دبیر شورای‌عالی شهرسازی: «جنگ» و «تورم» نقطه شروع شهرفروشی بود
عبور تهران از ارتفاع مجاز
از زمانی که کشور تورم‌های سنگین و دورقمی را تجربه کرد و به تبع آن اجرای ضوابط شهرسازی در کشور ضعیف شد در واقع نوعی پالس مثبت به سرمایه‌گذاران ارائه شد که سرمایه‌های خود را وارد ساخت و سازهای ساختمانی و بخش مسکن کنند.
دبیر شورای‌عالی شهرسازی و معماری با اشاره به عبور تهران از سقف مجاز ارتفاع در ساخت و سازها، دو ریشه تاریخی و مستمر شامل تاثیر جنگ و تورم را از عوامل اصلی شروع شهرفروشی در کلانشهرها به خصوص پایتخت می‌داند. پیروز حناچی معتقد است هر چند سال‌های اولیه بعد از پایان جنگ تحمیلی به دلیل مشکلات حاد اقتصادی و وجود ظرفیت برای افزایش تراکم ساختمانی در کلانشهرها شهرداری‌ها مجبور به تشویق سرمایه‌گذاران برای افزایش ارتفاع مجاز ساختمانی شدند اما هم‌اکنون شهرفروشی به بحران گسترده زیست‌محیطی برای این شهرها به خصوص شهر تهران تبدیل شده است. او در گفت‌وگو با تجارت فردا، تمرکززدایی از کلانشهرها به ویژه شهر تهران را مهم‌ترین راهکار عملی برای مقابله با گسترش بی‌رویه کلانشهرها در ارتفاع می‌داند.
تراکم‌فروشی و تغییر کاربری به عنوان دو مصداق بارز شهرفروشی در پایتخت و سایر کلانشهرها از چه زمانی به عنوان یکی از راهکارهای درآمدزایی در شهرداری‌ها شکل گرفت و ریشه این عارضه به دنبال چه نیازهایی در کلانشهرها تقویت شد؟
ریشه شکل‌گیری این موضوع در شرایط بعد از جنگ بود؛ تا قبل از آن در اوایل دهه 60 اگر کسی در تعداد طبقات و پیش‌آمدگی‌های ساختمان یا هر مورد دیگری تخلف می‌کرد، شهر به قدری منظم بود که تخلف قابل تشخیص بود و اساساً کسی هم تخلف نمی‌کرد و لزومی هم برای ارتکاب آن وجود نداشت. به نظر من از زمانی که کشور تورم‌های سنگین و دورقمی را تجربه کرد و به تبع آن اجرای ضوابط شهرسازی در کشور ضعیف شد در واقع نوعی پالس مثبت به سرمایه‌گذاران ارائه شد که سرمایه‌های خود را وارد ساخت و سازهای ساختمانی و بخش مسکن کنند؛ این در حالی است که یکی از وظایف مهم دولت کنترل سهم نقدینگی در بخش‌های مختلف اقتصادی است. در آن زمان، دولت کمک‌های خود را به شهرداری‌ها قطع کرد و به شهرداری‌ها تکلیف کرد خودکفا شوند؛ از سوی دیگر این خودکفایی و معنا و مصادیق آن درست تعریف نشد و به این سوالات پاسخ درستی داده نشد که این
خودکفایی دقیقاً باید از چه محلی صورت بگیرد؟ شهر با چه منابعی و با چه نسبتی از مالیات‌های ملی و محلی باید اداره شود؟
از طرف دیگر هم شهرها تراکم نسبتاً پایینی داشتند و در سطح افزایش پیدا کرده بودند و پتانسیل برای افزایش تراکم در برخی بخش‌های شهر وجود داشت. کشور هم عملاً در شرایط بعد از جنگ قرار داشت و رکودی که در کشور بود با بخش ساختمان برطرف می‌شد، همان‌گونه که این اعتقاد در حال حاضر هم در اقتصاد ما وجود دارد؛ در واقع این یک واقعیت است اما نمی‌توان تمام رکود را در پشت ساخت و سازها پنهان کرد. هر بازاری سهم و ظرفیتی دارد و اگر قرار باشد تمام بار رکود بر این بخش آوار شود در شرایطی قرار می‌گیریم که در حال حاضر در حال گلایه از آن هستیم.
حد مجاز شهرفروشی یا تغییر تراکم و تبدیل کاربری در کلانشهرها به واسطه ضرورت ایجادشده در شرایط بعد از جنگ به چه میزان بود و مجموعه‌های مدیریتی در شهرها تا چه میزان از این حد مجاز عدول کردند؟
ما در شهرسازی با دو مقوله کاملاً متفاوت مواجهیم، یکی مولفه‌های کمی است و دیگری مولفه‌های کیفی؛ مولفه‌های کیفی به شیوه مدیریت در شهر و مبانی نظری بر می‌گردد. مبانی کمی به این بر می‌گردد که ما مساحتی محدود را به عنوان فضای شهری در اختیار داریم؛ بخشی از این مساحت سطوح مسکونی و بخشی خدماتی است و در همین فضا ظرفیت‌های زیست‌محیطی وجود دارد. این ظرفیت زیست‌محیطی همراه با محاسبه ظرفیتی از جمعیت‌پذیری را به ما می‌نمایاند. همچنین در این محدوده سطوح خدماتی نیز در مقیاس محلی و منطقه‌ای تعریف می‌شود که چه بخشی از جمعیت می‌تواند در یک مکان یا شهر مستقر شود و آیا برای این جمعیت می‌توان خدمات ایجاد کرد یا خیر؟ هر چقدر تراکم بخش مسکونی را افزایش دهیم اگر نتوانیم به همان نسبت برایش خدمات ایجاد کنیم در واقع با شرایطی مواجه می‌شویم که در آن سفر درون‌شهری، آلودگی و ترافیک بیشتر داریم و هزینه‌ها و منابع کشور اتلاف می‌شود.
پس یک ارتباط معنادار بین مساحت و محدوده شهر و تراکم و ظرفیت‌های زیست‌محیطی آن وجود دارد که ما جمعیت را بر حسب آن محاسبه می‌کنیم. زمانی که به عنوان مثال گفته می‌شود منطقه‌ای از شهر تهران نباید جمعیتش از یک میزان خاص فراتر برود کنترل صدور پروانه آن هم باید به همین الزام متصل شود. اساساً طرح‌های شهری با همین هدف طراحی می‌شود نه با هدف عدول از طرح و کسب درآمد از محل آن. طرح را تهیه می‌کنیم تا مطابق با طرح به سمت اجرا حرکت کنیم. به عنوان مثال یکی از ایراداتی که به شهرداری وارد است این است که ما در هیچ کدام از طرح‌های مصوب پیش‌بینی نکردیم که اتوبان صدر باید دو‌طبقه شود وقتی هزینه عظیمی برای دو‌طبقه کردن صدر در نظر گرفته می‌شود که در هیچ طرح مصوبی پیش‌بینی نشده و حداقل شورای‌عالی شهرسازی و معماری آماری از مبنای کارشناسی آن در اختیار ندارد؛ حتی اگر این طرح در شورای ترافیک تهران هم مصوب شده باشد کافی نیست چون طرحی است که تا چند سال حدود 20 درصد از کل بودجه مصوب پایتخت را به خود اختصاص داده است. اگر چنین حالتی اتفاق می‌افتد باید به عنوان سند برنامه‌ای و سند راه در طرح‌ها دیده شده باشد. هر چند با پیگیری سال‌های قبل،
در سال 1386 طرح جامع شهر تهران به تصویب رسید اما نمی‌توان گفت مطابق با طرح جامع در شهر عمل شد. در واقع زمانی که یک پروژه بخش عمده‌ای از بودجه شهر را به خود اختصاص می‌دهد باید تعریف شود که منابع آن از کجا تامین شود. وقتی چنین تعریفی وجود ندارد شهر خود را ملزم به تامین منابع مورد نیاز از هر طریقی می‌کند در نتیجه مصادیق بارز این تلاش را در افزایش بلندمرتبه‌سازی‌ها و بارگذاری‌های بدون مطالعه و فراتر از طرح‌های مصوب می‌بینیم.
برخی کارشناسان از خرج‌تراشی‌های گسترده در راستای برخی اقدامات نمایشی در اجرای طرح‌های عمرانی به عنوان یکی از مهم‌ترین دلایل افزایش هزینه‌های شهر و در نتیجه شهرفروشی گسترده برای تامین این هزینه‌ها تاکید دارند؛ به عنوان دبیر شورای‌عالی شهرسازی و معماری در این زمینه چه نظری دارید؟
اگر طرح عمرانی توجیه داشته باشد انتقادی به آن وارد نیست؛ این هزینه‌ها به شرطی که در طرح‌های مهم و ضروری عمرانی هزینه شود باز هم قابل توجیه است. آنچه اهمیت دارد این است که منابع در جاهای دیگر و خرج مصارف دیگر نشود! اتفاقاً در تمام دنیا افراد در شعارهای انتخاباتی خود وعده برخی طرح‌های ضروری عمرانی را مطرح می‌کنند و بعد از انتخابات هم به واسطه قولی که به مردم داده‌اند این طرح‌ها را اجرا می‌کنند. این امر فی‌نفسه و به خودی خود بد نیست ولی اگر طوری باشد که هزینه طرح‌های اجراشده در جاهای دیگری هزینه شود نگران‌کننده خواهد بود. به عنوان مثال نمونه موفقی که می‌توان در این زمینه نام برد کاهش فضای سواره و اضافه کردن به بخش‌های پیاده از طریق تبدیل یک بزرگراه بزرگ در شهر سئول به مسیر پیاده‌رو در این شهر است. البته این اتفاق به یمن
توسعه شبکه حمل و نقل عمومی و توسعه زیرساخت‌های دسترسی همگانی امکان‌پذیر خواهد بود و ما می‌بینیم اغلب کشورهای دنیا با تقویت این زیرساخت‌ها در بسیاری موارد با کاستن از فضاهای سواره‌رو و تبدیل آن به پیاده‌رو به بهینه‌سازی فضای شهر و ایجاد مطلوبیت زیست‌محیطی در شهرها کمک می‌کنند. البته خوشبختانه نشانه‌هایی از اهمیت یافتن این موضوع در کلانشهرهای کشور از جمله تهران قابل مشاهده است. سئول در دهه 90 میلادی بسیار پرتراکم، آلوده و پرمساله بود؛ مسوولان شهری سئول، به زودی تصمیم گرفتند ترافیک را آرام‌سازی و فضا را برای انسان مهیا کنند. در یکی از این طرح‌ها موسوم به طرح «چون گای چئون» یک بزرگراه بتنی دو‌طبقه طویل را حذف و آن را تبدیل به یک محور پیاده‌راه کردند. خود این طرح در حال حاضر به یکی از جاذبه‌های مهم شهر سئول تبدیل شده است؛ مطالعات بعدی هم نشان می‌دهد که شدت گرمایش در این منطقه هم در مقایسه با قبل به میزان قابل توجهی کاهش یافته است؛ در واقع این طرح در مقایسه با شرایط قبلی، بین دو تا پنج درجه میانگین دما را کاهش داده است.
در کمیسیون ماده 5 شهرداری‌ها که عمده مصوبات مربوط به تغییر کاربری و افزایش تراکم ساختمانی در این کمیسیون انجام می‌شود علاوه بر نمایندگان مجموعه مدیریت شهری، نمایندگانی از سایر دستگاه‌های دولتی از جمله اداره کل راه و شهرسازی حضور داشته و حق رای دارند؛ به همین علت برخی کارشناسان می‌گویند دولت نیز همراه شهرداری در این شهرفروشی‌ها ایفای نقش می‌کند؛ این تحلیل درست است؟
مهم‌ترین توجیه برای تشکیل کمیسیون ماده 5 این است که شهر یک موجود زنده است و دائماً در معرض تغییر قرار دارد؛ در برخی موارد طرحی تهیه می‌شود که طرح در عمل دچار مشکلاتی می‌شود و به ناچار باید اقدام اصلاحی صورت بگیرد؛ می‌توان از کمیسیون ماده 5 به عنوان مثال برای تبدیل زندان قصر به یک مکان فرهنگی یا ساخت فرهنگسرای بهمن در تغییر کاربری یک کشتارگاه قدیمی استفاده کرد و نه برای تراکم‌فروشی و شهرفروشی‌های غیرضروری! بنابراین اگر گلایه یا انتقادی از فعالیت‌ها و تصمیمات این کمیسیون مطرح می‌شود به دنبال زیر سوال بردن یا حذف این کمیسیون نیستیم؛ بلکه درصدد هستیم تصمیمات این کمیسیون را به مسیر درست هدایت کنیم. یک تفاوت عمده در کمیسیون ماده 5
تهران و سایر شهرهای کشور وجود دارد که ناشی از این موضوع است که در تهران بر خلاف سایر شهرها دبیرخانه کمیسیون ماده 5 تحت مدیریت وزارت راه و شهرسازی قرار ندارد و فقط مسوولیت نظارت بر عهده دبیرخانه شورای‌عالی شهرسازی است. البته محدوده اختیارات کمیسیون‌ها در سطح کشور محدود است. و دخالت‌هایی که دارند تا مرز تاثیر بر اساس طرح‌های جامع است.
البته در تهران هم طی سه سال اخیر اقدامات کنترلی خوبی از سوی شورای‌عالی شهرسازی و معماری در مورد تصمیمات و مصوبات کمیسیون ماده 5 صورت گرفته است؛ اما دبیرخانه این کمیسیون در تهران در اختیار ما نیست و از آنجا که دبیرخانه نقش بسیار مهمی در تصمیمات کمیسیون ماده 5 و جهت‌بخشی به آنها دارد، می‌بینیم که عملاً بسیاری از تصمیمات این کمیسیون بر خلاف رای و نظر کارشناسی دولت انجام می‌شود. این چالش در تمام دوره‌ها در تهران وجود داشته است. البته این مسیر به معنای مخالفت با شخص یا گروه خاصی نیست و عکس‌العمل‌ها ناشی از انجام وظیفه ما در این زمینه است.
چگونه می‌توان شهرها را از اعتیاد به شهرفروشی نجات داد؛ از چه مسیری و به چه شکلی؟ چندین سال است که تنها صحبت‌هایی از ضرورت مقابله با وضعیت فعلی شنیده می‌شود اما عملاً راهکاری برای ساماندهی به وضعیت ایجادشده به اجرا در نمی‌آید؛ نکند واقعاً شهرداری‌ها چاره‌ای در این زمینه ندارند؟
خیر، قطعاً راهکاری وجود دارد. ببینید؛ تهران از تمرکز شدید رنج می‌برد! بر مبنای آمارهای ارائه‌شده از سوی مرکز آمار در یک مقایسه کلی بین تراکم شهر تهران و سایر کلانشهرها می‌بینیم که منطقه عمومی تهران با حدود سه برابر افزایش جمعیت نسبت به متوسط کلانشهرهای دیگر از تمرکز رنج می‌برد. در چنین شرایطی باید به طور قطع از سیاست‌های عدم تمرکز استفاده کنیم؛ ما در دوره‌هایی نه‌تنها در جهت اجرای سیاست‌های عدم تمرکز موفق نبوده‌ایم بلکه اساساً به آنها عمل هم نکرده‌ایم. مصوباتی در این زمینه داریم که باید عمل می‌شده و هنوز نشده است. در بسیاری از کشورهای دنیا سیاست‌های عدم تمرکز به درستی دنبال می‌شده است. در تهران هم در برخی دوره‌ها این سیاست‌ها دنبال شده و جواب هم گرفته است؛ به عنوان مثال انتقال بخشی از فعالیت‌های ایران‌خودرو به
نیشابور و تبریز یا ایجاد شهرک‌های صنعتی البرز و اشتهارد با اجرای ممنوعیت احداث کارخانجات و شهرک‌های صنعتی در شعاع 120کیلومتری تهران نمونه‌های موفق این اقدامات هستند، این اقدامات می‌تواند تعادل منطقه‌ای ایجاد کند؛ اقداماتی که در نتیجه برخی جابه‌جایی‌ها در راستای سیاست‌های عدم تمرکز اعمال شود.
سکونت هم قابلیت جابه‌جایی دارد؟ یعنی می‌توان این جابه‌جایی را به واحدهای مسکونی و محل سکونت افراد هم منتقل کرد؟
بله، اما نه از روی اجبار، با فراهم کردن امکانات و مزایایی که در نتیجه جابه‌جایی و مهاجرت از تهران به سایر مراکز شهری هزینه‌های زندگی با حفظ کیفیت سکونتی و شهرنشینی کاهش پیدا کند. باید برآیند سیاست‌ها به گونه‌ای باشد که مردم به اختیار مکان دیگری را برای سکونت انتخاب کنند. این مکانیسم‌ها فقط از جنس کالبدی و ساخت نیست و بخش عمده‌ای از آن اقتصادی است، به این معنا که وقتی به کانون -کلانشهرها و شهرهای مادر- نزدیک می‌شوید هزینه‌های شما افزایش و با دور شدن از آن کیفیت زندگی افزایش و هزینه‌ها کاهش یابد این مکانیسمی است که در تمام دنیا از آن استفاده می‌شود. از سوی دیگر دو اقدام موازی باید برای عدم تمرکز صورت بگیرد؛ یکی در مقیاس ملی که همان تمرکززدایی از شهر تهران با جذاب‌سازی سایر مناطق شهری است و دیگری در مقیاس محلی؛ از طریق مقابله با تمرکز شهری تهران و مقابله با فروش تراکم و شهرفروشی! در واقع هم‌اکنون ریشه فروش تراکم در شهر تهران افزایش تراکم ساختمانی و تغییر کاربری‌ها مطابق با نیاز
و بر اساس نیاز موجود سکونتی نیست بلکه تامین هزینه‌های اداره پایتخت است. چه کسی گفته رقمی که هم‌اکنون به عنوان منابع مورد نیاز برای اداره شهر تهران اعلام می‌شود ارقام درستی است؟ آیا باید هر طرح عمرانی که به صورت مستقیم و غیرمستقیم در شهر تهران اجرا می‌شود هزینه آن را از مردم دریافت کنیم؟ در دنیا خیلی مرسوم است که پروژه‌های عمرانی در داخل شهرها را به سرمایه‌گذاران می‌فروشند؛ یعنی نه‌تنها پروژه‌های عمرانی در درون شهر از سوی سرمایه‌گذاران اجرا می‌شود بلکه شهرداری‌ها بابت اجرای آن مبالغی را هم از این سرمایه‌گذاران دریافت می‌کنند.
پس چرا با وجود گذشت بیش از سه دهه از تکلیف قانونی برای دولت مبنی بر تدوین و ارائه لایحه درآمدهای پایدار شهری برای شهرداری‌ها هنوز این لایحه مصوب نشده است؟
این موضوع در آخرین جلسه کمیسیون زیربنایی دولت در سال 1384 در دوره اصلاحات مطرح شد. بعد از آن اگر این لایحه به مجلس رفته بود قطعاً باید تصویب می‌شد اما اقدامات خوبی هم صورت گرفته، به عنوان مثال سهم بسیار خوبی از مالیات بر ارزش افزوده برای شهرداری‌ها تعیین شد. در حال حاضر در پاسخ به کسانی که ادعا دارند دولت هیچ کمکی به شهرداری‌ها نمی‌کند باید گفت که در مالیات بر ارزش افزوده و سوخت حداقل سهم بسیار زیادی معادل بیش از سه هزار میلیارد تومان فقط از این محل به عنوان کمک دولت به شهرداری تهران در نظر گرفته شده است. در بخش حمل و نقل هم سوبسیدهای دولتی شامل حال شهرداری‌ها شده است. اما بخشی از این اتفاقات که شاید منجر به کاهش این کمک‌ها به شهرداری شده باشد به موضوع تحریم‌ها برمی‌گردد.
به عنوان نمونه، بخش عمده‌ای از کمک دولت به مترو از طریق اجازه فاینانس صورت می‌گرفت. در شرایط تحریم امکان فاینانس عملاً از شهرداری‌ها گرفته شد و خریدها و امکانات خارجی مترو که عمدتاً از طریق فاینانس‌های دولتی تامین می‌شد به میزان قابل توجهی کاهش یافت.
شهرداری تهران ادعا دارد در حالی که دولت و شهرداری باید سهم 50 - 50 در تامین هزینه‌های مترو داشته باشند اما عملاً هنوز دولت سهم خود را به شهرداری پرداخت نکرده است و رقم بزرگی به شهرداری بدهکار است؛ تحلیل شما در این زمینه چیست؟
در مورد اینکه اساساً دولت به شهرداری تهران و سایر کلانشهرها بدهی دارد یا خیر، باید گفت هنوز هیچ مرجعی این موضوع را بررسی نکرده که آیا شهرداری‌ها به دولت بدهی دارند یا خیر؟ فعلاً این ادعایی است که در زمان پاسخگویی از طریق شهرداری تهران مطرح می‌شود. تا زمانی که مجموع بدهی‌های شهرداری‌ها به دولت اثبات نشده است نمی‌توان در این زمینه نتیجه‌گیری قاطعی کرد.
اما، اگر سر میز محاسبه بنشینیم شهرداری‌ها و مشخصاً شهرداری تهران نه‌تنها از دولت طلبکار نیستند بلکه می‌توانند بدهکار هم باشند؛ در همه شهرهای کشور زمین‌هایی که در حریم شهر قرار دارند متعلق به دولت هستند؛ شاید برخی از این اراضی مالک خصوصی هم داشته باشد اما مالکان خصوصی بعد از ورود به محدوده، حق عمران ندارند و برای گرفتن این حق به دولت مراجعه می‌کنند؛ حقوق مالکانه دریافت و سهم دولت را در این زمینه پرداخت می‌کنند. الان کل اراضی منطقه 22 با این نگاه متعلق به دولت است. اگر بخواهیم بر این مبنا محاسبه کنیم می‌بینیم که اساساً دولت می‌تواند از شهرداری تهران طلبکار هم باشد.
البته این نکته را هم باید مورد تاکید قرار دهم که هر شخصی در مقام شهردار تهران باشد تمام ارگان‌ها و دستگاه‌ها اعم از دولت و غیر دولت باید به او کمک کنند چرا که اداره کلانشهری مانند تهران کار آسانی نیست ولی اگر نحوه طرح مساله به این صورت باشد که چون کمکی صورت نگرفته ما هم هر کاری بخواهیم انجام می‌دهیم کار درستی نیست و اگر کار خطایی صورت گرفته باید مسوولیت آن پذیرفته شود.
دیدگاه تان را بنویسید