دو روش برای اصلاح

فردین یزدانی/ تحلیلگر اقتصاد مسکن

بعد از پایان جنگ و آغاز به کار دولت جدید، ایران نیز به تبعیت از کل دنیا سیاست تعدیل و آزاد‌سازی اقتصاد را در دستور کار قرار داد. یکی از شعارهای محوری این سیاست کوچک‌سازی دولت بود. مهم‌ترین نمود کوچک‌سازی دولت کاهش بودجه‌های دولتی و صرفه‌جویی در بودجه‌هاست که سهم دولت در اقتصاد را کم می‌کند. این موضوع مستلزم خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی و واگذاری امور به یکسری از بخش‌های خصوصی است. این در حالی بود که در آن زمان زمینه‌های مناسبی برای کوچک‌سازی دولت وجود نداشت به همین دلیل امکان خصوصی کردن شرکت‌های دولتی به معنای واقعی نبود. تنها جایی که دولت حس کرد می‌تواند سهم دولت را کاهش دهد در عرصه‌ مدیریت‌ شهری و کاهش سهم دولت در بودجه‌ شهری بود. به این ترتیب دولت کمک‌هایی را که به صورت مشخصی به شهرداری‌ها می‌داد کاهش داد یا شکل آنها را تغییر داد. در نتیجه در عرصه‌ مدیریت شهری شعاری توسط شهردار وقت (آقای کرباسچی) در دستور کار قرار گرفت که از این پس باید خرج شهر را از دل خود شهر به دست آوریم. برای اجرای این شعار دو راه پیش روی مدیریت شهری قرار داشت. هر مجموعه مدیریت شهری بسته به ساختار مدیریت و فضای سیاسی یکی از این دو راه را انتخاب می‌کند. راه اول این است که به گونه‌ای خرج شهر را در بیاوریم که مدیریت شهری پاسخگوی شهروندان هم باشد و شکل دیگر آن این است که در واقع به گونه‌ای خرج در بیاورید که میزان پاسخگویی به شهروندان را به حداقل ممکن برسانیم. طبیعتاً در نظام مدیریتی و سیاسی که چندان وجه دموکراتی ندارد گزینه دوم بیشتر مورد علاقه مدیران شهری قرار دارد.
بر همین اساس شهردار وقت یک راه‌حل کاملاً ابتکاری به ذهنش رسید و با قطع کمک‌های دولتی به شهر تصمیم گرفت به جای آنکه برای کسب درآمد با پنج میلیون شهروند طرف باشد از چند هزار نفری که در سطح شهر به دنبال ساخت‌وساز هستند درآمد کسب کند. به این شکل هم زمینه سود‌دهی برای سازندگان فراهم می‌شود و هم در سود آنها سهیم می‌شود. در نتیجه این فرآیند بود که پدیده فروش تراکم یا به عبارتی فروش قانون شکل گرفت. با کالایی شدن همه چیز قانون هم تبدیل به کالا شد. در ابتدا چون ساخت‌وساز چندان رواج نداشت و بازار ساخت یک بازار انفرادی بود مقیاس تولید سازندگان چندان انبوه نبود و در رابطه‌ شراکتی که شهرداری با سازندگان برقرار کرده بود در ابتدا درصد بیشتری به شهرداری تعلق می‌گرفت. این در حالی بود که به مرور زمان و در نیمه دوم دهه 70 شاهد تغییرات سریع در سطح شهر تهران بودیم. به گونه‌ای که ماه به ماه نقشه‌های شهر عوض می‌شد، اتوبان‌ها با شدت هرچه تمام‌تر ساخته می‌شد، و زیر‌ساخت‌های شهری به شدت افزایش پیدا می‌کرد. در این مقطع به تدریج بازار ساخت‌وساز از حالت خرد مقیاس به سمت کلان مقیاس حرکت کرد. این روند باعث شد قدرت سرمایه‌گذاران ساختمانی نیز زیاد شود و در نتیجه به تدریج از درصد سهم شهرداری در سوددهی پروژه‌ها کاسته شود.
افزایش سهم سود سازندگان در مقایسه با شهرداری‌ها سبب شد تا عموم مردم به این سیاست علاقه‌مند شوند و کم‌کم نقش از شهروند به ساکن شهر تبدیل شود. این اتفاق از اقشار سرمایه‌دار تا اقشار پایین‌دست به خصوص مالکانی که حتی یک زمین 50متری در تهران داشتند رواج پیدا کرد و در نتیجه پدیده‌ای به نام رانت‌جویی متکثر شکل گرفت. همین اتفاق باعث شد که در اوایل سال 1380 که شهردار وقت آقای ملک‌مدنی فروش تراکم را در مناطق شمالی شهر ممنوع اعلام کرد با اقبال عمومی مواجه نشد و حتی رئیس‌کل بانک مرکزی نیز ممنوعیت فروش تراکم را عاملی برای به‌هم‌ریختگی اقتصادی عنوان کرد و در نهایت رئیس‌جمهور برای بررسی این وضعیت کمیته ویژه تشکیل داد. چنین فرآیندی سبب شد تا ممنوعیت فروش تراکم برداشته شود.

تراکم و رشد اقتصادی
افزایش سهم هزینه تصاحب فضا (محیط مصنوع) در سبد سرمایه‌گذاری و نبود توازن نرخ سود در بخش‌های مختلف اقتصادی دو پدیده‌ای است که در اثر رواج تراکم‌فروشی در سطح کلانشهر‌ها شکل گرفته است و با گذشت زمان موجب کاهش رشد اقتصادی می‌شوند. رشد اقتصادی تابع سرمایه‌گذاری است. از دو جهت سرمایه‌گذاری و اشتغال‌زایی خیلی مهم است. اولاً اشتغال باید پایدار و مولد باشد. اشتغال ساختمان نمی‌تواند پایدار و دائمی باشد. کارگری که یک ساختمان را می‌سازد فردا در پروسه ساخت‌وساز دیگری شرکت می‌کند. بنابراین اشتغال در بخش ساختمان در بلندمدت اشتغال خوبی نیست. صرف‌نظر از این موضوع باید به عناصر سبد سرمایه‌گذاری توجه کرد. سبد سرمایه‌گذاری شامل دو عنصر عمده است. عنصر اول سرمایه‌گذاری در فضاست تا با تصاحب آن سرمایه‌گذار بتواند در آن فعالیت کند و عنصر دوم سرمایه‌گذاری در ماشین‌آلات یا هزینه نیروی کار و مواد اولیه است. اگر شرایط به گونه‌ای باشد که نسبت سرمایه‌گذاری در فضا (یا محیط مصنوع) سهم بیشتری از کل سبد سرمایه‌گذاری را تصاحب کند؛ نتیجه‌ای جز کند شدن روند سرمایه‌گذاری نخواهد داشت چرا که در این صورت سرمایه‌گذاران خرد دیگر توان ورود به عرصه سرمایه‌گذاری را نخواهند داشت. از طرف دیگر سرمایه‌گذاران کلان هم به دلیل افزایش هزینه تصاحب مکان فعالیت فرصت‌های شغلی کمتری را می‌توانند ایجاد کنند. بنابراین هر اندازه سهم هزینه تصاحب مکان فعالیت در سبد سرمایه‌گذاری بالاتر رود رشد بخش‌های مولد و پایدار اقتصادی کمتر خواهد شد. برآیندی که از فروش تراکم در سطح کلانشهرها ایجاد شد این سهم را به شدت افزایش داد. محاسبات انجام‌شده در مطالعات طرح جامع سال 1384 نشان داد در سبد هزینه‌ای ایجاد یک کارگاه خدماتی، سهم هزینه تصاحب فضا به طور متوسط 60 درصد بود. این در حالی است که در همان مقطع زمانی هزینه تصاحب فضا برای یک ایجاد یک واحد خدماتی کوچک در شهرهای بزرگ کشور چین بیش از 47 درصد نبود.
از طرف دیگر فرصت سودآوری بالا در بخش ساخت‌وساز میان بخش‌ها شکاف ایجاد می‌کند. سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌ها علاوه بر ریسک اقتصادی بالا نیاز به صرف وقت برای دریافت مجوز دارد اما در بخش ساخت‌وساز نیاز به ریسک اقتصادی بالا نیست و هر سرمایه‌گذار خرد می‌تواند به این بخش به راحتی وارد شود. به این ترتیب به دلیل نبود توازن نرخ سود میان بخش ساخت‌وساز و سایر بخش‌ها، به مرور منابع از بخش مولد به بخش‌های غیر‌مولد می‌رود. همین امر دومین عامل کاهش رشد اقتصادی در سطح شهر است.
علاوه بر دو عامل فوق، در درون بخش ساختمان نیز پدیده منفی را بعد از انقلاب شاهد هستیم. با وجود آنکه در سال‌های گذشته پیشرفت زیادی در بخش فناوری‌های ساختمانی به وجود آمده اما در اجرای پروژه‌های ساختمانی این موضوع کمتر قابل مشاهده است. دو دلیل در به وجود آمدن این پدیده قابل بررسی است. اول آنکه بخش زیادی از منافعی که نصیب سازندگان و سرمایه‌داران مستقل می‌شود به دلیل افزایش قیمت زمین است. از آنجا که قیمت تراکم اثر مستقیم بر روی قیمت زمین دارد با رشد قیمت تراکم قیمت زمین نیز متعاقباً افزایش پیدا می‌کند. بنابراین این تغییرات از لحاظ اصولی در بخش ساختمان نیز مضر بوده است.
دوم آنکه اگر شهری بخواهد در عرصه اقتصاد جهانی خوش بدرخشد بایستی فضاهای مناسبی برای کسب و کار داشته باشد اما فضاهای مناسب الزاماًَ سود آنی و آنچنانی به دست نمی‌‌‌آورد. به عنوان مثال یک مرکز تجارت جهانی مکانی برای برگزاری مذاکرات شرکت‌های بزرگ است. شهری مانند تهران برای رشد اقتصادی بیشتر برای اینکه صادرات خود و کشور را زیادتر کند نیاز به یک فضاهای مدرن با چنین کارکردی دارد.
فروش تراکم در تناقض با اجرای چنین طرح‌هایی است. چرا که وقتی در شهری فروش تراکم وجود دارد تمامی سرمایه‌گذاران حتی سرمایه‌گذاران خرد هم به کوچک‌ترین زمین‌ها روی می‌آورند و به این ترتیب تمامی فضاهای مناسب شهر برای فعالیت‌پذیری در سطح مدرن از بین می‌رود. به عبارت دیگر فروش تراکم یعنی قطع فرآیند جهانی شدن یک شهر. نتیجه تمامی این اقدامات مساوی با از بین رفتن فضاهای زیستی شهر، ازدحام و آلودگی بیشتر و نهایتاً حاکم شدن فضا بر انسان است.

دولت مداخله کند
به نظر می‌رسد به دلیل آنکه بخش زیادی از درآمدهای شهرداری از طریق فروش تراکم (به عنوان یک منبع درآمدی سهل‌الوصول) به دست می‌آید در هیچ زمانی شهرداری برای قطع این منبع پیش‌قدم نخواهد شد. از سال 1380 تاکنون مطالعات بسیاری در خصوص پایدارسازی درآمد شهرداری‌ها انجام شده است. اما در عمل تغییری ایجاد نشده است. مشکل این است که در واقع ساختارها به گونه‌ای چیده شده است که عزم نهادین در خود شهرداری‌ها و شوراهای شهر وجود ندارد. به همین دلیل مداخله دولت در این حوزه ضروری خواهد بود چرا که بدون فشار دولت قطع این منبع درآمدی از شهرداری امکان‌پذیر نیست.

دو روش برای اصلاح
مداخله دولت می‌تواند از طرق مختلف صورت بگیرد. یکی از این روش‌ها می‌تواند در نظر گرفتن بودجه مقطعی برای یکی از شهرداری‌ها باشد. روش دوم تصویب قواعد کسب درآمد و چارچوب‌های اخذ عوارض در مجلس است.
در کنار اقدامات دولت مرکزی لازم است نهادهای صنفی و کارشناسی یک جریان اجتماعی هم شکل بگیرد. پدیده رانت‌جویی متکثر که در اثر فروش تراکم به وجود آمده بسیاری از مردم را با خود همراه کرده است. یعنی با تبدیل شدن نقش مردم از شهروند به ساکنان یک شهر هر فردی منافع فردی و آنی خود را بر منافع جمعی و آتی ترجیح می‌دهد.
اما با حذف رانت‌جویی و تبدیل ساکنان شهر به شهروندان می‌توان مردم را با این سیاست همراه کرد.