شد، توسعه در گرجستان چندان همگن و متوازن نبوده است و سیاست‌های دولت به‌رغم توفیقات چشمگیر، سازگاری لازم را نداشته است. یک دلیل اصلی این امر بحران مالی سال 2008 است که با توجه به حضور شرکت‌های مختلف در این کشور و محیط بین‌المللی کسب‌وکار آن، جای تعجب ندارد، اما فارغ از این، اگر سیاست‌های اجتماعی دولت را بررسی کنیم و اثربخشی آنها را تحلیل کنیم شاید تصویر بهتری از این ناهمگنی نسبی به دست دهد. سیاست‌های مرتبط با فقرزدایی، چندان‌که باید اثربخش نبوده و رشد اقتصادی ناشی از سرمایه‌گذاری خارجی هم نرخ بیکاری را چندان تغییر نداده و برای مثال در سال 2014 در همان حدود 14 درصد باقی مانده است. ضمناً هرچند که به گواه آمار، تولید ناخالص داخلی سرانه در مقیاس برابری قدرت خرید، در این کشور حدود 10 هزار دلار است اما نابرابری‌های درآمدی که اغلب ناشی از تفاوت در سطح دستمزدها و نوع اشتغال رسمی یا غیررسمی است، همچنان یک محدودیت جدی بر سر راه توسعه گرجستان محسوب می‌شود. ضریب جینی حدود 4 /0طی سال‌های اخیر موید این امر است. بر همین اساس، طبق برآورد یک آژانس خدمات اجتماعی، در سال 2012، بیش از یک‌سوم جمعیت حدوداً چهارمیلیونی گرجستان همچنان به عنوان طبقه آسیب‌پذیر شناخته می‌شدند اما این روند طی سال‌های اخیر بهبودهایی داشته است. با وجود این همچنان فقر در مناطق روستایی چالشی جدی محسوب می‌شود، چراکه به‌رغم خوداشتغالی، سیستم کشاورزی در گرجستان ارزش افزوده چندان بالایی به همراه ندارد. درنهایت آنچه مسلم است، گرجستان طی یک دهه اخیر از یک اقتصاد توسعه‌نیافته، به یک اقتصاد تقریباً نوظهور بدل شده است که جاذبه‌های سرمایه‌گذاری فراوانی برای شرکت‌های بین‌المللی داشته و دارد. اصلاحات مقرراتی و اتخاذ راهبردهای سیاستی در زمینه آزادسازی اقتصادی، گرجستان را دو دهه پس از استقلال در موقعیتی ممتاز قرار داده است. به عبارت بهتر این کشور مسیر رشد اقتصادی را به خوبی طی کرده و در بخش‌های آموزش و سلامت نیز توفیقاتی داشته است و از این منظر در بین همتایان درحال توسعه خود در جایگاه قابل قبولی قرار دارد. اما شاید اگر می‌توانست نرخ رشد فوق‌العاده خود را به صورت مستمر بالا نگه دارد، و چالش‌های اشتغال را به نحوی مرتفع سازد که ارزش افزوده حاصل از آن به کاهش فقر بینجامد، می‌توانستیم آن را در زمره معجزه‌های ادبیات اقتصاد توسعه طبقه‌بندی کنیم. نهایتاً از سند چشم‌انداز توسعه اقتصادی اجتماعی گرجستان که برای سال 2020 میلادی ترسیم شده است، می‌توان دریافت که گرجستان به‌رغم برخی کاستی‌های یادشده، در مسیر توسعه و پیشرفت قرار دارد. حال باید دید تا سه سال آینده این کشور در کجا قرار می‌گیرد.