خطاهای مدیریتی، سرچشمه مشکلات

به واسطه رشد روزافزون جمعیت، کمبود منابع آب و بالا رفتن هزینه‌های استحصال، آب جایگاه مهمی در امر کنترل تنش‌ها و تعاملات بین‌المللی یافته است. این مساله برای کشور ما که در منطقه کم‌آب و خشک خاورمیانه قرار دارد، از اهمیت بالایی برخوردار خواهد بود. در ایران محدودیت آب قابل دسترس، توزیع غیریکنواخت آن در سطح کشور و الگوی نامناسب شهرنشینی و مراکز سکونتگاهی و نوع و شیوه تولید محصولات زراعی از منظر سازگاری با اقلیم، تامین آب مورد نیاز را در بسیاری از مناطق کشور مشکل ساخته و به‌تدریج بر ابعاد آن افزوده است. از طرفی بروز خشکسالی‌های پی‌درپی در سال‌های اخیر دسترسی به آب را با بحران شدیدتری مواجه کرده است. به‌طوری که تامین آب قابل دسترس و مطمئن برای مصارف مختلف یکی از چالش‌های مهم برای دولت محسوب می‌شود که رفته‌رفته ماهیت‌های اجتماعی و امنیتی به خود گرفته است.

اما این چالش، چه ریشه‌هایی داشته و از کجا آمده است؟ در بررسی‌هایی که از سوی نگارنده انجام شده، دو عامل اصلی را می‌توانم به عنوان عوامل و ریشه‌های چالش آب در کشور بیان کنم.
1- دخالت دولت و کاهش نقش مردم در مدیریت مصرف آب (ضعف در رویکرد مدیریت مشارکتی): به گواه مدارک و طومارهای تاریخی ایران، بهره‌برداری از منابع آب در ایران قدیم یک امر مشارکتی جمعی و نظام‌مند بود. منابع آب بر حسب قواعد و مقرراتی که مبنای قانونی و مکتوب داشت و در عرف نیز شناخته شده بود، توزیع و مورد بهره‌برداری قرار می‌گرفت. از میان این مدارک تاریخی می‌توان به طومار شیخ بهایی در تقسیم آب زاینده‌رود، طومار فتحعلی‌شاهی در تسهیم آب مزارع رامجرد استان فارس و طومارهای امیرکبیر برای تقسیم آب رودخانه‌های کرج و جاجرود اشاره کرد. آنچه در تمامی این مدارک و طومارهای مشابه آن مشترک است آن است که در فرآیند مدیریت مصرف آب، کارگزاران دولتی، معتمدان، کدخدایان و ریش‌سفیدان هر منطقه، تحت نظارت حکومت مرکزی، همفکری و مشارکت داشتند.

در آغاز دهه 40 با پیدایش فناوری‌های نو و بالارفتن سرعت حفر چاه، مقررات قانونی بهره‌برداری از منابع آب نیز تغییر کرد. در خردادماه 45 «قانون حفظ و حراست منابع آب‌های زیرزمینی» تصویب شد که طی آن حفر قنات و چاه با وسایل موتوری تحت نظارت دولت قرار گرفت. پس از آن با تصویب «قانون آب و نحوه ملی شدن آن» مصوب تیرماه 47 یکی از محرک‌های اصلی چالش آب در کشور راه‌اندازی شد. این قانون کلیه منابع آب را ثروت عمومی اعلام کرد و ضمن نفی مالکیت خصوصی آب و تاسیسات وابسته، مسوولیت حفظ و بهره‌برداری از آن و احداث و اداره تاسیسات منابع آب را به وزارت نیرو (آب و برق سابق) محول کرد. این قانون به همراه قانون اصلاحات ارضی که در بند دیگر تشریح می‌شود، بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی را که تا این تاریخ، با کمترین دخالت دولت انجام می‌پذیرفت، دچار دگرگونی کرد و نظام بهره‌برداری از منابع آب را که تا قبل از آن از یک نظام مشارکتی پیروی می‌کرد، تغییر داد.

بعد از اجرای این قوانین نظام کار از دست ذی‌نفعان خارج و بر عهده کارگزاران دولتی گذاشته شد. دولتی که ساختار اجرایی مناسبی برای نظارت بر بهره‌برداری و نیز انگیزه‌ای برای این فعالیت نداشت. چراکه این موضوع یک بار بر دوش دولت بود و درآمدی نصیب دولت نکرد که بر عکس هزینه‌هایی نیز بر دوش دولت گذاشت. این رویه بعد از انقلاب اسلامی نیز اصلاح نشد. به نحوی که با تصویب «قانون توزیع عادلانه آب» در سال 1361 در مجلس شورای اسلامی، هزینه‌های اجرای این قانون و قوانین قبل نیز بیش از پیش بر دوش دولت گذاشته شد.

ضعف چنین دیدگاهی را می‌توان در اثراتی که طی این مدت بر منابع آب کشور وارد شد و همچنین ازدیاد برداشت از منابع آب زیرزمینی و کاهش توان دولت در پیشگیری آن مشاهده کرد. طبق آمار ارائه‌شده از سوی شرکت مدیریت منابع آب ایران، از ابتدای دهه 50 تا ابتدای دهه 90، تعداد چاه‌های بهره‌برداری کشور از تعداد 47 هزار حلقه به 650 هزار حلقه رسید و میزان برداشت از منابع آب زیرزمینی طی همین دوره پنج برابر شد. همچنین ظرفیت متوسط آبدهی سالانه هرچاه از 200 هزار مترمکعب به 70 هزار مترمکعب و طی همین دوره نیز تعداد دشت‌های ممنوعه کشور از 25 دشت به 291 دشت رسید.

طبیعتاً باید طی این مدت با افزایش نظارت دولت و ابزارهایی مانند پلیس آب که از همان قانون مصوب سال 47 وارد ادبیات مدیریت منابع آب کشور شد، اوضاع بهتر می‌شد. اما چرا این اتفاق نیفتاد؟ علت را می‌توان در ایجاد انحصار برای دولت و نگاه دولتی حاکم بر مدیریت منابع آب دید. دولت طی این مدت نتوانست از ظرفیت و پتانسیل مشارکت مردم در فرآیند مدیریت آب در کشور بهره‌گیری کند. نظام شاهنشاهی در سال 57 سقوط کرد اما ادبیات انحصار‌طلبانه‌اش در بخش مدیریت آب باقی ماند و حتی قدرتمندتر نیز شد. به نحوی که طی پس از نیم‌قرن، امروزه با فجایع زیست‌محیطی و بحران تالاب‌های طبیعی کشور از یک‌سو و از سوی دیگر با از بین رفتن اراضی کشاورزی کشور و کاهش سهم بخش کشاورزی در اشتغال کشور مواجه هستیم. چنان ‌که میزان اشتغال در بخش کشاورزی طی پنج دهه، 36 درصد کاهش یافت. همچنین افت سفره‌های آب زیرزمینی، افزایش هزینه‌های استحصال آب کشاورزی را به همراه داشته است. به عنوان مثال قیمت تمام‌شده گندم آبی طی سال‌های 1390-1384 نزدیک به دوبرابر شده است؛ که افزایش هزینه‌های مربوط به استحصال آب در کنار سایر عوامل مهم‌ترین علت افزایش هزینه‌های تولید کشاورزی است.

تجارب بین‌المللی و داخلی چه می‌گوید؟

از زمان کنفرانس ریو در سال 1992 راهبرد انتقال یا واگذاری مدیریت آبیاری و کاهش نقش دولت در مدیریت آبیاری و انتقال آن به بهره‌برداران آب مورد توجه دولت‌ها قرار گرفت. به عبارت دیگر استفاده از ظرفیت کشاورزان و ذی‌نفعان در مدیریت انتقال و توزیع آب و در نتیجه مدیریت غیر‌متمرکز آب در دستور کار کشورهای دنیا قرار گرفته است. این موضوع ابتدا در بازه زمانی سال‌های 1950 تا 1970 در کشورهای آمریکا، فرانسه، کلمبیا و تایوان به اجرا در‌آمد و بعد از آن در سال‌های 1970 تا 1990 در کشورهای شیلی، پرو، مکزیک، سومالی، ماداگاسکار، ترکیه، پاکستان، هندوستان، بنگلادش و کشورهای دیگر توسعه پیدا کرد.

آنچه در این کشورها برای نیل به موفقیت در این رویکرد تجربه شد را می‌توان در موارد زیر خلاصه کرد: اولاً باید تمامی خدمات بهره‌برداری به کشاورزان و بهره‌برداران ذی‌نفع منتقل شود و نقش حمایتی، ترویجی، رفع اختلافات و تعارض‌ها و همچنین کمک در مدیریت تاسیسات بزرگ برای دولت تعریف شود. ثانیاً خدمات و یارانه‌های تشویقی برای تشویق سرمایه‌گذاری کشاورزان و ذی‌نفعان در چارچوب تقاضای آنان تنظیم شود. بر همین مبنا نیز باید سازمان مورد نظر با مشارکت ذی‌نفعان و کشاورزان به‌گونه‌ای راه‌اندازی شود که با مدیریت مورد نیاز متناسب باشد. بدیهی است که توجه به نقش ملاحظات اجتماعی و موارد مترتب بر آن از اولویت خاصی برخوردار است.

در ایران از اوایل دهه 70 با تاسیس «شرکت‌های سهامی آب منطقه‌ای» و بعد از آن با تاسیس «شرکت‌های بهره‌برداری از شبکه‌های آبیاری و زهکشی» که در چارچوب بخش خصوصی راه‌اندازی شدند، کوشش‌هایی در این خصوص صورت گرفت. اما از آنجا که عملاً فضای نظام دولتی بر آنها حاکم بود، به توفیق زیادی دست نیافت. زیرا اولاً در فرآیند واگذاری مسوولیت‌ها، نقش کشاورزان و بهره‌برداران از آب در منطقه، در این شرکت‌ها دیده نشد و عملاً کار به صورت پیمانکاری (و نه سرمایه‌گذاری) به پیمانکار واگذار شد که در برخی موارد حتی پیمانکار بومی آن منطقه نیز نبود. ثانیاً دستمزد پیمانکار بر اساس تحویل صورت وضعیت‌هایی تعیین شد که باید بر اساس فهرست بها و مقادیر کار مشخص تعیین شود که طبیعی است با این رویکرد پیمانکار مسوولیتی در حفظ و حراست از آب و میزان آب تحویلی ندارد. ثالثاً وظایف این شرکت‌ها در حوزه عمل اختیارات وزارت نیرو تعریف شد. به عنوان مثال محدوده مدیریتی این شرکت‌ها به تاسیسات انحراف آب، کانال‌های اصلی انتقال و شبکه‌های آبیاری و زهکشی درجه 1 و 2 است و شبکه‌های 3 و 4 که در حوزه عمل وزارت جهاد کشاورزی قرار دارد در این واگذاری بلاتکلیف ماند. به همین منظور طرح ایجاد «شرکت‌های تعاونی آب‌بران» از سوی هیات وزیران در سال 75 تصویب شد، که هدف آن خدمات تحویل آب، تقسیم و توزیع آب، بهره‌برداری و نگهداری از شبکه‌های آبیاری و زهکشی درجه 3 و 4 است. اما به علت عدم مشارکت جوامع محلی (کشاورزان و بهره‌برداران ذی‌نفع) در تهیه و تدوین این طرح و اساسنامه شرکت‌های تعاونی آب‌بران، رویکرد دولتی و دستوری تاسیس این تعاونی‌ها و همچنین اینکه حوزه عمل این شرکت‌ها متوجه عقد قرارداد با شرکت‌های بهره‌برداری یا سازمان‌های آب منطقه‌ای به منظور تحویل گرفتن آب بود، این تعاونی‌ها شکل نگرفت و گسترش نیافت.

توجه به نقش مردم و استفاده از ظرفیت جوامع محلی در مدیریت بهره‌برداری از آب تنها راهکار پیش پای دولت است. دولت باید مسوولیت‌هایی را که در گذشته به اشتباه به گردن گرفته است واگذار کند. در این مواقع معمولاً مسوولان دولتی از یک ترس صحبت به میان می‌آورند که در صورت واگذاری چه تضمینی وجود دارد که مصرف آب بهینه شود و چالش آب جدی‌تر نشود؟ پاسخ نگارنده به این ابهام آن است که اولاً واگذاری به معنای بیرون کشیدن پای دولت از تنظیم قواعد بازار نیست. دولت باید نقش رگولاتوری خود را حفظ کند. همچنین انجام فرآیند واگذاری، خود نیاز به بررسی‌های پیچیده اجتماعی و فرهنگی دارد که باید در دستور کار دولت قرار گیرد. چنانچه این واگذاری‌ها همانند گذشته به صورت دستوری و بدون اخذ نظرات جوامع محلی و رفع نیازهای آنان باشد، سرنوشتی جز آنچه در گذشته اتفاق افتاده در انتظار آن نخواهد بود. این موضوع نیازمند آن است که دیدگاه‌های تصمیم‌گیران و سیاستگذاران از مدیریت دولتی فاصله بگیرد و به مدیریت خصوصی مبتنی بر ساز‌و‌کار بازار متمایل شود. ثانیاً تجارب بین‌المللی خود گویای اثرات اقبال به این رویکرد است. این رویکرد در بسیاری از کشورهای دنیا و در بخش‌هایی از کشور ما با حمایت نهادهای بین‌المللی به صورت پایلوت به اجرا در آمده است که می‌تواند مورد توجه قرار گیرد و نتایج آن بررسی شود.

بنابراین پیشنهاد می‌شود دولت طی یک برنامه چند‌ساله نسبت به ایجاد، تقویت و توانمندسازی جوامع محلی اقدام کرده و بعد از آن بر اساس قواعد مبتنی بر قراردادهای بیع متقابل، امتیاز بهره‌برداری از این تاسیسات را برای 25 تا 30 سال بر مبنای تحویل حجمی آب طبق الگوی کشت منطقه به جوامع محلی و نهادهای مردمی متشکل از کشاورزان و بهره‌برداران ذی‌نفع واگذار کند. بر اساس این رویکرد علاوه برافزایش پویایی مدیریت آب، مصرف آب نیز در اراضی کشاورزی بهینه خواهد شد.

2- خرده‌مالکی: تا قبل از انجام اصلاحات ارضی در کشور در رژیم شاهنشاهی، حدود نیمی از زمین‌های کشاورزی در دست مالکان بزرگ بود و مابقی به اوقاف، دولت و کشاورزان تعلق داشت. پس از تصویب قانون اصلاحات ارضی در اسفند 1338 و اجرای آن از سوی دولت، زمین‌های کشاورزی، بین زارعان مستاجر تقسیم شد. این قانون فارغ از اهداف پشت پرده آن، اولین محرک ایجاد چالش آب در کشور شد. این بدان معنا نیست که قبل از اجرای این قانون مصرف آب در بخش کشاورزی بهینه بوده است، بلکه منظور آن است که با اجرای این قانون فرآیند بهینه‌سازی مصرف آب در بخش کشاورزی با چالش‌های جدی مواجه شد. چراکه در حالت قبل امکان مدیریت واحد زمین‌های کشاورزی وجود داشت؛ اما با تصویب این قانون این امکان به محاق رفت.

هرچند بعد از تصویب و اجرای این قانون، با تشکیل شرکت‌های سهامی زراعی و بعد از آن شرکت‌های تعاونی تولید روستایی سعی در جبران بخشی از خسارات شد. اما در فرآیند اجرای قانون‌های مربوطه به عنوان مثال، ابتدا باید اصلاحات ارضی انجام می‌شد، یعنی زمین‌های کشاورزی خرد می‌شد و سپس ذیل قانون ایجاد شرکت‌های سهامی زراعی، زمین‌ها تجمیع می‌شد!

با ایجاد نظام‌های بهره‌برداری جمعی نظیر شرکت‌های سهامی زراعی، تعاونی تولید روستایی و کشت و صنعت‌ها، تلاش بسیاری جهت بهینه‌سازی مصرف آب در بخش کشاورزی شد. منتها به علت ساختار ضعیف قانونی آنها که منفعت کشاورز را در نظر نمی‌گرفت و ایجاد مزاحمت‌های دولتی برای این شرکت‌ها، بسیاری از این شرکت‌ها پس از انقلاب اسلامی به خواسته کشاورزان منحل شدند. تنها تعداد معدودی به تقاضای سهامداران خود که همان زارعان بودند، پا برجا ماندند. بررسی‌های انجام‌شده نگارنده از میزان و نحوه مصرف آب در این شرکت‌ها، نشان می‌دهد میزان مصرف آب در اراضی تحت مدیریت این شرکت‌ها نسبت به مزارع کشاورزی دیگر بهینه‌تر است. در فضای پس از انقلاب اسلامی سعی شد تعدادی از این شرکت‌ها مجدداً احیا شود که در این موضوع نیز توفیقاتی حاصل شد و هم‌اکنون در این بخش‌ها شاهد کشاورزی مکانیزه تحت مدیریت واحد هستیم. اما به‌رغم تاثیرات مثبت نظام‌های بهره‌برداری جمعی به ویژه شرکت‌های سهامی زراعی، قانون مصوب سال 1346 که در سال 1352 نیز مورد بازبینی و اصلاح قرار گرفت تاکنون تغییر دیگری نکرده است. یا قانون تعاونی کردن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکت‌های تعاونی روستایی که مصوب سال 1349 است تاکنون مورد بازبینی و به‌روزرسانی قرار نگرفته است. در حال حاضر طبق آمار رسمی وزارت جهاد کشاورزی، 86 درصد تولیدکنندگان بخش کشاورزی کشور را خرده‌مالکان تشکیل می‌دهند و در مدت 40 سال گذشته تعداد واحدهای تولیدی کشاورزی به بیش از دو برابر و اندازه زمین‌های آنها به یک‌سوم کاهش یافته است.

از سوی دیگر قوانین مربوط به ارث نیز افزایش خرده‌مالکی را دامن می‌زند. هر فردی تمایل دارد به تنهایی صاحب زمین ارثی خود باشد و در آن کشت و زرع کرده یا آن را تغییر کاربری دهد. علت اصلی بروز چنین مشکلاتی بحث مالکیت زمین است و یکی از دلایل اصلی آن در کشور این است که زمین برای اقشار مختلف مردم یک امتیاز محسوب می‌شود و نه‌تنها در روستا که حتی در مناطق شهری هم تشخصی برای فرد ایجاد می‌کند. همچنین برخی رویه‌های اداری نظیر تامین وثیقه اخذ تسهیلات از بانک‌ها نیز این روند را تشدید کرده است. چراکه بانک برای تامین وثایق وام، از متقاضی وثیقه ملکی طلب می‌کند. از این‌رو موضوعات این‌چنینی سبب شده است که خرده‌مالکی نه‌تنها کاهش نیابد، بلکه افزایش پیدا کند.

تاثیر خرده‌مالکی بر مصرف آب

عمده مصرف آب در بخش کشاورزی است. از یک جنبه ماشین‌آلات کشاورزی به شیوه مکانیزه نیز به نحوی طراحی شده که برای حجم بالایی از زمین اقتصادی است. به عنوان مثال تامین ماشین‌آلات مناسب و با بهره‌وری بالای مربوط به کشت نشائی که تاثیر بسزایی در مصرف آب در بخش کشاورزی دارد، هزینه‌ای بالغ بر 5 /1 میلیارد تومان دارد. طبیعی است تامین این ماشین‌آلات زمانی اقتصادی خواهد بود که حجم زیادی از زمین زیر کشت در مالکیت فرد یا شخصیت حقوقی تامین‌کننده ماشین‌آلات باشد.

از جنبه دیگر خرده‌مالکی سبب ضعف در کنترل الگوی کشت در زمین‌های مجاور شده است. فرضاً در یک زمین کشاورزی ذرت کشت می‌شود و در زمین کناری گندم و این دو محصول نظام آبیاری متفاوتی دارند و در دوره‌های مختلفی باید آبیاری شوند. بنابراین طبیعی است در زمانی که یک زمین نیازمند آب است زمین مجاور از آن بی‌نیاز است و برعکس؛ بنابراین دو بار باید آبیاری صورت پذیرد. حال در این حین تلفات ناشی از هدر‌رفت سیستم‌های انتقالی نیز مزید بر علت خواهد بود.

راهکار چیست؟

رویکرد کلی هریک از نظام‌های بهره‌برداری جمعی (نظیر شرکت‌های سهامی زراعی، تعاونی‌های تولیدی روستایی و کشت و صنعت‌ها با محوریت بخش خصوصی و نه دولتی و شبه‌دولتی) کمک فراوانی به افزایش بهره‌وری در تمامی سرمایه‌های کشاورزی از جمله آب می‌کند. بنابراین باید سیاست‌های تشویقی مناسبی برای توسعه هریک از نظام‌های کشاورزی فوق یا هر نوع دیگری از تشکل‌های کشاورزی تدوین کرد. به عنوان مثال می‌توان با هدف‌گذاری در یک برنامه پنج‌ساله عنوان کرد که دولت پس از پایان برنامه از ارائه تسهیلات و یارانه‌های دولتی به بخش کشاورزی اعم از تسهیلات بانکی، بیمه، یارانه‌های نهاده‌ای، پایانه‌های فروش و معافیت‌های مالیاتی به خرده‌مالکان کشاورزی امتناع می‌ورزد. این فرآیند البته بدون آموزش و انجام مطالعات اجتماعی و فرهنگی نباید باشد. می‌توان بودجه‌ای را نیز برای آموزش به این تشکل‌های کشاورزی اختصاص داد؛ چیزی که در کشور هندوستان نیز تجربه شده است.

در هند بیش از 60 درصد فرصت‌های شغلی را کشاورزی و صنایع غذایی اشغال کرده است. جامعه کشاورزان خرد در هند جمعیتی حدود 380 میلیون نفر هستند. دولت هند کار آموزش کشاورزان را در اولویت آموزش‌های اجتماعی هدف‌گذاری کرده و هر سال هزینه‌هایی معادل 5 /6 میلیارد دلار را برای آموزش و ترویج کشاورزی و بالابردن سطح علمی و سواد کشاورزی در بودجه سالانه اختصاص می‌دهد. طی این سال‌ها دولت هند موفق شد سن متوسط کشاورزان را در یک بازه زمانی از 54 سال به 42 سال کاهش دهد و با خلق فرصت‌های شغلی بی‌شمار در کشاورزی هند، سهم ارزش تولیدات کشاورزی در اقتصاد ملی هند را به عدد ممتاز 20 درصد نزدیک کند.

سیاست دیگری که دولت می‌تواند پیگیری کند آن است که سهم‌الارثی که به صورت سهام در نظام‌های بهره‌برداری جمعی به مشارکت گرفته شده و صاحب آن، به‌درستی، نسبت به تفکیک آن اقدام نکرده را از مالیات بر ارث معاف کند. همچنین مالیات بر ارث اراضی تفکیک‌شده را افزایش داده و کاهش درآمد ناشی از معاف کردن اراضی تفکیک‌نشده را از محل درآمد مالیاتی اراضی تفکیک‌شده جبران کند. حتی اگر چنانچه این موضوع درصد کمی از درآمد دولت را نیز کاهش دهد، با پایدارسازی اقتصاد کشاورزی و کاهش تنش‌های اجتماعی و سیاسی ناشی از کمبود آب، ضمن جبران کاستی درآمدهای دولت، کمک شایانی به توسعه این نظام‌ها در داخل کشور می‌کند. این موضوع نیز در کشورهای توسعه‌یافته نظیر ژاپن و ایالات متحده آمریکا تجربه شده است. همچنین این امر کمک شایانی به یکپارچه‌سازی مدیریت اراضی کشاورزی کرده و بهره‌وری آب را افزایش خواهد داد. تجربه شرکت‌های سهامی زراعی و همچنین شرکت‌های تعاونی تولید روستایی در کشور وجود داشته و می‌توان از این تجربیات برای اقدامات آینده استفاده کرد.