تاریخ انتشار:
مهدی بنانی از پیش‌شرط‌های موفقیت دولت در انتشار اوراق بدهی می‌گوید
خوش‌قولی برای تسویه
«هدف دولت این است که بدهی بد را به بدهی خوب تبدیل و ترکیب بدهی‌ها را اصلاح کند. دولت به دنبال آن نیست که بدهی‌های خود را صفر کند. چراکه بدهی داشتن بد نیست اما نباید جنس بدهی‌ها بد و ناسالم باشد. در این راستا نیز توسعه بازار بدهی را در برنامه داریم که از این طریق بدهی بد دولت به بدهی خوب تبدیل می‌شود. به همین خاطر قرار است چهار نوع اوراق هریک با ویژگی‌های خاصی که دارند بر اساس بودجه سال ۱۳۹۵ در جهت توسعه و بسط بازار بدهی منتشر شوند.» این جملاتی است که مدیرکل مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت وزارت امور اقتصادی و دارایی در پاسخ به اینکه چرا دولت تصمیم گرفته است از طریق انتشار چهار اوراق که در لایحه بودجه امسال پیش‌بینی شده بدهی‌های خود را پرداخت کند.
«هدف دولت این است که بدهی بد را به بدهی خوب تبدیل و ترکیب بدهی‌ها را اصلاح کند. دولت به دنبال آن نیست که بدهی‌های خود را صفر کند. چراکه بدهی داشتن بد نیست اما نباید جنس بدهی‌ها بد و ناسالم باشد. در این راستا نیز توسعه بازار بدهی را در برنامه داریم که از این طریق بدهی بد دولت به بدهی خوب تبدیل می‌شود. به همین خاطر قرار است چهار نوع اوراق هریک با ویژگی‌های خاصی که دارند بر اساس بودجه سال 1395 در جهت توسعه و بسط بازار بدهی منتشر شوند.» این جملاتی است که مدیرکل مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت وزارت امور اقتصادی و دارایی در پاسخ به اینکه چرا دولت تصمیم گرفته است از طریق انتشار چهار اوراق که در لایحه بودجه امسال پیش‌بینی شده بدهی‌های خود را پرداخت کند. مهدی بنانی معتقد است: «صرف‌نظر از قابلیت اوراق در نقدپذیر کردن بدهی‌های دولت، توسعه اوراق می‌تواند برای تامین مالی جدید نیز مورد استفاده قرار گیرد که ابزار مناسبی برای رعایت حقوق بین‌نسلی نیز محسوب می‌شود. یعنی ساخت پروژه‌ها با استفاده از صکوک، تامین مالی شده و پس از بهره‌برداری، از محل منافع حاصل از بهره‌برداری بدهی‌های مربوطه تسویه شود. بدهی‌های
ناشی از این نوع اوراق، نه‌تنها معضل محسوب نمی‌شوند بلکه پیشران رشد و توسعه نیز می‌توانند باشند.» در ادامه مشروح این گفت‌وگو را که پیرامون شروط موفقیت انتشار اوراق دولتی و ماموریت اداره کل مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و وزارت امور اقتصادی و دارایی است می‌خوانید.
با توجه به دسته‌بندی‌ای که مدیریت بدهی‌های وزارت اقتصاد در زمینه بدهی‌های دولت انجام داده است در حال حاضر دولت چند نوع بدهی دارد؟
طبق ماده یک قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، انواع بدهی‌های دولت در سه طبقه بدهی به اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی، تعاونی و بانک‌ها و موسسات اعتباری و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، تقسیم‌بندی می‌شود. البته در اداره کل مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت، بدهی به تمامی اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی جمع‌آوری و ثبت می‌شود. از نظر ماهیت نیز بدهی‌ها به مواردی چون بدهی بابت اوراق مشارکت، اسناد خزانه اسلامی، صکوک اجاره، پیش‌دریافت، مزایای پایان خدمت و بازنشستگی و... تقسیم شده است. به علاوه با توجه به رهنمود صندوق بین‌المللی پول، بدهی‌ها از نظر نحوه ایجاد و لزوم تسویه به چهار دسته صریح قطعی، صریح احتمالی، ضمنی قطعی و ضمنی احتمالی تقسیم شده‌اند.
البته باید تاکید کنم؛ اقدام برای تعیین دقیق بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی با توجه به ماده یک قانون رفع موانع تولید از مردادماه سال گذشته به صورت جدی آغاز شد. طبق آیین‌نامه ماده یک این قانون، که در هفدهم مردادماه 1394 تصویب شد وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شد میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی را طی مدت شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن قانون رفع موانع تولید مشخص کند. همان‌طور که گفتم انواع بدهی‌ها در سه طبقه؛ بدهی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی، تعاونی و بانک‌ها و موسسات اعتباری و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، تقسیم‌بندی شده است. دولت حتی مکلف شد نه‌تنها میزان بدهی‌ها بلکه میزان مطالبات را نیز احصا کند. وزارت امور اقتصادی و دارایی طی سال 1394 آمار بدهی‌ها و مطالبات دولت را بر اساس اطلاعاتی که از دستگاه‌های اجرایی دریافت کرده بود، ارائه کرد. در این راستا بخشنامه‌های متعددی نیز صادر شد که مهم‌ترین آن بخشنامه‌ای است که در مورخ 19 مرداد سال گذشته بر مبنای آیین‌نامه مصوب 17 مرداد همان سال صادر شد. پس از آن نیز با توجه به مهلت شش‌ماهه که داشتیم آمار مربوطه را ارائه کردیم.
با توجه به اطلاعاتی که تاکنون از دستگاه‌ها و شرکت‌های اجرایی دریافت کرده‌اید، حجم بدهی‌های دولت چقدر است؟ علت اینکه از سوی هریک از مسوولان امر آمارهای متناقضی در خصوص بدهی‌های دولت منتشر شده است، چیست؟
توضیح دادم که با توجه به ماده یک قانون رفع موانع تولید وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شده است میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی را جمع‌آوری، ثبت و اعلام کند. بر اساس گزارش اولی که ما در اداره کل تهیه کردیم و این آمار توسط وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی در سال گذشته اعلام شد، مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی 380 هزار میلیارد تومان است که از این رقم، 196 هزار میلیارد تومان بدهی دولت و 184 هزار میلیارد تومان نیز بدهی شرکت‌های دولتی است. در حال حاضر گزارش جدید بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی در حال تهیه است که به‌زودی به مراجع ذی‌ربط ارسال خواهد شد. بدیهی است پس از ارسال، ارقام جدید نیز اعلام خواهد شد. اضافه می‌کنم بر اساس ماده یک قانون فوق‌الذکر از سال 1395 به بعد ما مکلف هستیم هر سه ماه یک بار گزارش مربوط به بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی را به روز کنیم بنابراین با تعیین متولی مشخص و اعلام آمار در مقاطع زمانی مختلف، دیگر تناقضی در آمارها مشاهده نخواهد شد.
آیا بدهی مربوط به صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی هم جزو بدهی‌های دولت منظور شده است؟
زمانی که گزارش اول را تهیه می‌کردیم، بر اساس اطلاعات مبتنی بر صورت‌های مالی که از سازمان تامین اجتماعی و سازمان بازنشستگی کشوری دریافت کردیم، بدهی دولت به این سازمان‌ها را نیز در بدهی‌های دولت گنجاندیم. بر این اساس بخشی از بدهی 380 هزار میلیارد‌تومانی دولت و شرکت‌های دولتی، شامل بدهی به تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری است.
جمع‌آوری و تجمیع بدهی‌ها از سازمان‌ها و شرکت‌ها در اداره کل مدیریت بدهی‌های وزارت اقتصاد چگونه صورت می‌گیرد؟
ابتدا اجازه بدهید به چگونگی تشکیل واحد مدیریت بدهی‌های وزارت امور اقتصادی و دارایی اشاره کنم. همان‌طور که مستحضرید بر اساس تبصره ماده یک قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مقرر شده است تا واحد مستقلی در رابطه با بدهی‌ها و مطالبات دولت در این وزارتخانه تشکیل شود. البته حدود یک سال قبل از تصویب ماده فوق‌الذکر، بر اساس مصوبه خردادماه 1393 هیات محترم وزیران، اداره کلی در وزارت امور اقتصادی و دارایی برای صرفاً ثبت بدهی‌های دولت تاسیس شد، که با توجه به ماده یک قانون رفع موانع تولید، وظیفه ثبت مطالبات دولت و وظیفه ثبت بدهی‌ها و مطالبات شرکت‌های دولتی نیز به همراه مواردی چون صدور اوراق تسویه خزانه و... بر عهده این اداره کل قرار گرفت. بر اساس آیین‌نامه اجرایی ماده مذکور، برای اجرای تکالیف آن ماده، مرکزی باید تشکیل شود که اقدامات لازم برای تبدیل اداره کل به مرکز و اصلاح شرح وظایف و ساختار آن در حال انجام است. با توجه به آیین‌نامه مذکور، شرکت‌ها و دستگاه‌های دولتی موظف هستند با ارسال اطلاعات و فراهم کردن دسترسی الکترونیکی، با ما همکاری کنند. برای طراحی صحیح فرآیندها، مطالعات تطبیقی در رابطه با تجربه دیگر کشورها نیز انجام شده است تا دقیقاً مشخص شود یک واحد مدیریت بدهی چه وظایفی را بر عهده دارد. در حال حاضر تجمیع بدهی‌ها و مطالبات از سازمان‌ها و شرکت‌ها بر اساس صورت‌های مالی انجام می‌شود. اطلاعات مبتنی بر صورت‌های مالی در قالب فرم‌های طراحی‌شده، از سراسر کشور دریافت می‌شود و به این اداره کل در وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال می‌شود که به محض دریافت، سریعاً توسط نرم‌افزار مربوطه اطلاعات را ثبت می‌کنیم. خوشبختانه با توجه به اینکه از سال گذشته مبنای حسابداری تعهدی نیز در نظام حسابداری بخش عمومی لازم‌الاجرا شد کمک بسیاری کرد تا در این زمینه با سرعت بیشتری حرکت کنیم. البته با توجه به اینکه حسابداری تعهدی اولین سالی بود که در کشور اجرایی می‌شد طبیعی است که کم و کاستی‌هایی در این زمینه وجود داشته باشد اما امید است در سال‌های آینده به سمتی حرکت کنیم که شفافیت و صحت اطلاعات دریافتی از دستگاه‌های اجرایی در ثبت بدهی‌ها و مطالبات دولت افزایش یابد. ما در مرحله آزمایشی دریافت و ثبت اطلاعات از طریق نرم‌افزار تحت وب در بستر شبکه دولت یا شبکه ملی اطلاعات نیز هستیم و رفته‌رفته با کسب تجربه بیشتر و شناسایی و رفع مشکلات در این عرصه، به سمت الکترونیکی شدن دریافت و ثبت آمار و اطلاعات بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی حرکت خواهیم کرد و دیگر دریافت کاغذی اطلاعات را در این زمینه نخواهیم داشت.
آیا نهاد یا شرکت دولتی و عمومی‌ای بوده که در زمینه ارائه اطلاعات و صورت‌های مالی مقاومت کند؟
طبق حکم آیین‌نامه اجرایی قانون رفع موانع تولید تمام دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده5 قانون خدمات کشوری یعنی وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و دستگاه‌های اجرایی مشمول ذکر نام نظیر بانک‌ها و بیمه‌ها مکلف هستند اطلاعات مربوط به بدهی‌ها و مطالبات خودشان را در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار دهند. ما در حال مکاتبه با بانک‌های خصوصی نیز هستیم تا ارقامی را که از دولت و شرکت‌های دولتی طلب دارند، به ما اعلام کنند. با توجه به تازه بودن کار، برخی مقاومت‌ها مشاهده می‌شود، لیکن به مرور موضوع حل و فصل خواهد شد. البته تلاش و پایمردی کارکنان محدود اداره کل و نیز همکاری و مشارکت سایر واحدهای خزانه‌داری کل کشور (اداره کل اموال دولتی و اوراق بهادار، نظارت بر ذی‌حسابی‌ها، هماهنگی و تلفیق حساب‌ها و روش‌های حسابداری، خزانه و نظارت بر اجرای بودجه) و همین‌طور ادارات کل امور اقتصادی و دارایی استان‌ها در اقصی نقاط کشور در تهیه اطلاعات مورد نیاز قابل تقدیر و مثال‌زدنی است. بر همین اساس مشکل مهمی در این زمینه نداریم. بدیهی است در زمینه افزایش ضمانت اجرا و توسعه دامنه دریافت اطلاعات اقداماتی نیز انجام شده است. به عنوان مثال با توجه به بخشنامه مشترک خزانه‌داری کل کشور و دیوان محاسبات کشور در اسفندماه سال 1394، اطلاعات مربوط به بدهی‌ها و مطالبات در قالب فرمت‌های تنظیم‌شده، جزو لاینفک صورت‌حساب‌های مالی ماهانه و نهایی دستگاه‌های اجرایی محسوب شد. به همین جهت هریک از این دستگاه‌ها باید هنگام تهیه صورت‌های مالی ماهانه و نهایی، اطلاعات مربوط به بدهی‌ها و مطالبات را به همراه سایر مدارک صورت‌حساب‌های مالی ماهانه و نهایی خود به دیوان محاسبات کشور ارسال کنند و در صورت‌حساب‌های تحویلی به وزارت امور اقتصادی و دارایی، اعلام وصول مربوط به ارائه اطلاعات را که توسط این اداره کل صادر می‌شود، الصاق کنند.
آیا دولت بدهی‌های دیگری هم دارد که محاسبه نشده باشد؟
ممکن است سازمان‌ها و دستگاه‌هایی که هنوز اطلاعات‌شان را در اختیار این وزارتخانه قرار نداده‌اند، بدهی‌ها و مطالبات‌شان ثبت نشده باشد. البته این تعداد بسیار محدود هستند. یکسری از این نهادها و شرکت‌ها هم قبلاً اطلاعات داده‌اند اما اطلاعات جدیدشان را هنوز ارسال نکرده‌اند. آنچه مشخص است ما ارقام اصلی و با اهمیت بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی را طبق استانداردهای حسابداری ثبت کرده‌ایم و رقم عمده از قلم‌افتاده‌ای در این زمینه نداریم. به عبارت دیگر باید تاکید کنم که اطلاعات ما در این زمینه نقص با اهمیت ندارد. این اطلاعات هم دائماً در حال به‌روزرسانی هستند و همان‌طور که گفتم از امسال مکلف هستیم هر سه ماه یک بار گزارش مربوط به بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی را به روز کنیم. به این نکته هم توجه کنید؛ حساب‌های بدهی و طلب، اقلام مالی متغیری هستند که هر لحظه احتمال تغییر در آنها وجود دارد. به همین خاطر نمی‌توانیم مدعی باشیم که ارقامی را که در گزارش‌های ارائه می‌دهیم، تغییر نخواهند کرد. البته آنچه مهم است این است که ارقام اصلی و با اهمیت را ثبت کرده‌ایم و به‌روزرسانی را انجام می‌دهیم.
نسبت بدهی کشور به بودجه سال 1395 و تولید ناخالص داخلی و... چگونه است؟
با توجه به اینکه آخرین گزارشی که درباره بدهی‌های دولت ارائه شده است مربوط به سال گذشته است و همان رقم 380 هزار میلیارد تومان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی است که در حدود 30 درصد GDP را شامل می‌شود. نسبت بدهی دولت به بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1395 حدود 64 درصد و نسبت بدهی شرکت‌های دولتی به بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه مذکور حدود 27 درصد است. به علاوه نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به بودجه کل کشور (شامل بودجه عمومی دولت و شرکت‌های دولتی) حدود 40 درصد است.
آیا حجم بدهی‌های دولت از 380 هزار میلیارد تومان در گزارش جدید بیشتر شده است؟
با توجه به اینکه در ماه‌های اخیر از دستگاه‌ها و شرکت‌های بیشتری اطلاعات اخذ کرده‌ایم؛ طبیعی است که میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی افزایش داشته باشد. البته به این معنی نیست که میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی نسبت به رقم قبلی که 380 هزار میلیارد تومان اعلام شده است تغییر خیلی زیاد و فاحشی داشته است.
اصلی‌ترین نهادها و شرکت‌های طلبکار از دولت کدام است؟
بیشترین بدهی دولت به بانک‌ها و سازمان تامین اجتماعی و سایر اشخاص حقوقی خصوصی است.
در مقایسه با دیگر کشورها، ایران کشور با بدهی بالا محسوب نمی‌شود و رقم بدهی خارجی بسیار پایینی دارد اما چرا این حجم بدهی که در حدود 30 درصد تولید ناخالص ملی کشور است باعث شده ریشه مشکلات اقتصادی کشور به عدم پرداخت بدهی‌های دولت برگردد و امروز بانک‌ها از این ناحیه ضربه بسیاری خورده‌اند و اقتصادمان دچار تنگنای مالی شده است؟
با وجود اینکه میزان بدهی‌های ما رقم پایینی در مقایسه با سایر کشورهای جهان محسوب می‌شود اما ترکیب بدهی‌ها بد و نامناسب است. ما در حال حاضر با انباره‌ای از بدهی‌ها مواجه هستیم که طی سال‌های مختلف بر همدیگر انباشت شده‌اند و در شرایط فعلی عدم پرداخت این بدهی‌ها باعث بروز مشکلات زیادی در اقتصادمان شده است. به همین جهت دولت به دنبال راهکارهای بهینه‌ای است که این بدهی را پرداخت کند تا معضل تنگنای مالی را در اقتصاد کشور حل کند. البته دولت به دنبال آن نیست که بدهی‌های خود را صفر کند. چرا که بدهی داشتن بد نیست اما نباید جنس بدهی‌ها بد و ناسالم باشد، بدهی‌های بد، بدهی‌هایی هستند که در سررسید مقرر پرداخت نشده‌اند و برنامه و سررسید مشخصی نیز برای تسویه آنها وجود ندارد. در کشوری مانند ژاپن بدهی دولت بیش از دو برابر تولید ناخالص ملی است.
دولت برای پرداخت بدهی‌های خود قرار است چهار نوع اوراق بر اساس آنچه در بودجه سال 1395 پیش‌بینی شده است، منتشر کند. علت اینکه دولت به این نتیجه رسیده است که از طریق چهار نوع اوراق که شامل اوراق مشارکت، تسویه، خزانه و صکوک اجاره هستند، بدهی‌های خود را پرداخت کند، چیست؟
هدف ما این است که بدهی بد را به بدهی خوب تبدیل و ترکیب بدهی‌ها را اصلاح کنیم. در این راستا نیز توسعه بازار بدهی را در برنامه داریم که از این طریق بدهی بد دولت به بدهی خوب تبدیل می‌شود. به همین خاطر قرار است چهار نوع اوراق هریک با ویژگی‌های خاصی که دارند بر اساس بودجه سال 1395 در جهت توسعه و بسط بازار بدهی منتشر شوند. صرف‌نظر از قابلیت اوراق در نقدپذیر کردن بدهی‌های دولت، توسعه اوراق می‌تواند برای تامین مالی جدید نیز مورد استفاده قرار گیرد که ابزار مناسبی برای رعایت حقوق بین‌نسلی نیز محسوب می‌شود. یعنی ساخت پروژه‌ها با استفاده از صکوک، تامین مالی شده و پس از بهره‌برداری، از محل منافع حاصل از بهره‌برداری بدهی‌های مربوطه تسویه شود. بدهی‌های ناشی از این نوع اوراق، نه‌تنها معضل محسوب نمی‌شوند بلکه پیشران رشد و توسعه نیز می‌توانند باشند.
اوراق مربوطه چگونه باعث می‌شوند تا دولت بتواند از بار بدهی‌هایش بکاهد؟
در حال حاضر در دنیا وقتی بحث بدهی‌های دولت‌ها مطرح می‌شود بیشتر منظور این است که میزان اوراق بدهی که آن دولت منتشر کرده، چقدر است. به عبارت دیگر بدهی دستگاه‌های اجرایی دولت اهمیت چندانی ندارد. چرا که این بدهی‌ها با وجود ابزارهایی چون سیستم کنترل تعهدات و تخصیص منابع، به موقع تسویه می‌شوند.
انتشار چهار اوراقی که در بودجه امسال در نظر گرفته شده‌اند کمک می‌کنند تا بدهی بد که سررسید آن گذشته است و برنامه روشنی برای تسویه آن بدهی وجود ندارد به بدهی خوب تبدیل شود. این بدهی خوب، سررسید معین و برنامه زمانی بازپرداخت دارد و فردی که طلبکار است حداقل با نرخ مناسبی هزینه تاخیر پرداخت طلب خود را دریافت می‌کند. از طرف دیگر پیمانکاران طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به شدت نیازمند نقدینگی هستند تا امور جاری‌شان را انجام دهند. وقتی دولت اوراق در جهت پرداخت بدهی‌هایش به پیمانکاران منتشر می‌کند این اوراق قابلیت خرید و فروش در بازار سرمایه را دارد و پیمانکاران سریعاً می‌توانند آنها را به وجه نقد تبدیل کنند. به علاوه افرادی که منابع مازاد دارند می‌توانند در این بازار سرمایه‌گذاری کنند و با خرید اوراق مربوطه سود مناسبی هم کسب کنند. در نتیجه توزیع و استفاده بهینه از نقدینگی انجام خواهد شد. موارد دیگری چون مشخص شدن نرخ تامین مالی نیز از مزایای راه‌اندازی بازار بدهی است. البته باید ساز و کار و ساختار حقوقی مناسب برای اوراق دولتی طراحی شود و ما در این مسیر، نوسفر هستیم.
چه برنامه‌ای برای حجم و زمان انتشار هر یک از اوراق مربوطه وجود دارد؟
بر اساس تبصره لایحه بودجه سال 1395 که البته با تغییراتی در کمیسیون تلفیق تصویب شده است چهار نوع اوراق پیش‌بینی شده است که دولت در جهت پرداخت بدهی‌هایش منتشر کند. در بند «الف» این تبصره پیش‌بینی شده است تا 10 هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت و صکوک اسلامی برای شرکت‌های دولتی تعدادی از وزارتخانه‌ها منتشر شود. در بند «ب» این تبصره نیز پنج هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت برای دولت در نظر گرفته شده است. در بند «ج» آن نیز این موضوع پیش‌بینی شده است؛ اگر این اوراق منتشر شد و به هر دلیلی فروش نرفت قابلیت واگذاری به پیمانکاران و تامین‌کنندگان تجهیزات طرح‌های عمرانی دولت را دارد. 7500 میلیارد تومان نیز برای انتشار اوراق اسناد خزانه پیش‌بینی شده است. این اسناد با تسویه یک تا سه سال با حفظ قدرت خرید پیش‌بینی شده است. همچنین در کمیسیون تلفیق مجلس 10 هزار میلیارد تومان انتشار اسناد خزانه با تسویه زیر یک سال برای تامین تخصیص‌های اولویت‌دار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی پیش‌بینی شده است. بالغ بر 12 هزار و 500 میلیارد تومان اوراق تسویه خزانه در مصوبه کمیسیون تلفیق مجلس برای تهاتر بدهی دولت با مطالباتش در نظر گرفته شده است. همچنین در جدول پنج لایحه بودجه 15 هزار میلیارد تومان نیز صکوک در واگذاری دارایی‌های مالی پیش‌بینی شده است که در نهایت به مجموع اوراقی که در بودجه 95 پیش‌بینی شده است، اضافه خواهد شد. البته باید عرض کنم که با توجه به احکام لایحه بودجه و اصلاحات کمسیون تلفیق، در حال حاضر ظرفیت اوراق برای تسویه بدهی‌ها، عمدتاً به پیمانکاران طرح‌های عمرانی اختصاص یافته است.
آیا تهاتر بدهی‌های دولت با مطالباتش از طریق انتشار اوراق تسویه، قانونی است؟ چرا که دولت موظف است طبق قانون بدهی‌هایش را با ریال پرداخت کند.
توجه داشته باشید مدیریت بدهی‌های دولت از طریق بازار بدهی و انتشار چهار نوع اوراق در قالب اوراق مشارکت، اسناد خزانه، اوراق تسویه و صکوک اجاره یکی از ابزارهای جدید برای دولت در جهت پرداخت بدهی‌هایش است. به هر حال با توجه به بدهی‌های بد دولت باید از راهکارهای مختلفی در جهت پرداخت این بدهی استفاده شود که یکی از بهترین راهکارها در حال حاضر تقویت و توسعه بازار بدهی است. در این زمینه منع قانونی وجود ندارد که دولت نتواند بخشی از بدهی‌هایش را با اوراق بدهی پرداخت کند. در تمام دنیا مرسوم است که دولت‌ها در جهت انجام پروژه‌هایشان اوراق منتشر می‌کنند تا تامین مالی انجام دهند و در نهایت نیز بدهی‌های ایجادشده را با توجه به سررسیدهای اوراق مربوطه پرداخت می‌کنند یا اینکه اوراق جدیدی را منتشر می‌کنند و معمولاً سبدی از اوراق بدهی را در اختیار دارند. توجه داشته باشیم در حال حاضر دولت با توجه به کمبود منابعی که دارد نمی‌تواند بدهی‌های خود را به شکل ریالی پرداخت کند و پرداخت نقدی تمامی بدهی‌ها به زمان و منابع قابل توجهی نیاز دارد. در این شرایط می‌باید از ابزار کارآمد و بهینه‌ای چون انتشار اوراق بدهی استفاده کنیم. در کنار اوراق بدهی، تسویه بدهی‌های دولت با تهاتر با مطالبات دولت از طریق صدور اوراق تسویه خزانه نیز قابل انجام است و این موضوع در قانون رفع موانع تولید پیش‌بینی شده است. لذا الزاماً تنها راه تسویه بدهی‌ها، پرداخت با ریال (نقدی) نیست.
در حال حاضر این نگرانی وجود دارد که دولت اعتبار و پشتوانه لازم را برای انتشار اوراق مربوطه ندارد. در این زمینه چه تمهیداتی در نظر گرفته شده است؟
هر چقدر دولت بتواند در حوزه اوراق بدهی اعتماد دارندگان را بیشتر جلب کند که لازمه آن خوش‌قولی دولت در تسویه به موقع این نوع اوراق اعم از اصل و فرع آنهاست، هزینه تامین مالی ناشی از ریسک عدم تسویه کاهش پیدا خواهد کرد. به عبارت دیگر اوراق می‌باید به اندازه‌ای منتشر شود که امکان تسویه آن فراهم باشد. خوشبختانه تجربه تسویه اسناد خزانه در سال گذشته نشان داد که دولت در این زمینه خوش‌قول است و بخشی از بدهی پیمانکاران از این طریق پرداخت شد.
این اقدام منجر به کاهش نرخ تنزیل مابقی اسناد خزانه در فرابورس شد. در حال حاضر برای تسویه اسناد خزانه اسلامی حکمی در قوانین بودجه سنواتی وجود دارد که در صورت عدم تکافوی منابع، از سرجمع منابع عمومی تسویه شود. هر چند این روش، از نظر اصول بودجه‌نویسی صحیح نیست و بهترین روش این است که بر اساس اوراقی که منتشر شده است، منابع لازم در بودجه هر سال پیش‌بینی و پرداخت شود. اضافه می‌کنم قبل از انتشار تمامی اوراق، تضمین لازم توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریز کشور در خصوص پیش‌بینی اعتبار لازم در بودجه، ارائه می‌شود بنابراین هیچ یک از اوراق منتشره قبلی یا اوراقی که قرار است منتشر شود، بدون اخذ تضمین لازم صادر نشده‌اند.
شروط موفقیت دولت در بازارپذیر کردن بدهی‌هایش چیست؟ در چه مدت‌زمانی دولت می‌تواند از بار بدهی‌هایش با انتشار اوراق بدهی بکاهد؟
لازمه موفقیت دولت در انتشار اوراق بدهی در نظر گرفتن همه ملزومات و زیرساخت بازار بدهی است که مهم‌ترین اصل آن خوش‌قولی دولت در تسویه به موقع اوراق بدهی است که منتشر می‌کند. دولت باید اول اعتماد لازم را در بازار سرمایه ایجاد کند و قدم به قدم در این عرصه حرکت کند در این صورت می‌تواند در زمینه بازارپذیر کردن بدهی‌هایش موفق عمل کند. اگر زیرساخت‌های قانونی لازم و اعتبارات مورد نیاز برای انتشار اوراق مربوطه در بودجه سال 1395 پیش‌بینی شود، در این صورت راهی که در سال 1394 آغاز شده است حتماً در سال 1395 نیز ادامه خواهد یافت. در نتیجه دولت طی یک بازه زمانی معقول موفق خواهد شد بدهی‌های بد را به بدهی خوب تبدیل کند. به علاوه لازمه انتشار صکوک اسلامی، احصای دارایی‌های مناسب است، لذا داشتن یک بانک اطلاعاتی کامل از دارایی‌های دولت به منظور استفاده از آنها به عنوان پشتوانه اوراق نیز ضروری است. برای این منظور در بند (ب) تبصره 20 لایحه بودجه 95، ثبت اطلاعات اموال غیرمنقول در سامانه سادا که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی در خزانه‌داری کل کشور (اداره کل اموال دولتی و اوراق بهادار دولتی) طراحی و اجرا شده است، پیش‌بینی شده است. البته نباید انتظار داشته باشیم به یکباره معادل 196 هزار میلیارد تومان بدهی اوراق منتشر شود. باید حساب‌شده و با برنامه در این مسیر گام برداریم.
با توجه به دسته‌بندی‌ای که مدیریت بدهی‌های وزارت اقتصاد در زمینه بدهی‌های دولت انجام داده است در حال حاضر دولت چند نوع بدهی دارد؟
طبق ماده یک قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، انواع بدهی‌های دولت در سه طبقه بدهی به اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی، تعاونی و بانک‌ها و موسسات اعتباری و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، تقسیم‌بندی می‌شود. البته در اداره کل مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت، بدهی به تمامی اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی جمع‌آوری و ثبت می‌شود. از نظر ماهیت نیز بدهی‌ها به مواردی چون بدهی بابت اوراق مشارکت، اسناد خزانه اسلامی، صکوک اجاره، پیش‌دریافت، مزایای پایان خدمت و بازنشستگی و... تقسیم شده است. به علاوه با توجه به رهنمود صندوق بین‌المللی پول، بدهی‌ها از نظر نحوه ایجاد و لزوم تسویه به چهار دسته صریح قطعی، صریح احتمالی، ضمنی قطعی و ضمنی احتمالی تقسیم شده‌اند.
البته باید تاکید کنم؛ اقدام برای تعیین دقیق بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی با توجه به ماده یک قانون رفع موانع تولید از مردادماه سال گذشته به صورت جدی آغاز شد. طبق آیین‌نامه ماده یک این قانون، که در هفدهم مردادماه 1394 تصویب شد وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شد میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی را طی مدت شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن قانون رفع موانع تولید مشخص کند. همان‌طور که گفتم انواع بدهی‌ها در سه طبقه؛ بدهی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی، تعاونی و بانک‌ها و موسسات اعتباری و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، تقسیم‌بندی شده است. دولت حتی مکلف شد نه‌تنها میزان بدهی‌ها بلکه میزان مطالبات را نیز احصا کند. وزارت امور اقتصادی و دارایی طی سال 1394 آمار بدهی‌ها و مطالبات دولت را بر اساس اطلاعاتی که از دستگاه‌های اجرایی دریافت کرده بود، ارائه کرد. در این راستا بخشنامه‌های متعددی نیز صادر شد که مهم‌ترین آن بخشنامه‌ای است که در مورخ 19 مرداد سال گذشته بر مبنای آیین‌نامه مصوب 17 مرداد همان سال صادر شد. پس از آن نیز با توجه به مهلت شش‌ماهه که داشتیم آمار مربوطه را ارائه کردیم.
با توجه به اطلاعاتی که تاکنون از دستگاه‌ها و شرکت‌های اجرایی دریافت کرده‌اید، حجم بدهی‌های دولت چقدر است؟ علت اینکه از سوی هریک از مسوولان امر آمارهای متناقضی در خصوص بدهی‌های دولت منتشر شده است، چیست؟
هر چقدر دولت بتواند در حوزه اوراق بدهی اعتماد دارندگان را بیشتر جلب کند که لازمه آن خوش‌قولی دولت در تسویه به موقع این نوع اوراق اعم از اصل و فرع آنهاست، هزینه تامین مالی ناشی از ریسک عدم تسویه کاهش پیدا خواهد کرد.
توضیح دادم که با توجه به ماده یک قانون رفع موانع تولید وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شده است میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی را جمع‌آوری، ثبت و اعلام کند. بر اساس گزارش اولی که ما در اداره کل تهیه کردیم و این آمار توسط وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی در سال گذشته اعلام شد، مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی 380 هزار میلیارد تومان است که از این رقم، 196 هزار میلیارد تومان بدهی دولت و 184 هزار میلیارد تومان نیز بدهی شرکت‌های دولتی است. در حال حاضر گزارش جدید بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی در حال تهیه است که به‌زودی به مراجع ذی‌ربط ارسال خواهد شد. بدیهی است پس از ارسال، ارقام جدید نیز اعلام خواهد شد. اضافه می‌کنم بر اساس ماده یک قانون فوق‌الذکر از سال 1395 به بعد ما مکلف هستیم هر سه ماه یک بار گزارش مربوط به بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی را به روز کنیم بنابراین با تعیین متولی مشخص و اعلام آمار در مقاطع زمانی مختلف، دیگر تناقضی در آمارها مشاهده نخواهد شد.
آیا بدهی مربوط به صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی هم جزو بدهی‌های دولت منظور شده است؟
زمانی که گزارش اول را تهیه می‌کردیم، بر اساس اطلاعات مبتنی بر صورت‌های مالی که از سازمان تامین اجتماعی و سازمان بازنشستگی کشوری دریافت کردیم، بدهی دولت به این سازمان‌ها را نیز در بدهی‌های دولت گنجاندیم. بر این اساس بخشی از بدهی 380 هزار میلیارد‌تومانی دولت و شرکت‌های دولتی، شامل بدهی به تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری است.
جمع‌آوری و تجمیع بدهی‌ها از سازمان‌ها و شرکت‌ها در اداره کل مدیریت بدهی‌های وزارت اقتصاد چگونه صورت می‌گیرد؟
ابتدا اجازه بدهید به چگونگی تشکیل واحد مدیریت بدهی‌های وزارت امور اقتصادی و دارایی اشاره کنم. همان‌طور که مستحضرید بر اساس تبصره ماده یک قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مقرر شده است تا واحد مستقلی در رابطه با بدهی‌ها و مطالبات دولت در این وزارتخانه تشکیل شود. البته حدود یک سال قبل از تصویب ماده فوق‌الذکر، بر اساس مصوبه خردادماه 1393 هیات محترم وزیران، اداره کلی در وزارت امور اقتصادی و دارایی برای صرفاً ثبت بدهی‌های دولت تاسیس شد، که با توجه به ماده یک قانون رفع موانع تولید، وظیفه ثبت مطالبات دولت و وظیفه ثبت بدهی‌ها و مطالبات شرکت‌های دولتی نیز به همراه مواردی چون صدور اوراق تسویه خزانه و... بر عهده این اداره کل قرار گرفت. بر اساس آیین‌نامه اجرایی ماده مذکور، برای اجرای تکالیف آن ماده، مرکزی باید تشکیل شود که اقدامات لازم برای تبدیل اداره کل به مرکز و اصلاح شرح وظایف و ساختار آن در حال انجام است. با توجه به آیین‌نامه مذکور، شرکت‌ها و دستگاه‌های دولتی موظف هستند با ارسال اطلاعات و فراهم کردن دسترسی الکترونیکی، با ما همکاری کنند. برای طراحی صحیح فرآیندها، مطالعات تطبیقی در رابطه با تجربه دیگر کشورها نیز انجام شده است تا دقیقاً مشخص شود یک واحد مدیریت بدهی چه وظایفی را بر عهده دارد. در حال حاضر تجمیع بدهی‌ها و مطالبات از سازمان‌ها و شرکت‌ها بر اساس صورت‌های مالی انجام می‌شود. اطلاعات مبتنی بر صورت‌های مالی در قالب فرم‌های طراحی‌شده، از سراسر کشور دریافت می‌شود و به این اداره کل در وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال می‌شود که به محض دریافت، سریعاً توسط نرم‌افزار مربوطه اطلاعات را ثبت می‌کنیم. خوشبختانه با توجه به اینکه از سال گذشته مبنای حسابداری تعهدی نیز در نظام حسابداری بخش عمومی لازم‌الاجرا شد کمک بسیاری کرد تا در این زمینه با سرعت بیشتری حرکت کنیم. البته با توجه به اینکه حسابداری تعهدی اولین سالی بود که در کشور اجرایی می‌شد طبیعی است که کم و کاستی‌هایی در این زمینه وجود داشته باشد اما امید است در سال‌های آینده به سمتی حرکت کنیم که شفافیت و صحت اطلاعات دریافتی از دستگاه‌های اجرایی در ثبت بدهی‌ها و مطالبات دولت افزایش یابد. ما در مرحله آزمایشی دریافت و ثبت اطلاعات از طریق نرم‌افزار تحت وب در بستر شبکه دولت یا شبکه ملی اطلاعات نیز هستیم و رفته‌رفته با کسب تجربه بیشتر و شناسایی و رفع مشکلات در این عرصه، به سمت الکترونیکی شدن دریافت و ثبت آمار و اطلاعات بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی حرکت خواهیم کرد و دیگر دریافت کاغذی اطلاعات را در این زمینه نخواهیم داشت.
با توجه به اینکه در ماه‌های اخیر از دستگاه‌ها و شرکت‌های بیشتری اطلاعات اخذ کرده‌ایم؛ طبیعی است که میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی افزایش داشته باشد. البته به این معنی نیست که میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی نسبت به رقم قبلی که ۳۸۰ هزار میلیارد تومان اعلام شده است تغییر خیلی زیاد و فاحشی داشته است.
آیا نهاد یا شرکت دولتی و عمومی‌ای بوده که در زمینه ارائه اطلاعات و صورت‌های مالی مقاومت کند؟
طبق حکم آیین‌نامه اجرایی قانون رفع موانع تولید تمام دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده5 قانون خدمات کشوری یعنی وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و دستگاه‌های اجرایی مشمول ذکر نام نظیر بانک‌ها و بیمه‌ها مکلف هستند اطلاعات مربوط به بدهی‌ها و مطالبات خودشان را در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار دهند. ما در حال مکاتبه با بانک‌های خصوصی نیز هستیم تا ارقامی را که از دولت و شرکت‌های دولتی طلب دارند، به ما اعلام کنند. با توجه به تازه بودن کار، برخی مقاومت‌ها مشاهده می‌شود، لیکن به مرور موضوع حل و فصل خواهد شد. البته تلاش و پایمردی کارکنان محدود اداره کل و نیز همکاری و مشارکت سایر واحدهای خزانه‌داری کل کشور (اداره کل اموال دولتی و اوراق بهادار، نظارت بر ذی‌حسابی‌ها، هماهنگی و تلفیق حساب‌ها و روش‌های حسابداری، خزانه و نظارت بر اجرای بودجه) و همین‌طور ادارات کل امور اقتصادی و دارایی استان‌ها در اقصی نقاط کشور در تهیه اطلاعات مورد نیاز قابل تقدیر و مثال‌زدنی است. بر همین اساس مشکل مهمی در این زمینه نداریم. بدیهی است در زمینه افزایش ضمانت اجرا و توسعه دامنه دریافت اطلاعات اقداماتی نیز انجام شده است. به عنوان مثال با توجه به بخشنامه مشترک خزانه‌داری کل کشور و دیوان محاسبات کشور در اسفندماه سال 1394، اطلاعات مربوط به بدهی‌ها و مطالبات در قالب فرمت‌های تنظیم‌شده، جزو لاینفک صورت‌حساب‌های مالی ماهانه و نهایی دستگاه‌های اجرایی محسوب شد. به همین جهت هریک از این دستگاه‌ها باید هنگام تهیه صورت‌های مالی ماهانه و نهایی، اطلاعات مربوط به بدهی‌ها و مطالبات را به همراه سایر مدارک صورت‌حساب‌های مالی ماهانه و نهایی خود به دیوان محاسبات کشور ارسال کنند و در صورت‌حساب‌های تحویلی به وزارت امور اقتصادی و دارایی، اعلام وصول مربوط به ارائه اطلاعات را که توسط این اداره کل صادر می‌شود، الصاق کنند.
آیا دولت بدهی‌های دیگری هم دارد که محاسبه نشده باشد؟
ممکن است سازمان‌ها و دستگاه‌هایی که هنوز اطلاعات‌شان را در اختیار این وزارتخانه قرار نداده‌اند، بدهی‌ها و مطالبات‌شان ثبت نشده باشد. البته این تعداد بسیار محدود هستند. یکسری از این نهادها و شرکت‌ها هم قبلاً اطلاعات داده‌اند اما اطلاعات جدیدشان را هنوز ارسال نکرده‌اند. آنچه مشخص است ما ارقام اصلی و با اهمیت بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی را طبق استانداردهای حسابداری ثبت کرده‌ایم و رقم عمده از قلم‌افتاده‌ای در این زمینه نداریم. به عبارت دیگر باید تاکید کنم که اطلاعات ما در این زمینه نقص با اهمیت ندارد. این اطلاعات هم دائماً در حال به‌روزرسانی هستند و همان‌طور که گفتم از امسال مکلف هستیم هر سه ماه یک بار گزارش مربوط به بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی را به روز کنیم. به این نکته هم توجه کنید؛ حساب‌های بدهی و طلب، اقلام مالی متغیری هستند که هر لحظه احتمال تغییر در آنها وجود دارد. به همین خاطر نمی‌توانیم مدعی باشیم که ارقامی را که در گزارش‌های ارائه می‌دهیم، تغییر نخواهند کرد. البته آنچه مهم است این است که ارقام اصلی و با اهمیت را ثبت کرده‌ایم و به‌روزرسانی را انجام می‌دهیم.
نسبت بدهی کشور به بودجه سال 1395 و تولید ناخالص داخلی و... چگونه است؟
هدف ما این است که بدهی بد را به بدهی خوب تبدیل و ترکیب بدهی‌ها را اصلاح کنیم. در این راستا نیز توسعه بازار بدهی را در برنامه داریم که از این طریق بدهی بد دولت به بدهی خوب تبدیل می‌شود. به همین خاطر قرار است چهار نوع اوراق هریک با ویژگی‌های خاصی که دارند بر اساس بودجه سال ۱۳۹۵ در جهت توسعه و بسط بازار بدهی منتشر شوند.
با توجه به اینکه آخرین گزارشی که درباره بدهی‌های دولت ارائه شده است مربوط به سال گذشته است و همان رقم 380 هزار میلیارد تومان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی است که در حدود 30 درصد GDP را شامل می‌شود. نسبت بدهی دولت به بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1395 حدود 64 درصد و نسبت بدهی شرکت‌های دولتی به بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه مذکور حدود 27 درصد است. به علاوه نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به بودجه کل کشور (شامل بودجه عمومی دولت و شرکت‌های دولتی) حدود 40 درصد است.
آیا حجم بدهی‌های دولت از 380 هزار میلیارد تومان در گزارش جدید بیشتر شده است؟
با توجه به اینکه در ماه‌های اخیر از دستگاه‌ها و شرکت‌های بیشتری اطلاعات اخذ کرده‌ایم؛ طبیعی است که میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی افزایش داشته باشد. البته به این معنی نیست که میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی نسبت به رقم قبلی که 380 هزار میلیارد تومان اعلام شده است تغییر خیلی زیاد و فاحشی داشته است.
اصلی‌ترین نهادها و شرکت‌های طلبکار از دولت کدام است؟
بیشترین بدهی دولت به بانک‌ها و سازمان تامین اجتماعی و سایر اشخاص حقوقی خصوصی است.
در مقایسه با دیگر کشورها، ایران کشور با بدهی بالا محسوب نمی‌شود و رقم بدهی خارجی بسیار پایینی دارد اما چرا این حجم بدهی که در حدود 30 درصد تولید ناخالص ملی کشور است باعث شده ریشه مشکلات اقتصادی کشور به عدم پرداخت بدهی‌های دولت برگردد و امروز بانک‌ها از این ناحیه ضربه بسیاری خورده‌اند و اقتصادمان دچار تنگنای مالی شده است؟
با وجود اینکه میزان بدهی‌های ما رقم پایینی در مقایسه با سایر کشورهای جهان محسوب می‌شود اما ترکیب بدهی‌ها بد و نامناسب است. ما در حال حاضر با انباره‌ای از بدهی‌ها مواجه هستیم که طی سال‌های مختلف بر همدیگر انباشت شده‌اند و در شرایط فعلی عدم پرداخت این بدهی‌ها باعث بروز مشکلات زیادی در اقتصادمان شده است. به همین جهت دولت به دنبال راهکارهای بهینه‌ای است که این بدهی را پرداخت کند تا معضل تنگنای مالی را در اقتصاد کشور حل کند. البته دولت به دنبال آن نیست که بدهی‌های خود را صفر کند. چرا که بدهی داشتن بد نیست اما نباید جنس بدهی‌ها بد و ناسالم باشد، بدهی‌های بد، بدهی‌هایی هستند که در سررسید مقرر پرداخت نشده‌اند و برنامه و سررسید مشخصی نیز برای تسویه آنها وجود ندارد. در کشوری مانند ژاپن بدهی دولت بیش از دو برابر تولید ناخالص ملی است.
دولت برای پرداخت بدهی‌های خود قرار است چهار نوع اوراق بر اساس آنچه در بودجه سال 1395 پیش‌بینی شده است، منتشر کند. علت اینکه دولت به این نتیجه رسیده است که از طریق چهار نوع اوراق که شامل اوراق مشارکت، تسویه، خزانه و صکوک اجاره هستند، بدهی‌های خود را پرداخت کند، چیست؟
هدف ما این است که بدهی بد را به بدهی خوب تبدیل و ترکیب بدهی‌ها را اصلاح کنیم. در این راستا نیز توسعه بازار بدهی را در برنامه داریم که از این طریق بدهی بد دولت به بدهی خوب تبدیل می‌شود. به همین خاطر قرار است چهار نوع اوراق هریک با ویژگی‌های خاصی که دارند بر اساس بودجه سال 1395 در جهت توسعه و بسط بازار بدهی منتشر شوند. صرف‌نظر از قابلیت اوراق در نقدپذیر کردن بدهی‌های دولت، توسعه اوراق می‌تواند برای تامین مالی جدید نیز مورد استفاده قرار گیرد که ابزار مناسبی برای رعایت حقوق بین‌نسلی نیز محسوب می‌شود. یعنی ساخت پروژه‌ها با استفاده از صکوک، تامین مالی شده و پس از بهره‌برداری، از محل منافع حاصل از بهره‌برداری بدهی‌های مربوطه تسویه شود. بدهی‌های ناشی از این نوع اوراق، نه‌تنها معضل محسوب نمی‌شوند بلکه پیشران رشد و توسعه نیز می‌توانند باشند.
اوراق مربوطه چگونه باعث می‌شوند تا دولت بتواند از بار بدهی‌هایش بکاهد؟
در حال حاضر در دنیا وقتی بحث بدهی‌های دولت‌ها مطرح می‌شود بیشتر منظور این است که میزان اوراق بدهی که آن دولت منتشر کرده، چقدر است. به عبارت دیگر بدهی دستگاه‌های اجرایی دولت اهمیت چندانی ندارد. چرا که این بدهی‌ها با وجود ابزارهایی چون سیستم کنترل تعهدات و تخصیص منابع، به موقع تسویه می‌شوند.
انتشار چهار اوراقی که در بودجه امسال در نظر گرفته شده‌اند کمک می‌کنند تا بدهی بد که سررسید آن گذشته است و برنامه روشنی برای تسویه آن بدهی وجود ندارد به بدهی خوب تبدیل شود. این بدهی خوب، سررسید معین و برنامه زمانی بازپرداخت دارد و فردی که طلبکار است حداقل با نرخ مناسبی هزینه تاخیر پرداخت طلب خود را دریافت می‌کند. از طرف دیگر پیمانکاران طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به شدت نیازمند نقدینگی هستند تا امور جاری‌شان را انجام دهند. وقتی دولت اوراق در جهت پرداخت بدهی‌هایش به پیمانکاران منتشر می‌کند این اوراق قابلیت خرید و فروش در بازار سرمایه را دارد و پیمانکاران سریعاً می‌توانند آنها را به وجه نقد تبدیل کنند. به علاوه افرادی که منابع مازاد دارند می‌توانند در این بازار سرمایه‌گذاری کنند و با خرید اوراق مربوطه سود مناسبی هم کسب کنند. در نتیجه توزیع و استفاده بهینه از نقدینگی انجام خواهد شد. موارد دیگری چون مشخص شدن نرخ تامین مالی نیز از مزایای راه‌اندازی بازار بدهی است. البته باید ساز و کار و ساختار حقوقی مناسب برای اوراق دولتی طراحی شود و ما در این مسیر، نوسفر هستیم.
لازمه موفقیت دولت در انتشار اوراق بدهی در نظر گرفتن همه ملزومات و زیرساخت بازار بدهی است که مهم‌ترین اصل آن خوش‌قولی دولت در تسویه به موقع اوراق بدهی است که منتشر می‌کند. دولت باید اول اعتماد لازم را در بازار سرمایه ایجاد کند و قدم به قدم در این عرصه حرکت کند در این صورت می‌تواند در زمینه بازارپذیر کردن بدهی‌هایش موفق عمل کند. اگر زیرساخت‌های قانونی لازم و اعتبارات مورد نیاز برای انتشار اوراق مربوطه در بودجه سال ۱۳۹۵ پیش‌بینی شود، در این صورت راهی که در سال ۱۳۹۴ آغاز شده است حتماً در سال ۱۳۹۵ نیز ادامه خواهد یافت.
چه برنامه‌ای برای حجم و زمان انتشار هر یک از اوراق مربوطه وجود دارد؟
بر اساس تبصره لایحه بودجه سال 1395 که البته با تغییراتی در کمیسیون تلفیق تصویب شده است چهار نوع اوراق پیش‌بینی شده است که دولت در جهت پرداخت بدهی‌هایش منتشر کند. در بند «الف» این تبصره پیش‌بینی شده است تا 10 هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت و صکوک اسلامی برای شرکت‌های دولتی تعدادی از وزارتخانه‌ها منتشر شود. در بند «ب» این تبصره نیز پنج هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت برای دولت در نظر گرفته شده است. در بند «ج» آن نیز این موضوع پیش‌بینی شده است؛ اگر این اوراق منتشر شد و به هر دلیلی فروش نرفت قابلیت واگذاری به پیمانکاران و تامین‌کنندگان تجهیزات طرح‌های عمرانی دولت را دارد. 7500 میلیارد تومان نیز برای انتشار اوراق اسناد خزانه پیش‌بینی شده است. این اسناد با تسویه یک تا سه سال با حفظ قدرت خرید پیش‌بینی شده است. همچنین در کمیسیون تلفیق مجلس 10 هزار میلیارد تومان انتشار اسناد خزانه با تسویه زیر یک سال برای تامین تخصیص‌های اولویت‌دار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی پیش‌بینی شده است. بالغ بر 12 هزار و 500 میلیارد تومان اوراق تسویه خزانه در مصوبه کمیسیون تلفیق مجلس برای تهاتر بدهی دولت با مطالباتش در نظر گرفته شده است. همچنین در جدول پنج لایحه بودجه 15 هزار میلیارد تومان نیز صکوک در واگذاری دارایی‌های مالی پیش‌بینی شده است که در نهایت به مجموع اوراقی که در بودجه 95 پیش‌بینی شده است، اضافه خواهد شد. البته باید عرض کنم که با توجه به احکام لایحه بودجه و اصلاحات کمسیون تلفیق، در حال حاضر ظرفیت اوراق برای تسویه بدهی‌ها، عمدتاً به پیمانکاران طرح‌های عمرانی اختصاص یافته است.
آیا تهاتر بدهی‌های دولت با مطالباتش از طریق انتشار اوراق تسویه، قانونی است؟ چرا که دولت موظف است طبق قانون بدهی‌هایش را با ریال پرداخت کند.
توجه داشته باشید مدیریت بدهی‌های دولت از طریق بازار بدهی و انتشار چهار نوع اوراق در قالب اوراق مشارکت، اسناد خزانه، اوراق تسویه و صکوک اجاره یکی از ابزارهای جدید برای دولت در جهت پرداخت بدهی‌هایش است. به هر حال با توجه به بدهی‌های بد دولت باید از راهکارهای مختلفی در جهت پرداخت این بدهی استفاده شود که یکی از بهترین راهکارها در حال حاضر تقویت و توسعه بازار بدهی است. در این زمینه منع قانونی وجود ندارد که دولت نتواند بخشی از بدهی‌هایش را با اوراق بدهی پرداخت کند. در تمام دنیا مرسوم است که دولت‌ها در جهت انجام پروژه‌هایشان اوراق منتشر می‌کنند تا تامین مالی انجام دهند و در نهایت نیز بدهی‌های ایجادشده را با توجه به سررسیدهای اوراق مربوطه پرداخت می‌کنند یا اینکه اوراق جدیدی را منتشر می‌کنند و معمولاً سبدی از اوراق بدهی را در اختیار دارند. توجه داشته باشیم در حال حاضر دولت با توجه به کمبود منابعی که دارد نمی‌تواند بدهی‌های خود را به شکل ریالی پرداخت کند و پرداخت نقدی تمامی بدهی‌ها به زمان و منابع قابل توجهی نیاز دارد. در این شرایط می‌باید از ابزار کارآمد و بهینه‌ای چون انتشار اوراق بدهی استفاده کنیم. در کنار اوراق بدهی، تسویه بدهی‌های دولت با تهاتر با مطالبات دولت از طریق صدور اوراق تسویه خزانه نیز قابل انجام است و این موضوع در قانون رفع موانع تولید پیش‌بینی شده است. لذا الزاماً تنها راه تسویه بدهی‌ها، پرداخت با ریال (نقدی) نیست.
در حال حاضر این نگرانی وجود دارد که دولت اعتبار و پشتوانه لازم را برای انتشار اوراق مربوطه ندارد. در این زمینه چه تمهیداتی در نظر گرفته شده است؟
هر چقدر دولت بتواند در حوزه اوراق بدهی اعتماد دارندگان را بیشتر جلب کند که لازمه آن خوش‌قولی دولت در تسویه به موقع این نوع اوراق اعم از اصل و فرع آنهاست، هزینه تامین مالی ناشی از ریسک عدم تسویه کاهش پیدا خواهد کرد. به عبارت دیگر اوراق می‌باید به اندازه‌ای منتشر شود که امکان تسویه آن فراهم باشد. خوشبختانه تجربه تسویه اسناد خزانه در سال گذشته نشان داد که دولت در این زمینه خوش‌قول است و بخشی از بدهی پیمانکاران از این طریق پرداخت شد.
این اقدام منجر به کاهش نرخ تنزیل مابقی اسناد خزانه در فرابورس شد. در حال حاضر برای تسویه اسناد خزانه اسلامی حکمی در قوانین بودجه سنواتی وجود دارد که در صورت عدم تکافوی منابع، از سرجمع منابع عمومی تسویه شود. هر چند این روش، از نظر اصول بودجه‌نویسی صحیح نیست و بهترین روش این است که بر اساس اوراقی که منتشر شده است، منابع لازم در بودجه هر سال پیش‌بینی و پرداخت شود. اضافه می‌کنم قبل از انتشار تمامی اوراق، تضمین لازم توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریز کشور در خصوص پیش‌بینی اعتبار لازم در بودجه، ارائه می‌شود بنابراین هیچ یک از اوراق منتشره قبلی یا اوراقی که قرار است منتشر شود، بدون اخذ تضمین لازم صادر نشده‌اند.
شروط موفقیت دولت در بازارپذیر کردن بدهی‌هایش چیست؟ در چه مدت‌زمانی دولت می‌تواند از بار بدهی‌هایش با انتشار اوراق بدهی بکاهد؟
لازمه موفقیت دولت در انتشار اوراق بدهی در نظر گرفتن همه ملزومات و زیرساخت بازار بدهی است که مهم‌ترین اصل آن خوش‌قولی دولت در تسویه به موقع اوراق بدهی است که منتشر می‌کند. دولت باید اول اعتماد لازم را در بازار سرمایه ایجاد کند و قدم به قدم در این عرصه حرکت کند در این صورت می‌تواند در زمینه بازارپذیر کردن بدهی‌هایش موفق عمل کند. اگر زیرساخت‌های قانونی لازم و اعتبارات مورد نیاز برای انتشار اوراق مربوطه در بودجه سال 1395 پیش‌بینی شود، در این صورت راهی که در سال 1394 آغاز شده است حتماً در سال 1395 نیز ادامه خواهد یافت. در نتیجه دولت طی یک بازه زمانی معقول موفق خواهد شد بدهی‌های بد را به بدهی خوب تبدیل کند. به علاوه لازمه انتشار صکوک اسلامی، احصای دارایی‌های مناسب است، لذا داشتن یک بانک اطلاعاتی کامل از دارایی‌های دولت به منظور استفاده از آنها به عنوان پشتوانه اوراق نیز ضروری است. برای این منظور در بند (ب) تبصره 20 لایحه بودجه 95، ثبت اطلاعات اموال غیرمنقول در سامانه سادا که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی در خزانه‌داری کل کشور (اداره کل اموال دولتی و اوراق بهادار دولتی) طراحی و اجرا شده است، پیش‌بینی شده است. البته نباید انتظار داشته باشیم به یکباره معادل 196 هزار میلیارد تومان بدهی اوراق منتشر شود. باید حساب‌شده و با برنامه در این مسیر گام برداریم.
دیدگاه تان را بنویسید