تاریخ انتشار:
علی‌اکبر خسروی‌نژاد، از شناسایی فقرا یا حذف ثروتمندان می‌گوید
بانک اطلاعاتی فقرا غنی‌تر از ثروتمندان است
ثروتمندان را شناسایی کنیم یا فقرا را؟ دولت یک دیدگاه دارد و مجلس یک دیدگاه دیگر. اما بانک‌های آماری در این میان مهم‌تر است. بانک‌های داده‌های آماری در کشور ما با کمبود اطلاعات مواجهند. اما در این کمبود اطلاعاتی، اطلاعات فقرا بیش از اطلاعات ثروتمندان موجود است.
ثروتمندان را شناسایی کنیم یا فقرا را؟ دولت یک دیدگاه دارد و مجلس یک دیدگاه دیگر. اما بانک‌های آماری در این میان مهم‌تر است. بانک‌های داده‌های آماری در کشور ما با کمبود اطلاعات مواجهند. اما در این کمبود اطلاعاتی، اطلاعات فقرا بیش از اطلاعات ثروتمندان موجود است. این را دکتر علی‌اکبر خسروی‌نژاد می‌گوید و معتقد است راهکار دولت در حذف یارانه‌ها عملی‌تر است. چون اطلاعات و آماری مانند بودجه خانوار وجود دارد که دولت می‌تواند بر مبنای آن خطی را تعریف کند و به افراد زیر این خط یارانه بدهد و به افراد بالای خط، یارانه ندهد. اما چون مطالعات چندانی برای اندازه‌گیری ثروت در ایران انجام نشده و سامانه اطلاعات کافی برای محاسبه ثروت شهروندان ایرانی نداریم، حذف بر اساس میزان ثروت دشوارتر از پرداخت یارانه بر مبنای فقر است. این استادیار اقتصاد دانشگاه آزاد می‌گوید دولت می‌تواند خطی را مانند خط فقر مبنای تفکیک خانوارها قرار داده و بررسی کند که با توجه به منابع مالی و سیاست‌های اجتماعی و اقتصادی به چند نفر یارانه بدهد. وی در پاسخ به این سوال که مبنا یک خط فقر برای کل کشور باشد یا خط فقری بر مبنای مناطق مختلف، می‌گوید: این
موضوع بستگی به این دارد که خطای ناشی از عدم شناسایی دقیق در هر کدام از این حالت‌ها چقدر است. در صورتی که خطای شناسایی در حالتی که ما یک خط فقر را مبنا قرار دهیم بسیار زیاد باشد، بهتر است دولت از چند خط فقر استفاده کند اما اگر تفاوت چندان زیاد نباشد، از لحاظ مکانیسم اجرایی یک خط فقر را مبنا قرار دادن راحت‌تر و عملیاتی‌تر است. آنچه در ادامه می‌آید مشروح گفت‌وگو با دکتر علی‌اکبر خسروی‌نژاد، دکترای اقتصاد و پژوهشگر موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی است که مطالعات بسیاری در حوزه شناسایی و طبقه‌بندی خانوارها داشته است.
موضوع شناسایی و حذف خانوارهای کم‌درآمد یا پردرآمد مدت‌هاست که مطرح می‌شود اما دولت هنوز نتوانسته راهکار عملی و اجرایی برای این روش پیدا کند؟ به نظر شما مشکل از کمبود اطلاعات آماری است یا اینکه چون دولت نگران حذف یارانه‌هاست، ترجیح می‌دهد وارد مرحله حذف افراد نشود؟
موضوع شناسایی خانوارها روی دوم سکه هدفمندی است. وقتی در هدفمندی این موضوع عنوان می‌شود که چه کسانی یارانه بگیرند و چه کسانی نگیرند، موضوع شناسایی مطرح می‌شود. روش‌های مختلفی برای شناسایی وجود دارد اما رکن اصلی شناسایی افراد وجود اطلاعات و آمار است. باید ببینیم قرار است به چه کسانی یارانه بدهیم، این افراد چه کسانی هستند، چه ویژگی‌هایی دارند و چگونه می‌توان آنها را شناسایی کرد. اما مساله اصلی این است که پاسخ این سوالات منجر به یک راهکار عملی شود. یعنی زمانی که افراد را شناسایی کردیم، مشخصاً بتوانیم مبلغ تعیین‌شده را به صورت عملیاتی به آنها پرداخت کنیم. روش‌های مختلفی هم برای شناسایی وجود دارد، در کشورهای توسعه‌یافته سامانه‌های آماری غنی‌ای وجود دارد اما اصولاً کشورهای در حال توسعه و از جمله کشور ما از چنین سامانه آماری برخوردار نیستند. تلاش‌هایی هم انجام شده که این سامانه را تقویت کنند اما گاه موفق نبوده‌اند. نتیجه این عدم موفقیت هم بروز خطا در شناسایی است. یعنی اکنون هم بانک‌های اطلاعاتی ما به گونه‌ای است که ممکن است اگر دولت از آن استفاده کند باعث شود عده‌ای که مستحق دریافت یارانه هستند، یارانه نگیرند و
عده دیگری که نباید، یارانه دریافت کنند. اکنون هم تلاش بر این است که این خطا را تا حد ممکن کاهش دهند.
اگر بخواهم جواب مشخصی به این سوال بدهم باید بگویم هر دو مشکل وجود دارد. یعنی هم کمبود اطلاعاتی به معنای ضعف در شناسایی دقیق خانوارها وجود دارد و هم اینکه ممکن است به دلیل بروز خطا، خانوارهایی حذف شوند که شایسته دریافت یارانه هستند و این موضوع برای دولت نگرانی‌هایی را ایجاد می‌کند.
در کشورهای دیگر معیار شناسایی چیست؟
سابقه این امر به سال‌های پیش بر‌می‌گردد که کشورهای مختلف در زمینه هدفمندی و شناسایی کارهای بسیاری انجام داده و آن را اجرایی کردند. برای شناسایی احتیاج به شاخص داریم. در نگاه اولیه یکی از شاخص‌های عام، درآمد است، یعنی کسانی که دارای درآمد مکفی هستند یا درآمد بالای خط فقر دارند، شایسته دریافت یارانه نیستند و کسانی که درآمد آنان زیر خط فقر است، باید یارانه دریافت کنند. این یک نگاه اولیه است. اما به لحاظ تفاوت‌های مفهومی، نظری، تکنیکی و روش‌شناسی در اندازه‌گیری فقر و شناسایی فقرا، ممکن است بر سر یک معیار واحد وفاق عمومی صورت نپذیرد.
این معیار یا خط تفکیک را سیاستگذار می‌تواند با کمک مطالعات خط فقر و سایر اطلاعات ذی‌ربط تعیین کند. ممکن است دو خانوار درآمد یکسان ولی هزینه‌های متفاوت داشته باشند و هر دو آنها در نزدیکی یا بالای خط فقر قرار گیرند، ولی فقط یکی از آنها شایسته دریافت یارانه باشد. دو روش یا دو آزمون برای شناسایی وجود دارد؛ روش اول آزمون
Mean Test یا آزمون وسع است. یعنی کسی باید یارانه بگیرد که وسع، توانمندی و درآمد او برای یک زندگی حداقلی کفایت نمی‌کند. آزمون وسع مستلزم اطلاعات کامل از وضعیت درآمدی خانوار است. در کشورهای پیشرفته به لحاظ اینکه سیستم‌های دریافت اطلاعات آماری پرداخت مالیات و درآمد کاملاً شفاف و روشن است، درآمد، هزینه و مخارجی که هر شخص انجام می‌دهد، مشخص است. هر فرد یک کد ملی دارد که با وارد کردن آن در سیستم، تمام اطلاعات او مشخص می‌شود. اما برای کشورهایی که این نظام آماری را ندارند، همانند کشور ما، احصای دقیق درآمد خانوار ممکن نیست.
یعنی نمی‌توان از این آزمون برای کشورهای در حال توسعه استفاده کرد؟
برای کشورهای در حال توسعه و کشور ما آزمون تقریب وسع برای شناسایی این توانمندی معرفی شده است، که توسط آن از وسع یا توانمندی برآوردی صورت می‌گیرد. این روش را کارشناسان بانک جهانی معرفی کردند. در این روش ویژگی‌های اقتصادی، اجتماعی و جمعیتی خانوارها احصا شده و در کنار هم قرار می‌گیرد و بر اساس آن درآمد فرد یا بهتر بگوییم رفاه فرد یا خانوار تقریب زده می‌شود. این روش در کشورهای در حال توسعه که دارای نظام جمع‌آوری دقیق آمار درآمد نیستند، استفاده می‌شود. در این کشورها چون درآمد افراد مشخص نیست مخارج خانوار را در نظر می‌گیرند. در ادامه افراد را بر اساس درآمد یا مخارج کل مصرفی از کمترین تا بیشترین دسته‌بندی می‌کنند و یک خط تفکیک برای آن در نظر می‌گیرند. این خط تفکیک همان خط فقر است. گروهی زیر این خط فقر قرار می‌گیرند و شایسته دریافت یارانه‌اند و گروهی بالای این خط قرار می‌گیرند که نباید یارانه دریافت کنند. این بیان ساده آزمون تقریب وسع و نحوه استفاده از آن است. در کشور ما هم مرکز آمار ایران از دهه 1340 به بعد متولی جمع‌آوری آمارهای مخارج مصرفی مناطق شهری و روستایی در قالب طرح بودجه خانوار بوده است. این داده‌ها که
زیربنای اجرای روش آزمون تقریب وسع را تشکیل می‌دهد از نظر آماری مناسب بوده و هماهنگ با استانداردهای بین‌المللی است. اخیراً روش سومی هم معرفی شده است که آن، روش دومرحله‌ای است. پیشنهاد می‌شود به جای تقریب وسع، از روش دومرحله‌ای برای شناسایی استفاده کنیم. در روش دومرحله‌ای یک بار خانوارها را طبقه‌بندی می‌کنیم و بعد طبقاتی را شناسایی می‌کنیم که زیر خط فقر قرار می‌گیرند.
زمانی که موضوع پرداخت یارانه نقدی به فقرا مطرح شد، یکی از پیشنهادات این بود که اساس تصمیم‌گیری بانک‌های اطلاعاتی کمیته امداد امام خمینی (ره) یا سازمان بهزیستی باشد و به افراد تحت پوشش این دو نهاد یارانه بدهند.
در تعیین آن خط تفکیکی که در بالا گفتم، یکی از عوامل تاثیرگذار سیاست‌های دولت است. دولت در تعیین جای خط تفکیک نقش اساسی دارد. مسلماً افرادی که تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی هستند، زیر خط فقر قرار دارند. اما سوال این است که آیا سیاست دولت این است که این خط تفکیک را تا این اندازه پایین بیاورد که فقط این دو گروه را پوشش دهد؟ یک وقت ممکن است هدف سیاستگذار این باشد که این خط را بالاتر رسم کند و افراد بیشتری را تحت پوشش قرار دهد. این به هدف دولت باز‌می‌گردد.
این هدف‌گذاری به چه عواملی بستگی دارد؟
این هدف‌گذاری دولت دو سو دارد؛ یک عامل مهم منابع مالی است که دولت باید ببیند چه میزان از منابع را می‌خواهد به یارانه‌ها اختصاص دهد. دوم هدف اجتماعی اقتصادی حمایت از گروه‌های مختلف است. یعنی دولت باید بررسی کند اکنون که میزان رفاه افراد به دلیل افزایش قیمت حامل‌های انرژی کاهش یافته، قرار است سیاست‌های جبران کاهش رفاه را برای چه افرادی به کار ببرد؟ آیا قرار است این سیاست شامل همه افراد شود یا به گروه‌های خاصی تعلق بگیرد. اینجاست که دولت با توجه به این دو مورد می‌تواند آن خط تفکیک را تعیین کند.
هرچقدر خط تفکیک بالاتر برود، افراد بیشتری شامل دریافت یارانه می‌شوند. حال یا دولت باید بودجه بیشتری صرف کند یا میزان پرداخت به افراد را کاهش دهد. هرچقدر هم خط تفکیک پایین‌تر قرار بگیرد، بودجه کمتری می‌طلبد و افراد کمتری را هم دربر می‌گیرد. این تصمیمی است که دولت باید بگیرد.
اما به نظر می‌رسد در مورد جای خط تفکیک میان دولت و مجلس اختلاف‌نظر وجود دارد. مجلس خط تفکیک را بسیار بالا در نظر گرفته و می‌گوید تنها یارانه شش میلیون پردرآمد حذف شود. اما وزیر اقتصاد گفته قرار است 30 هزار میلیارد تومان از منابع یارانه نقدی را آزاد کند. این به معنای حذف 55 میلیون نفر یارانه‌بگیر است که نشان می‌دهد دولت می‌خواهد این خط تفکیک را پایین بیاورد.
در این مورد، بالاخره باید تعیین شود که این خط تفکیک قرار است کجا قرار داده شود و همان‌طور که گفتم برای تعیین این خط باید چند مولفه در نظر گرفته شود؛ یکی بودجه دولت است و دیگری اثرات سیاسی این حذف. تجربه برخی از کشورها نشان داده که وقتی یارانه عده‌ای حذف می‌شود تبعات اجتماعی سیاسی دارد و ممکن است گروهی در برابر این حذف مقاومت کنند. این مقاومت هم ممکن است به این دلیل باشد که گروهی واقعاً مستحق دریافت یارانه بوده‌اند اما دولت به قدری این خط تفکیک را پایین آورده که این عده حذف شده‌اند. می‌خواهم تاکید کنم که تصمیم‌گیری در مورد حذف یارانه‌ها و دهک‌ها یک تصمیم‌گیری تک‌بعدی نیست بلکه یک تصمیم‌گیری چند‌وجهی است که هم وجه اقتصادی دارد و هم وجه اجتماعی و سیاسی و باید وفاق عمومی میان دولتمردان و جامعه ایجاد شود.
یکی از مواردی که به دولت در شناسایی فقرا کمک می‌کند، خط فقر است. این خط را چگونه باید تعیین کرد و آیا اصلاً خط فقر معیار مناسبی برای حذف یارانه است یا نه؟
من یک نکته را توضیح بدهم. پیش از این گفتم که ما یک خط تفکیک داریم. این خط تفکیک می‌تواند همان خط فقر باشد. یعنی رقم خط فقر را تعیین کنیم و بعد بگوییم افراد بالای این خط یارانه نگیرند و افراد زیر خط مشمول یارانه شوند. در کشور ما 31 استان وجود دارد که هر کدام در مناطق مختلف با ویژگی‌های اقلیمی متفاوت قرار دارند. در هر کدام از این مناطق هم خانوارهایی با الگوهای مصرف مختلف و ویژگی‌های اقتصادی و اجتماعی متفاوتی زندگی می‌کنند. بنابراین قرار دادن یک خط فقر یکسان برای کل کشور و همه این مناطق چندان صحیح نیست. البته می‌توان یک خط فقر یکسان قرار داد اما نمی‌توان در موارد عملیاتی و توسعه اقتصادی از آن استفاده چندانی کرد. پس بهتر است که خط فقرهای مختلفی متناسب با مناطق گوناگون جغرافیایی یا گروه‌های مختلف تعیین شود. عملیاتی کردن اطلاعات به دست آمده از این طریق آسان‌تر است.
یکی از ایرادهایی که عنوان می‌کنند نبود اطلاعات و آمار برای محاسبه خط فقر در نقاط مختلف است.
اما من معتقدم که می‌توان خط فقر را بر اساس مناطق مختلف جغرافیایی کشور محاسبه کرد. داده‌های آماری طرح بودجه خانوار شهری و روستایی مرکز آمار ایران، اطلاعات کافی برای محاسبه خط فقر را در اختیار قرار می‌دهد. علاوه بر مرکز آمار، مراکز و اقتصاددانان بسیاری در مورد خط فقر و اعداد آن مطالعات بسیاری انجام داده‌اند.
آمار و داده‌های بررسی خط فقر وجود دارد. اما چرا در مقام عمل و زمانی که قرار است این خط را تعیین کنند، نمی‌توانند؟
نکته حساس این است که موضوع فقط محاسبه خط فقر نیست بلکه شناسایی بر حسب مناطق مختلف جغرافیایی کشور است. اگر شما خط فقرهای متعددی داشته باشید و بر اساس آن شناسایی صورت‌گرفته متفاوت باشد، در مقام اجرا و عملیاتی کردن پرداخت یارانه مشکلات پیش‌رو بیشتر خواهد بود.
تصمیم‌گیری در مورد حذف یارانه‌ها و دهک‌ها یک تصمیم‌گیری تک‌بعدی نیست بلکه یک تصمیم چند‌وجهی است که هم وجه اقتصادی دارد و هم وجه اجتماعی و سیاسی و باید وفاق عمومی میان دولتمردان و جامعه ایجاد شود.
چرا؟
چون ممکن است خط فقر در یک استان یک عدد باشد و در استان همجوار دیگری، خط فقر عدد دیگری باشد. اگر تفاوت میان این دو عدد هم فاحش باشد، کار دشوارتر می‌شود و ذی‌نفع و ذی‌ضرر ایجاد می‌کند. به نظر می‌رسد از لحاظ اجرایی در کل کشور باید یک رویه نسبتاً یکسان را دنبال کنیم. بنابراین اگرچه از لحاظ علمی و مطالعاتی شما می‌توانید چند خط فقر و گروه جمعیت یارانه‌بگیر داشته باشید اما از نظر اجرایی این شیوه مشکلاتی را ایجاد می‌کند.
دولت الان نیاز دارد از آمار و اطلاعات خود به صورت کاربردی استفاده کند. اگر قرار باشد فقرا را شناسایی کند نیاز به معیاری برای تفکیک فقرا دارد. الان دولت باید چه کند؟
قبل از جواب دادن به این سوال باید یک سوال دیگر پرسید. آن هم اینکه خطای ناشی از حذف و اضافه جمعیت یارانه‌بگیر در حالت یک خط فقر چقدر است و در حالت چند خط فقر چقدر است؟ اگر خطای حذف در حالتی که ما یک خط فقر را مبنا قرار دهیم بسیار زیاد باشد، بهتر است دولت از چند خط فقر استفاده کند اما اگر تفاوت چندان زیاد نباشد، از لحاظ مکانیسم اجرایی یک خط فقر را مبنا قرار دادن راحت‌تر و عملیاتی‌تر است. جواب دادن به این سوال هم مستلزم یک پژوهش است. اینکه خط فقر استان‌های مختلف متفاوت است که کاملاً بدیهی است. اما دولت باید بررسی کند که تفاوت میان خط فقرها و خطای حذف در آن دو حالتی که بیان شد، چقدر است؟ بعد از آن تصمیم‌گیری کند که باید چگونه وارد مرحله عملیاتی شود.
مبنا قرار دادن خط فقر، در راستای پیشنهادی است که دولت عنوان کرده. وزیر اقتصاد گفته پیشنهاد ما این بوده که فقرا را شناسایی کنیم و فقط به آنها یارانه بدهیم. اما مجلس در قانون بودجه عکس این موضوع را مد نظر دارد و گفته دولت ثروتمندان را شناسایی و حذف کند و به بقیه یارانه بدهد. کدام روش کارآمدتر است؛ حذف ثروتمندان یا شناسایی فقرا؟
آنچه در ادبیات جهان در حوزه هدفمندی و سیستم‌های حمایتی عنوان می‌شود این است که در هدفمندی باید فقرا را شناسایی کرد و فقط به آنها یارانه داد. اما یک گزینه مقابل وجود دارد و آن هم این است که به جای آنکه بگوییم چه کسانی شامل دریافت یارانه می‌شوند از سوی دیگر به این داستان نگاه کنیم و بگوییم چه کسانی نباید شامل یارانه بشوند. این افرادی را هم که نباید یارانه بگیرند می‌توانیم ثروتمند بنامیم.
خب مشکل این روش شناسایی چیست؟ چون این همان پیشنهادی است که مجلس داده است؛ شناسایی و حذف ثروتمندان.
موضوع ثروت و اندازه‌گیری آن بسیار سخت است. تا جایی که من می‌دانم مطالعات چندانی برای اندازه‌گیری ثروت در ایران انجام نشده و ما هنوز سامانه اطلاعات کافی برای محاسبه ثروت شهروندان ایرانی نداریم. در کشورهای پیشرفته این کار را می‌کنند. اما در بسیاری از کشورهای در حال توسعه بانک اطلاعاتی و سامانه شناسایی ثروتمندان وجود ندارد. زمانی که سامانه اطلاعاتی مورد نیاز وجود ندارد و نمی‌توان افراد ثروتمند را شناسایی کرد، حذف ثروتمندان هم دشوار است. مگر آنکه شاخص‌هایی برای افراد پردرآمد وضع کنیم. شاخص‌هایی که ناظر بر دارایی افراد باشد. مثلاً تعداد املاک، نوع خودرو یا دارایی‌هایی که قابل ثبت باشد. شاید بر اساس این مولفه‌ها بتوان خانوارهایی را شناسایی و حذف کرد. اما یک مساله بسیار مهم که در این میان وجود دارد، این است که هزینه شناسایی و حذف این افراد چقدر است؟ شاید واقعاً هزینه‌ای که دولت باید برای شناسایی این افراد بپردازد بسیار بیشتر از آن هزینه‌ای باشد که ماهانه به‌عنوان یارانه می‌پردازد. گاهی هزینه شناسایی خانوارها برای حذف در مقام مقایسه با آن یارانه‌ای که قرار است دریافت کند آنقدر بیشتر است که دولت به این نتیجه می‌رسد
که حذف به صرفه نیست. آیا می‌توان با این معیارهایی که قرار می‌دهیم تعدادی را حذف کنیم که حذف آنها منجر به ایجاد درآمد بالا (کاهش چشمگیر در هزینه‌های پرداختی) برای دولت شود یا نه؟ پس دولت قبل از هر کاری، باید هزینه-فایده کند و پاسخ این سوالات را بدهد. اما به نظر می‌رسد راهکار وزیر راهکار درست‌تری است و قابلیت عملیاتی شدن آن هم بیشتر است.
پس مطالعات ما در حوزه فقر بسیار بیشتر از مطالعات ما در حوزه ثروت است؟
قطعاً همین‌طور است. شما در هر درگاه اینترنتی که موضوع فقر یا مطالعات فقر را جست‌وجو کنید، تعداد زیادی گزارش‌های پژوهشی انجام‌شده می‌بینید. اما در حوزه ثروت حداقل در مورد ایران، مطالعه چندانی وجود ندارد و احتمالاً مطالعات انگشت‌شمار است.
دیدگاه تان را بنویسید