علاجی به نام بازار بدهی

بر اساس جدیدترین گزارش از وضعیت درجه آزادی اقتصاد کشورها که توسط موسسه تحقیقاتی فریزر منتشر شده، رتبه ایران همچنان بهبود نیافته و تحولات موجود هم موید این است که احتمالاً این رتبه فعلاً بهبود پیدا نمی‌کند. به نظر می‌رسد دو مساله بر رتبه اخیر اقتصاد ایران در گزارش یادشده بیشترین اثرگذاری را داشته است؛ مساله اصلی بسته بودن اقتصاد ایران است و مولفه دیگر، معضل بزرگ تامین مالی بنگاه‌ها. با وجود زمینه‌های مساعدی که برای اصلاحات ساختاری پیش روی اقتصاد ایران وجود داشته، دولت یازدهم هنوز نتوانسته برای باز کردن اقتصاد، اقدام مهمی انجام دهد. از سوی دیگر، تا زمانی که بنگاه‌ها نتوانند مشکل تامین مالی خود را حل کنند، انتظار رشد اقتصادی مثبت و ادامه‌دار انتظار بجایی نیست.

از سال 1392 که دولت یازدهم روی کار آمده، بهبود وضعیت اقتصادی در کنار حل موضوع هسته‌ای یکی از اولویت‌های دولتمردان به ویژه شخص رئیس‌جمهور بوده است. اکنون که مساله هسته‌ای به حل‌وفصل نهایی رسیده، سوال اینجاست که ماشین اقتصاد با چه سرعتی می‌تواند در جاده‌ای که دیپلمات‌ها برای توسعه اقتصادی و تعامل با دنیا هموار کرده‌اند، حرکت کند؟ آیا این ماشین قابلیت آن را دارد که تا انتهای مسیر پیش برود یا وسط راه از کار می‌افتد و مسافران خود را سرگردان می‌کند؟ گرچه عملکرد دولت از نظر اقتصادی قابل تقدیر است و می‌توان نمره خوبی به تیم اقتصادی داد، در عین حال نقدهایی جدی نیز به عملکرد دولت وارد است. به‌عنوان مثال، گرچه دولت توانسته فضای اقتصاد کلان را به سمت ثبات ببرد، اما اقتصاد ایران همچنان در زمینه آزادی اقتصادی و بهبود محیط کسب و کار تفاوت چندانی با وضعیت پیشین خود ندارد.

یکی از دستاوردهای مهم توافق هسته‌ای، امیدها و انتظارات خوش‌بینانه‌ای است که ایجاد شده و نیاز به حفظ و حراست دارد، اگر این امید و خوش‌بینی نسبت به آینده از بین برود، ناامیدی و یأس به اقتصاد ایران بازخواهد گشت که چنین وضعی برای هیچ اقتصادی مناسب نخواهد بود.

وضعیت کسب‌وکار

وضعیت فضای کسب‌وکار، ارتباطی تنگاتنگ با درجه آزادی اقتصادی کشورها دارد؛ اما در این زمینه نمی‌توان به عملکرد دولت یازدهم نمره قبولی اعطا کرد. هرچند در سطوح عالی دولت، نگاه مثبتی نسبت به بهبود شرایط فضای کسب‌وکار و اصلاح وضعیت بوروکراسی دولت وجود دارد، این نگاه با حرکت از سطوح بالای دولت به سطوح پایین‌تر با مقاومت‌هایی مواجه می‌شود. به‌عنوان مثال این موضوع را می‌توان در مساله کاهش مجوزهای هزینه‌بر برای بخش خصوصی و همچنین در حوزه قیمت‌گذاری و کنترل قیمت‌ها لمس کرد. در این زمینه با وجود آنکه در رده‌های بالای تصمیم‌گیری، حرف‌های خوبی مطرح می‌شود و بعضاً در سیاستگذاری هم عملکرد مطلوب است، اما زمان عمل که فرامی‌رسد و بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها که برای سطوح پایین‌تر منتشر می‌شود، کیفیت کار آنقدر تنزل می‌یابد که از زمین تا آسمان با سیاستگذاری‌ها تفاوت دارد. سوال اینجاست که چرا گفتار خوب و سنجیده مسوولان رده‌بالای دولت در عمل چیز دیگری از آب در‌می‌آید؟ به عنوان مثال دولتمردی از اقتصاد رقابتی و عدم دخالت دولت سخن می‌گوید و سازمانی بلافاصله بخشنامه سرکوب قیمت‌ها را صادر می‌کند.

این رفتارها برای بخش خصوصی نگران‌کننده است و این احساس را تقویت می‌کند که دولت هنوز بخش خصوصی را باور نکرده و قصد ندارد سایه سنگین خود را از سر اقتصاد بردارد. این رفتارها و کردارها تصویر نامناسبی را در ذهن سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی داخلی و خارجی ایجاد می‌کند و اگر این احساس تقویت شود که رفتار دولت هیچ تغییری نکرده و چه قبل از تحریم‌ها و چه بعد از تحریم‌ها همان است که بوده، فضا را برای سرمایه‌گذاری مساعد نمی‌بینند و ریسک نمی‌کنند.

البته از سوی دیگر بخش خصوصی نیز استراتژی مشخصی ندارد و چندان آماده نیست. این بخش، به‌دلیل محترم نشمردن حقوق مالکیت و ترس از مصادره‌های حکومتی، همواره در ایران ضعیف بوده و سردرگمی‌های نگران‌کننده بسیاری دارد و اگر این وضعیت ادامه پیدا کند و نتواند به نقشه راه درستی دست یابد، نخواهد توانست از فرصت تاریخی دوران پساتحریم به صورت بهینه استفاده کند.

به گفته مدیران نظام بانکی، سال جاری، سال خشکسالی بانک‌ها بوده و با توجه به مشکلات ایجادشده در نظام بانکی، تامین مالی از طریق این سیستم مانند گذشته امکان ندارد. به اعتقاد من، برای آنکه بتوان از موضوع کمبود نقدینگی در بخش خصوصی و دولتی خارج شد، راهکاری جز ایجاد بازار بدهی وجود ندارد. مشکل اقتصاد ایران از سال 1362 تا به حال فقدان بازار بدهی است. تا زمانی که بازار بدهی ایجاد نشود، تمام بار مالی فعالیت‌های اقتصادی دولت و بخش خصوصی بر دوش بانک‌ها خواهد بود و بانک‌ها نیز با توجه به ضربات بسیار سنگینی که در دولت‌های نهم و دهم -به دلیل سیاست‌های نادرست پولی و بانکی- متحمل شده‌اند، توان چندانی ندارند. در چنین شرایطی، اگر بازار بدهی ایجاد نشود و این بار از دوش بانک‌ها برداشته نشود، بانک‌ها کمر راست نخواهند کرد. به نظر می‌رسد در سطوح بالای دولتی به این موضوع آگاهی وجود دارد، اما به دلایل مختلف، در مرحله اجرا، مشکلاتی وجود دارد که مانع از حرکت در مسیر درست می‌شود.

در گزارش موسسه فریزر، پنج معیار اصلی «اندازه دولت»، «ساختار قانونی و حق مالکیت»، «میزان دسترسی به نقدینگی»، «آزادی تجارت بین‌الملل» و «قوانین مربوط به اعتبارات بازار کار و تجارت» مورد بررسی قرار گرفته است. اکنون به بررسی وضعیت اقتصاد ایران در این شاخص‌ها می‌پردازیم.

اندازه دولت

در رابطه با شاخص اندازه دولت، باید این نکته را مد نظر داشت که معمولاً اندازه دولت را بر اساس نسبت هزینه‌های دولت به میزان تولید ناخالص داخلی تعیین می‌کنند؛ اما این معیار نشان‌دهنده ابعاد دخالت دولت در اقتصاد نیست. چرا که دولت، هزینه‌های خارج از بودجه نیز انجام می‌دهد که این هزینه‌ها، خود را در نسبت یادشده نشان نمی‌دهند. بنابراین ممکن است نسبت هزینه‌های دولت به تولید ناخالص داخلی آنقدرها بالا نباشد، اما حجم دخالت‌های دولت در اقتصاد از مسیر هزینه‌های غیربودجه‌ای بسیار زیاد باشد. لذا در تفسیر این شاخص باید این ملاحظات را مد نظر قرار داد.

از سوی دیگر، در اقتصاد ایران هزینه‌های حاکمیتی دولت (مانند هزینه‌های امنیتی، قضایی، بهداشتی-درمانی و آموزشی) چندان بالا نیست و نیاز به ارتقا دارد. نسبت هزینه‌های دولت در این حوزه، پایین‌تر از کشورهای پیشرفته است، اما دخالت دولت در حوزه‌های غیرضروری و غیرمرتبط با مسوولیت‌های اقتصادی‌اش بسیار بالاست؛ موضوعی که با وظیفه و هزینه‌های اصلی دولت در مغایرت قرار دارد. دولت برای آنکه بتواند در مسیر وظایف اصلی خود قدم بردارد، نیازمند روش‌های کارآمد جمع‌آوری مالیات است که این موضوع نیز در اقتصاد ایران معضلی بزرگ محسوب می‌شود.

وضعیت بخش خصوصی

در تحلیل اخیر موسسه فریزر، در کنار شاخص‌های اصلی به شالوده‌ای همچون احوال بخش خصوصی اشاره شده است؛ از این‌رو می‌توان شاخص اندازه دولت را در کنار اندازه بخش خصوصی سنجید. مشکل اینجاست که در ایران تنها با تقابل بخش خصوصی و بخش دولتی مواجه نیستیم، بلکه با یک سه‌گانه خصوصی، دولتی و «خصولتی» روبه‌رو هستیم.

ضلع سوم این سه‌گانه از نظر قانونی در نظام اقتصادی جایگاهی ندارد. خصولتی‌ها در دوره هشت‌ساله دولت‌های نهم و دهم که سیاست خصوصی‌سازی به‌طور گسترده در حال انجام بود، وزن بالایی پیدا کردند. این شرکت‌ها، دولتی نیستند و قوانین دولتی بر آنها ناظر نیست؛ اما در عمل جزو نهادهای واقعی بخش خصوصی محسوب نمی‌شوند و سیستم ناکارآمد دولتی موجود در آنها همچنان مستقر است.

رفتار با خصولتی‌ها باید بر اساس قانون تجارت صورت گیرد، اما قانون تجارت در جایی موثر است که اقتصاد حالت رقابتی داشته باشد؛‌ در شرایط وجود انحصار، فعالیت شرکت‌های دولتی بهتر از فعالیت شرکت‌های خصولتی است؛ چرا که فعالیت شرکت‌های دولتی دست‌کم تحت نظارت قانون و نهادهای خاص عمومی است. اما در شرایط حاضر، بازگشت شرکت‌های خصولتی به دولت مورد توصیه نیست، بلکه باید شرایط فعالیت شرکت‌های خصوصی‌شده و خصولتی‌ها رقابتی‌تر شود تا شرایط انحصار شکسته شود تا آنها مجبور شوند از درآمد آسانی که به آن عادت کرده‌اند، جدا شوند. رقابت جدی، یا به اصلاح روش‌های مدیریتی برای بقا در بازار می‌انجامد، یا موجب می‌شود آن شرکت به بخش خصوصی واقعی واگذار شود و در نهایت کارآمدی را ارتقا می‌دهد.

میزان دسترسی به نقدینگی

مساله دسترسی به نقدینگی در سال‌های اخیر به یکی از مشکلات مهم بنگاه‌های اقتصادی تبدیل شده است. اما در اقتصاد ایران که افزایش نقدینگی به‌شدت بر تورم اثرگذار است و دولت تلاش خود را بر مهار تورم متمرکز کرده، سوال اینجاست که چگونه باید نسبت به تقویت نقدینگی اقدام کرد که نرخ تورم نیز تشدید نشود؟ پاسخ به این سوال از دو مسیر ممکن است.

مسیر اول آن است که شرایط مناسب برای دسترسی اقتصاد ملی به بازارهای خارجی ایجاد شود؛ در این مسیر سرمایه‌گذاری خارجی به اقتصاد کشور وارد می‌شود و بخشی از کمبود نقدینگی را پوشش می‌دهد. این موضوع تا حدود زیادی به بهبود شرایط ورود سرمایه‌های خارجی به کشور بستگی دارد.

اما مسیر مهم‌تر ایجاد بازار بدهی است. تا زمانی که بازار بدهی داخلی ایجاد نشود دسترسی به نقدینگی همچنان به عنوان یک معضل باقی خواهد ماند. مشکل اقتصاد ایران در حوزه نقدینگی آن است که بخش بزرگی از نقدینگی از طریق بنگاه‌های بزرگ دولتی و خصولتی جذب می‌شود و سهم بسیار اندکی برای بخش خصوصی باقی می‌ماند. این رویه باعث می‌شود بخش خصوصی همواره با کمبود نقدینگی مواجه باشد.

یکی دیگر از دلایل کمبود نقدینگی مستمر در اقتصاد ایران، صف متقاضیان دریافت تسهیلات بانکی است. دلیل ایجاد صف در نظام بانکی آن است که نرخ تعیین‌شده برای تسهیلات غیرواقعی است و نظام تعیین دستوری این نرخ، بر نرخ‌های بازار منطبق نیست. نرخ‌های پایین‌تر از نُرم معقول، در راستای حمایت از تولید تعیین شده است، اما در عمل باعث شده تسهیلات ارزان‌قیمت در اختیار بنگاه‌های بزرگ و ناکارآمد دولتی و خصولتی قرار گیرد. بنابراین معضل سرکوب مالی که بازار پولی و بانکی کشور با آن روبه‌رو است، از طریق دولت ایجاد شده و همیشه به نفع شرکت‌های بزرگ و ناکارآمد دولتی بوده است.

همه این مشکلات با ایجاد بازار بدهی رفع می‌شود؛ چرا که در بازار بدهی نرخ بهره واقعی کشف می‌شود و در نهایت می‌توان دیگر نرخ‌ها را با نرخ بهره واقعی تطبیق داد. به‌طور کلی نظام اقتصادی کشور باید نرخ‌های واقعی و نرخ بازار را بپذیرد و از تعیین دستوری نرخ‌ها عبور کند و به نظر می‌رسد راه‌حل این مساله از مسیر اوراق قرضه و بازار بدهی می‌گذرد.

آزادی انتخاب

در تحلیل درجه آزادی اقتصاد ایران، در کنار احوال بخش خصوصی به آزادی افراد در انتخاب گزینه‌ها و آزادی ورود به بازار و رقابت نیز اشاره شده است؛ از آنجا که بسیاری از بازارها در اقتصاد ایران عموماً انحصاری هستند، برای رفع امتیازهای انحصاری در بخش دولتی و غیردولتی، لازم است موانع رقابت حذف شود؛ به‌عنوان مثال دلیلی وجود ندارد که حوزه مخابرات از شرایط بازار انحصاری استفاده کند، بلکه شرایط باید به‌گونه‌ای بازتعریف شود که ورود و خروج به بازار مخابرات آزاد باشد.

البته در برخی بازارها، بازتعریف شرایط به سادگی صورت نمی‌گیرد. مثلاً درآمدهای ارزی کشور عمدتاً در دست دولت و نماینده آن (بانک مرکزی) متمرکز است؛ بنابراین نزدیک به 80 درصد عرضه ارز کشور در اختیار دولت و بانک مرکزی قرار دارد و در چنین ساختاری نمی‌توان از بازار آزاد سخن به میان آورد، بلکه می‌توان از «نرخ مناسب» یا «بهینه» ارز در اقتصاد سخن گفت. این نرخ را باید متناسب با وضعیت اقتصادی تعریف کرد؛ به‌عنوان مثال، زمانی که تورم داخلی بالاست، نرخ ارز باید با توجه به تفاوت تورم داخلی و خارجی اصلاح شود، در غیر این‌ صورت باعث رشد غیرواقعی ارزش پول ملی، آسیب دیدن صادرات کشور و ضربه به تولیدکنندگان داخلی از طریق واردات ارزان خواهد شد. بنابراین در حوزه ارز به‌راحتی نمی‌توان از «آزادسازی» نرخ سخن به میان آورد، اما می‌توان از «یکسان‌سازی» نرخ ارز سخن گفت؛ نرخ ارز باید یکسان شود و بانک مرکزی به عنوان نماینده دولت باید موظف باشد «نرخ بهینه» را با نظر‌داشت شرایط اقتصادی (به‌خصوص میزان تفاوت تورم داخلی و خارجی) تعریف کند.

درجه آزادی اقتصاد

در تحلیل اخیر موسسه فریزر از وضعیت درجه آزادی اقتصاد کشورها، معیارهای اندازه دولت، ساختار قانونی و حق مالکیت، میزان دسترسی به نقدینگی، آزادی تجارت بین‌الملل و قوانین مربوط به اعتبارات بازار کار مورد بررسی قرار گرفته است، اما در کلیت این معیارها می‌توان دو موضوع نسبتاً متفاوت را نیز بررسی کرد: شرایط پیوستن به سازمان تجارت جهانی (WTO) و شیوه اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی.

الحاق به WTO

پیوستن به سازمان تجارت جهانی، جزو الزامات آزادسازی اقتصاد به حساب می‌آید و برای ادامه حیات در فضای بین‌المللی نیاز به الحاق به سازمان تجارت جهانی احساس می‌شود. شرایط پیوستن به سازمان تجارت جهانی مبتنی بر آن است که رژیم تجاری کشورهای متقاضی عضویت در این سازمان اصلاح شود. مساله اصلی این اصلاحات شامل کاهش میزان تعرفه‌ها، بهبود فضای کسب و کار و رقابتی کردن اقتصاد است. مسیر این اصلاحات باید از طریق برنامه‌ای توسط دولت به سازمان تجارت جهانی اعلام شود که این مسیر باید به شکلی منطقی مورد ارزیابی قرار گیرد؛ زیرا ورود یکباره به WTO شوک بزرگی را به اقتصاد کشور وارد می‌سازد. به نظر می‌رسد مسیر پیوستن به سازمان تجارت جهانی در دولت در حال پیگیری است و در شرایط فعلی با دستیابی به توافق هسته‌ای فضا برای قرارگیری در مسیر جدی الحاق به WTO ایجاد شده است؛ در گذشته مهم‌ترین مانع پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی، ایالات متحده آمریکا بود و به نظر می‌رسد در حال حاضر این مانع بسیار کمرنگ شده است.

سیاست‌های کلی اصل 44

سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی که بر آزادسازی اقتصاد تاکید دارد، با وجود ابلاغ، در اجرا با مشکلاتی مواجه شده است. این سیاست‌ها در کلیات خود بسیار مثبت بودند، اما زمانی که قانونی بر مبنای آنها تهیه شد، خروجی آن، همان چیزی نبود که در کلیت این اصل قانون اساسی مورد تاکید قرار داشت. در قانون تدوین‌شده شرایط و تبصره‌هایی در نظر گرفته شده که باعث شده ماهیت آزادسازی در سیاست‌های کلی اصل 44 از رویکرد خود فاصله گیرد.

همچنین اگر به زمان اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 بازگردیم، تبصره‌ای به نام «سهام عدالت» مشاهده می‌کنیم که به نظر می‌رسد عامل مهمی در زمین‌گیر شدن این سیاست بوده است. هرچند این موضوع در ابتدا مورد توجه واقع نشد، رفته‌رفته مشکلات سهام عدالت و گرفتاری‌هایی که برای اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 ایجاد کرد، قابل لمس و مشاهده شد. بنابراین دو مساله، سیاست‌های کلی اصل 44 را با مشکل مواجه کرده است: معضل سهام عدالت و به سامان نرسیدن آن، در کنار عدم تعیین قانون مناسب برای اجرای سیاست‌های کلی اصل 44. حل‌وفصل این دو معضل را می‌توان از ضروریات بهبود رتبه آزادی اقتصاد ایران در رده‌بندی‌های جهانی ارزیابی کرد.