میزان آقاسی*

یک روز سرد بهمن‌ماه، تا خیابان کوشک مصری رفتم تا میان ساختمان‌های قدیمی و اصیل این خیابان سنگفرش قدیمی، پرسان‌پرسان ساختمان «موزه و مرکز اسناد گمرک ایران» را بیابم، ولی با افسوس دریافتم ساختمانی که یادگار محمدعلی فروغی است، خسته و فرسوده، در میان خیابانی که هنوز صدای تق‌تق کالسکه‌ها و شیهه اسبان شنیده می‌شد، خموده است و اسناد و عکس‌هایی که می‌توانستند روایتگر بخشی از تاریخ معاصر ایران باشند، در اتاق‌های آن ساختمان قدیمی، می‌پوسند و ما در گیرودار روزمرگی‌ها و شلوغی‌ها، یادمان می‌رود برای پیشرفت امروز، نیازمند همین کاغذپاره‌های قدیمی هستیم.

اگرچه برخی از پژوهشگران معتقدند ایران صاحب یکی از قدیمی‌ترین تشکیلات منظم گمرکی بوده و قدمت آن را به دوران اشکانیان و حتی مادها می‌رسانند اما در ایران بعد از اسلام به این جهت که گمرک جواز نداشت، طبیعتاً نباید انتظار تشکیلات نظام‌مند گمرکی را در تاریخ ایران داشت، تنها در دوره قاجار بود که اصطلاح «میزان» معمول شد که متصدی آن را «میزان آقاسی» می‌گفتند. بدیهی است که نباید راهداری و گرفتن عوارض از بار و مال و انسان را با گمرک به صورت یک عمل نظام‌مند اداری اشتباه گرفت. به نظر می‌رسد گمرک به معنای امروزی آن از زمان صفویه در اصطلاحات اداری ایران وارد شده و به عبارت دیگر از دوره صفویه به بعد کم‌وبیش اطلاعاتی درباره گمرک ایران از زبان اروپاییان به ما رسیده، چه به نظر می‌رسد گمرک کلمه‌ای یونانی یا پرتغالی بوده که از طریق عثمانی‌ها، وارد فرهنگ ایرانیان شده است. از همان زمان صفویه، مرسوم شد که گمرکات را به اجاره می‌دادند و این‌ روند تا زمان آمدن نوز بلژیکی که بنیانگذار نظام نوین گمرکی‌اش می‌دانند ادامه داشت و همین امر، موجب تشتت در امر آن بود. از اوایل دوران قاجار، گمرکات ایران گروگانی بود در دست رقبای دیرین روس و انگلیس و بعد از انعقاد عهدنامه‌های گلستان و ترکمنچای، در لوای دول کامله‌الوداد، سببی شد برای تثبیت حقوق گمرکی دول بیگانه و بهانه‌ای برای انزوای تجار ایرانی که تازه‌تازه می‌خواستند در برابر دروازه‌های تازه گشوده تجارت جهانی، قد بکشند. گمرک ایران از زمان ناصری که وزارتخانه‌ها به شکل امروزین آن شکل گرفتند، اغلب زیر نظر وزارت مالیه یا اقتصاد فعالیت می‌کرده و در طول حیات خود سه بار در هیات وزارتخانه‌ای مستقل ظاهر شده است؛ بار نخست در دوران ناصرالدین‌شاه، بار دیگر اندکی پیش از مشروطه که تنها وزیر فرنگی در ایران بر مسند آن تکیه زد که اقداماتش جرقه‌ای بود بر آتش زیر خاکستر مردم جان به لب رسیده و آخرین بار چهار سال در نیمه دوم دهه 30 در دوران محمدرضا پهلوی.

«سازمان گمرک بسیار ناقص بود، فقط در اطراف خلیج فارس عوارض گمرکی بر طبق 10 درصد قیمت جنس اخذ می‌شد. در دیگر سرحدات عوارض گمرکی بر اساس تعداد بار وصول می‌شد و ضمناً وسایل مورد نیاز شخصی و نیز از هر یازده بار، یک بار از گمرک معاف بود. در زمان شاه‌عباس ثانی گمرکات بندرعباس و کنگ در حدود 26 هزار تومان درآمد داشت، ولی در زمان شاه سلیمان عواید مزبور به حدود 10 هزار تومان تنزل کرد... عوارض گمرکی حاصل از سواحل بحر خزر چندان زیاد نبود... انگلیسی‌ها جهت جبران کمکی که در بیرون راندن پرتغالی‌ها به دولت ایران کرده بودند، از کلیه عوارض گمرکی چه در مورد صادرات و چه در مورد واردات معاف بودند و به‌علاوه عواید گمرکات بندر گمبرون هم به آنان تعلق داشت... پرتغالی‌ها از مزایای تجارت آزاد برخوردار بودند و امتیاز مزبور را در مقابل تخلیه سواحلی که سابقاً تحت اشغال داشتند، به دست آوردند و به‌علاوه ادعای وصول نیمی از عواید گمرکی حاصل از بندر کنگ را در قبال تخلیه جزایر بحرین و مراکز صید مروارید آن می‌کردند...» اینها را مینورسکی تاریخ‌پژوه مشهور روس درباره گمرکات ایران در دوران صفوی نوشته است. به عقیده شاردن سیاح فرانسوی دوران صفوی نیز ایران تنها نقطه جهان بود که حقوق گمرکی با این ملایمت گرفته می‌شد و به همین جهت هم ماموران گمرکی در زمان اندک، صاحب ثروتی عظیم می‌شدند و هر وقت پادشاه ایران می‌خواست خانواده‌ای را احیا کند و از بدبختی و فلاکت به نعمت برساند، یک تن از افراد آن را به ریاست گمرک انتخاب می‌کرد. ماموران گمرک برای تحصیل فواید شخصی تقلب می‌کردند و هنگام ورود کشتی، دید و بازدید میان رئیس گمرک و تاجر آغاز می‌شد و دلال‌ها مخفیانه با رئیس گمرک مذاکره می‌کردند و حق‌‌و‌حساب‌ها پرداخت می‌شد.

گمرک ایران در دوره قاجار

گمرک در ایران دوره قاجار، به تبعیت از مسائل جهانی، تغییراتی نسبت به دوران قبل داشت، در این دوره وقایع بزرگی مثل انقلاب صنعتی در عرصه جهانی رخ داده بود که از پیامدهای آن رشد گسترده تجارت جهانی و رقابت کشورها برای به دست آوردن بازارهای جدید و تهیه مواد اولیه بود و قاجارها بدون آنکه آمادگی لازم را داشته باشند، در آغاز مرحله تکامل بورژوازی و سرمایه‌داری ایران ایستاده بودند و در اوایل همین دوره بود که گمرکات نیز اهمیتی بیش از گذشته یافت و دستخوش تغییر شد. در دوران فتحعلی‌شاه قاجار، وقوع دو دوره جنگ‌های ایران و روس و انعقاد پیمان‌های گلستان و ترکمنچای، گمرکات ایران را به ابزاری برای سلطه بیگانگان تبدیل کرد. طبق ماده نهم عهدنامه گلستان، (26شوال 1228‌هـ.ق. / 22 اکتبر 1813 م)، مقرر شد از کالاهایی که بین ایران و روسیه صادر و وارد می‌شود، به مقدار پنج درصد بهای کالا، عوارض گمرکی دریافت شود. بر اساس ماده سوم این عهدنامه نیز توان رقابت تجار ایران با بازرگانان روسیه از بین رفت چرا که بازرگانان ایران می‌بایست علاوه بر حقوق گمرکی، عوارض داخلی نیز پرداخت کنند در حالی که تجار روسیه از پرداخت مالیات به دولت ایران و عوارض داخلی معاف بودند. پس از روسیه دیگر کشورها نیز از این معافیت برخوردار شدند. از جمله دولت عثمانی در سال 1238‌هـ.ق. / 1823‌م. پیمانی با دولت ایران منعقد کرد که به موجب ماده دوم آن از پرداخت عوارض مختلف به جز حقوق گمرکی معاف شد. پنج سال بعد با انعقاد عهدنامه ترکمنچای در پنجم شعبان 1243‌هـ.ق. / 23 فوریه 1828‌م. تعرفه گمرکی به طور کامل به نفع تجار روس تمام شد: «محض اینکه تجارت اتباع مملکتین از منافعی که موضوع شروط سابق‌الذکر است، به طور محکم بهره‌مند شوند، مقرر می‌شود که از مال‌التجاره که اتباع روس به ایران وارد و از ایران خارج می‌نمایند و نیز از امتعه ایران که اتباع دولت علیه از راه بحر خزر یا از خشکی بین‌الدولتین به مملکت روسیه وارد می‌نمایند و هکذا از مال‌التجاره روس که اتباع ایران از مملکت روسیه و از طریق فوق‌الذکر خارج می‌کنند، کما‌فی‌السابق حقوق صدی پنج فقط یک دفعه در موقع ورود یا خروج دریافت شده و علاوه بر آن هیچ‌گونه حقوق گمرکی مطالبه نشود. دولت روس تعهد می‌نماید که در صورتی هم که لازم دانست دستورالعمل گمرکی و تعرفه جدید برقرار نماید بر حقوق صدی پنج فوق‌الذکر چیزی نیفزاید.»

ترکمنچای، طلیعه‌دار انعقاد عهدنامه‌هایی مشابه شد برای کشورهای دیگری همچون انگلستان و فرانسه که حقوق نادیده گرفته شده خود را طلب می‌کردند. در سال 1246‌هـ.ق. / 1831‌م. فرمان ملوکانه صادر شد برای تثبیت حقوق گمرکی برای تمام کشورهای اروپایی کامله‌الوداد که بر اساس آن از تمام کالاهای وارداتی و صادراتی پنج درصد حقوق گمرکی دریافت می‌شد، این نخستین فرمانی بود که درباره نرخ تعرفه گمرکی در زمان قاجاریه صادر شد و این سیاستگذاری گمرکی تا دوران ریاست نوز بر گمرکات ادامه یافت. ظلم علیحده‌ای که بر تجار ایرانی می‌رفت آن بود که یک نوع گمرک داخلی هم معمول شده بود که پشت دروازه‌های شهرها، عوارض از کالاهای وارده گرفته می‌شد و جزو عمل حکام بود. این شیوه، درآمد گمرکات ایران را به حداقل ممکن کاهش داد و قدرت رقابت با تجار و کالاهای خارجی را از تجار و کالاهای ایرانی گرفت و آنها را مجبور کرد به اسم شرکت‌های خارجی، کالا وارد کنند و حتی در مواردی تابعیت روس را بپذیرند. از همین رو بود که تجار خارجی توانستند با کالایی با سطح کیفی پایین‌تر، بازار ایران را در اختیار بگیرند.

وقتی ناصرالدین‌شاه روی کار آمد، از یک طرف به دلیل مسافرت‌هایی که به اروپا کرده بود و از طرف دیگر به خاطر بهره‌گیری از شخصیت‌های اصلاح‌طلبی چون امیرکبیر و امین‌الدوله، درصدد ایجاد تغییر و تحولاتی در عرصه‌های مختلف سیاسی و اقتصادی برآمد و برای اولین بار کابینه‌ای مشابه کابینه‌های فرنگ تشکیل داد، در سال 1292‌هـ.ق. / 1874‌م. وزارت گمرک تشکیل شد و میرزا‌قهرمان امین‌لشکر عهده‌دار تصدی این وزارتخانه شد. تصدی‌گری گمرکات اغلب در دست افراد متنفذ و نزدیک به دربار بود، به نحوی که سهراب‌خان گرجی، والی‌خان، میرزا‌نصرالله نوری لشکرنویس‌باشی و میرزا‌احمد قوام‌الدوله متصدی گمرکات بودند.

امین لشکر به دلیل دخل و تصرف در گمرک، موفق به افزایش درآمد گمرکات نشد و پس از مدتی آقا ابراهیم قمی معروف به آبدارباشی (امین‌السلطان اول) به عنوان جانشین او، وزیر کل گمرکات شد. پس از او، از آنجایی که به قول مستوفی چون وزارت گمرک، «وزارت نان‌داری» بود، به تصرف امین‌السلطان اتابک اعظم درآمد و تا دوره بلژیکی‌ها همیشه اسم وزارت داشت ولی در حقیقت جز همان مقاطعه‌گری گمرکات چیزی نبود. آقا ابراهیم امین‌السلطان در مدت وزارت گمرک خود دو اقدام نسبتاً مهم انجام داد؛ نخست آنکه مبالغی بر وجوه مالیات گمرک افزود و دیگر آنکه گزارش آمار واردات و صادرات مال‌التجاره ایران ظرف یک سال را ارائه داد. علاوه بر این دستور تنظیم و انتشار نظامنامه گمرک ایران در 32 فصل را به یوسف‌خان گمرکچی مامور گمرک فارس و کتابچی‌خان، قانون‌نویس آن زمان سپرد و در این نظامنامه که اولین نظامنامه گمرکی در ایران بود، تمام وظایف اعضای گمرک و حقوق واردات و صادرات و انبارداری و گمرک‌های شهرها و ترتیب اظهارنامه تعریف شده بود. هنگام ورود کالا، صاحب مال باید اظهارنامه ارائه می‌داد. هیچ چیز جز البسه مستعمل، از گمرک معاف نشده بود و اگر چیزی غیرمستعمل دربار بود که قیمت آن بیش از 40 تومان می‌شد، گمرکی به آن تعلق می‌گرفت، در صورتی که در زمان صفویه خوردنی‌ها، نوشیدنی‌ها و البسه شخصی از حقوق و عوارض معاف بودند، اگر کالای قاچاقی از گمرک رد می‌شد، کالای مزبور مصادره و سه برابر حقوق گمرکی، جریمه به آن تعلق می‌گرفت. علاوه بر این اگر ماموری در ورود و خروج کالا مقصر شناخته می‌شد، «تنبیهات جانی و عِرضی» در انتظارش بود. به‌طور کلی می‌توان گفت در این دوره گمرکات نظم و نسق درستی به خود گرفته بود. با این وجود حقوق گمرکی داخلی برای اتباع ایران خیلی سنگین بود، از اتباع خارجی 10 درصد مطالبه می‌شد و از اتباع ایرانی دو برابر آن. علاوه بر این ماموران گمرک به نام خدمت به خزانه دولت، عوارض متعددی به نام‌های کودواری، دروازه‌داری، قپانداری، میدان‌داری، خانات و... از مردم می‌گرفتند که پیشتر معمول نبود.

لرد کرزن در کتاب «ایران و مساله ایران» درباره عوارض گمرکی می‌نویسد: حدود یک‌پنجم ارزش جنس حقوق گمرکی بر اجناس وارداتی و صادراتی تعلق می‌گیرد. در هر ولایت یا ناحیه، گمرک را به کسی که مبلغ بیشتری پرداخت کند، اجاره می‌دهند. وجهی را که او می‌پردازد، همه اطلاع دارند و اضافه بر آن در حدود 20 تا 25 درصد به جیب خود او می‌رود، چنان‌که دولت در سال 9-1308 هـ. ق. / 90-1889‌م. گمرک بوشهر را به مبلغ 91 هزار تومان به اضافه پنج هزار تومان پیشکش و حق مستاجر به اجاره واگذار کرد، طبیعی است که مستاجر در تلاش باشد مبلغ مزبور را به علاوه 20 درصد سود خود بر اجناس تحمیل کند یعنی باید حدود 115 هزار تومان وصول کند که از آن فقط 91 هزار تومان به دولت می‌رسید، روند اجاره دادن گمرکات تا زمان ورود بلژیکی‌ها همچنان معمول بود. این نوع سیاستگذاری موجب گسترش قاچاق کالا و نیز افزایش تقلب در میان اجاره‌داران شده بود. اجاره‌داران برای درآمد زیادتر تلاش می‌کردند هرچه بیشتر صادرات و واردات کالاها از طریق گمرکخانه‌ای که در اجاره آنها بود، صورت گیرد از این‌رو با سایر اجاره‌داران و ماموران وصول مالیاتی در بنادر به رقابت می‌پرداختند و کالاهای تجارتی را با مبلغ کمتر از تعرفه رسمی گمرکی از گمرکخانه خود ترخیص می‌کردند. گاهی اوقات این اجاره‌داران برای دریافت نفع بیشتر از اجناس اروپایی کمتر از سه درصد عوارض دریافت می‌کردند. این کار موجب طمع‌ورزی بازرگانان جهت دریافت سود بیشتر نیز می‌شد. علاوه بر آن در پایان هر سال سازش غیرقانونی مشابهی نیز میان تجار و اجاره‌داران گمرک صورت می‌گرفت و چون ثبات منصب گمرکی نیز وجود نداشت، اجاره‌داران برای حفظ منصب خود و ماندگاری بیشتر، با بازرگانان کنار می‌آمدند و در نتیجه عوارض گمرکی به حداقل ممکن می‌رسید که این امر باعث کاهش درآمد دولت می‌شد.

امین‌الدوله درباره تحمیلات گمرکی می‌نویسد: «...مستاجرین و عمله گمرک هم در همه‌جای ایران به قوت شخص امین‌السلطان و تقربی که به حضور شاه داشت، به هرگونه تعدی و ظلم دست یافتند و بدعت‌ها در رسوم گمرکی و راهداری‌ها رواج گرفت، حتی به هیزم و زغال و چوب تخته تحمیلات گذاشتند. به بذر و حبوبات و سایر مایحتاج، چندان بار گمرک سنگینی کرد که رعایا و کسبه در معاملات آنها به تقلیل پرداختند...»

پس از مرگ آقا ابراهیم امین‌السلطان، تمام مناصبش از جمله وزارت گمرکات به پسرش امین‌السلطان اتابک اعظم رسید، تا زمانی که اتابک در مصدر امور بود، اقوام و بستگانش را مامور هریک از گمرکات کرده بود، هنگامی که در جمادی‌الثانی 1314‌هـ.ق. / نوامبر 1896‌م. امین‌السلطان معزول شد ولی خان نصرالسلطنه تنکابنی و سپس میرزا‌احمدخان مشیرالسلطنه عهده‌دار وزارت گمرکات شدند.

تعرفه گمرکی از سال 1243 تا 1318‌هـ.ق. مقیاس ثابتی داشت تا هنگامی که ایران در دوران مظفری دومین قرضه را از روس‌ها طلب کرد، روس‌ها شرایط پرداخت وام را تجدید نظر در میزان تعرفه گمرکی قرار دادند. در قرارداد مورد نظر روس‌ها، 63 قلم از واردات عمده روس‌ها به ایران از حقوق گمرکی معاف شده بود. هدف روس‌ها در این قرارداد، علاوه بر سلطه بر بازار ایران، لطمه زدن به تجارت انگلیس نیز بود، به‌طور مثال بزرگ‌ترین صادرات روسیه به ایران شکر بود که گمرک سه درصد و نفت تصفیه‌شده 5 /0 درصد به آن تعلق می‌گرفت ولی گمرک چای که از صادرات مهم هند و انگلستان به ایران بود، صددرصد افزوده شده بود. انگلیسی‌ها می‌توانستند به استناد حق «کامله‌الوداد» حقوق مشابهی طلب کنند، علاوه بر این قراردادی بین ایران و عثمانی منعقد شده بود که بر اساس آن حقوق گمرکی دو کشور به میزان چهار درصد معین شده بود. روس‌ها برای حل مشکل به ماموران عثمانی رشوه دادند و حقوق گمرکی ایران و عثمانی نیز تابع معامله ملل کامله‌الوداد شدند، یک سال بعد نیز انگلیسی‌ها تابع همین حقوق شدند.

بلژیکی‌ها در ایران

رشد درآمد گمرکات آهنگ بسیار کندی داشت و دولت ایران به دلیل ضعف ساختار سیاسی-اقتصادی و بی‌تدبیری در اداره مقاطعه گمرکات، توان کنترل و افزایش بهره‌برداری از عواید گمرکی را دارا نبود. اما مشکل اصلی آن بود که درآمد گمرکات به جای استفاده مفید، صرف سفرهای فرنگ اعلیحضرت و پرداخت مخارج حرمسرا و خاتون‌ها می‌شد. به گفته امین‌الدوله «مساله گمرکات که سالیان دراز از اول سلطنت ناصری مقاطعه بود، کنترل نمی‌شد احصائیه نداشت دولت نمی‌توانست بداند فی‌الحقیقه عایدات قطعی چیست؟» امین‌الدوله تصمیم گرفت چند نفر متخصص از اروپا برای اداره کردن گمرکات اجیر کند و برای جلوگیری از رقابت روس و انگلیس، به سراغ کشوری بی‌طرف رفت و سه نفر بلژیکی را برای این امر، به استخدام درآورد. نوز، پریم و تینس زمانی به ایران رسیدند که امین‌الدوله از صدارت عزل شده بود.

نوز و همراهانش در 1315‌هـ.ق. / 1898‌م. وارد ایران شدند و تا 9 سال بعد عهده‌دار امور گمرکات کشور بودند. به نظر می‌رسد نوز در اوایل حضورش فارغ از رقابت روس و انگلیس در ایران، اقدام به اصلاحات گمرکی کرده باشد، او اجاره گمرکات را برانداخت و عوارض داخلی را لغو کرد، ابتدا اجاره گمرکات ولایات آذربایجان و کرمانشاه و سال بعد تمام گمرکات کشور تعطیل شد و حق گمرکات صادرات و واردات، مستقیماً به حساب دولت ریخته می‌شد.

در سال 1317‌هـ.ق. / 1900‌م. همکاران تازه‌ای از بلژیک به ایران آمدند و گمرکات انزلی، کرمانشاه، بوشهر و بندرعباس به آنان سپرده شد. سال‌های پیش از آن درآمد کل حاصل از این راه سالانه بیش از حدود 600 هزار تومان نبود. بنا بر درخواست و پیشنهاد رایزنان بلژیکی در 18 ذی‌الحجه 1318‌هـ.ق. / 8 آوریل 1901‌م. فرمانی از طرف مظفرالدین‌شاه درباره تاسیس گمرک صادر شد که اجاره گمرکخانه‌ها و راهدارخانه‌ها و دریافت حقوق گمرکی به وسیله مقاطعه‌کاران و عوارض و نواقل توسط اجاره‌داران لغو شد و امور گمرکی به کلی به نوز محول شد.

اقدامات نوز بلژیکی اگرچه به سود کشورهای خارجی به خصوص روسیه تمام شد ولی می‌توان او را پایه‌گذار تحولات جدید در گمرک ایران قلمداد کرد چنان‌که به گفته برخی نویسندگان شالوده نظام و اداره گمرکات ایران در دوره معاصر میراث اوست. مهم‌ترین بنادر ایران در زمان 9‌ساله تصدی‌گری بلژیکی‌ها بر گمرکات ایران مانند بندرعباس، بوشهر و خرمشهر و نیز ادارات ایالتی گمرکات مانند مشهد، انزلی، تبریز و کرمانشاه به وسیله روسای بلژیکی و زیر نظر نوز اداره می‌شد و آن روسای ایالتی اختیارات لازم و کافی جهت سروسامان دادن به امور گمرکی خود را داشتند.

تحول دیگری که پس از صدور فرمان مشروطه در گمرک انجام شد این بود که حقوق گمرکی داخلی به صورت مالیات نواقل و پس از آن به شکل عوارض شهری و با تصویب قانون بلدی، ضمن وظایف انجمن‌های بلدی درآمد. سپس به موجب قانون، مالیات بلدی از اتباع ایران گرفته شد، البته حقوق گمرکی داخلی و عوارض و راهداری و نواقل و وجوهی به عنوان حق خانات از کالاها، زمانی گرفته می‌شد که کالایی از منطقه نفوذ خان‌ها عبور می‌کرد که این نیز یکی از مشکلات عمده تجارت داخلی و نشانی از عقب‌ماندگی صنعتی و بازرگانی ایران بود.

پس از مشروطه، نوز و پریم از کشور اخراج شدند و مرنارد معاون او، به ریاست کل گمرکات کشور رسید. گمرک ایران پس از مشروطه نیز همچنان بر اساس همان اصول و قوانینی که بلژیکی‌ها وضع کرده بودند اداره می‌شد و به دلیل گرفتاری‌های پس از مشروطه و نیز دوران استبداد صغیر، درآمد گمرکات کاهش یافت و امور مالی مملکت مختل شد.

مستشاران آمریکایی

در آغاز سلطنت احمدشاه، مجلس به موجب قانون 9 رجب 1329‌هـ.ق. / 6 ژوئیه 1911‌م. تصمیم گرفت برای اصلاح مالیه، تحولی در امور گمرکی و مالی مملکت به وجود آورد. در همین راستا درصدد برآمد تا از مستشاران آمریکایی که از اتباع دولت بی‌طرف بودند استفاده کند لذا شوستر آمریکایی را به سمت خزانه‌دار کل کشور منصوب کرد، او سازمانی برای وزارت دارایی تنظیم کرد که گمرک نیز یکی از ادارات آن وزارتخانه بود.

تلاش‌های شوستر نیز موجب افزایش درآمد گمرکات نشد و در زمان او همانند گذشته بیشتر عایدات گمرکات در اختیار قدرت‌های خارجی قرار داشت. این ناکامی موجب کاهش درآمدهای دولت نسبت به مخارج آن شد تا حدی که دولت مجبور به استقراض از منابع داخلی و نیز تاخیر در بازپرداخت بدهی‌های خارجی و دریافت مساعده شد، چنان‌که به گفته خود مورگان شوستر: «در سال 1290‌ه.ش. / 1911‌م. تمام مالیات نقدی و جنسی دولت ایران 50 میلیون قران است و تازه به فرض وصول، بودجه دولت ایران 60 میلیون قران کسری دارد.»

اصلاحات شوستر به مذاق روس و انگلیس خوش نیامد و از آنجایی که مستشار آمریکایی تا پایان دامن خود را به تشبث روس‌ها آلوده نساخت، ماجرا برای روس‌ها آنقدر بغرنج شد که به مجلس اولتیماتوم دادند و دولت ایران با وجود مخالفت شدید مجلس، نخست خانه ملت را نیمه‌کاره ملغی و سپس شوستر را از کشور اخراج کرد. به نظر می‌رسد مرنارد هم در بدبینی روس‌ها به شوستر بی‌تقصیر نبوده باشد.

پس از برکناری و اخراج شوستر از ایران، مرنارد که چندان میانه خوبی با او نداشت، به سمت خزانه‌داری انتخاب شد، شوستر در خاطراتش «اختناق ایران» می‌نویسد: مرنارد دیگر «...تنها رئیس‌کل گمرک ایران نبود بلکه خزانه‌دار کلی بود که اختیارات او به موجب قانون 23 جوزای تنگوزئیل 1329 معین و با فشار دولتین این اختیارات را مالک شده بود و می‌بایست آن را به نفع حامیان خود و جمهوری بلژیکی‌های مستخدم ایران...» اعمال کند، اما دولتش، دولت مستعجل بود، پیش از جنگ بین‌الملل اول استعفا داد و اندکی بعد، در 52‌سالگی در تهران درگذشت، اخلاف هموطنش تا نیمه حکومت رضاشاه در ایران باقی ماندند و بر مسند گمرکات کشور تکیه داشتند، اما خاطره خوشی از خود به یادگار نگذاشتند.

طبق آمار به دست آمده، درآمد گمرک در عرض 16 سال از 1316 تا 1332‌هـ.ق. / 1898 تا 1914‌م. چهار برابر و نیم شده بود، و این از بابت گسترش بازرگانی با کشورهای غرب و لغو اجاره‌داری حقوق گمرکی داخلی و عوارض راهداری گمرکات بود، از این محل سالانه حدود چهار کرور و نیم بابت اقساط وام‌های روس و انگلیس پرداخت می‌شد و بقیه درآمد دولت از محل گمرکات در حدود چهار کرور و نیم تومان بوده است و این مبلغ نیز طبق قرارداد ایران و روس به مدت شش ماه در بانک استقراضی روس وثیقه گذاشته می‌شد و دولت ایران پس از انقضای شش‌ماهه حق برداشت و استفاده داشت زیرا در برابر وام‌هایی که از روس و انگلیس گرفته و برخی افراط و تفریط‌ها و هزینه‌ها مانند مخارج قزاقخانه و مقرری شاه مخلوع محمدعلی‌شاه در گرو دولت روس بود و در حدود دوسوم درآمد گمرک از این بابت تضمین داده شده بود و یک‌سوم آن پس از این تشریفات به دست دولت ایران می‌رسید. اما قراردادهای گمرکی روس و انگلیس تا زمان انقلاب روسیه همچنان برقرار بود، پس از انقلاب بلشویکی با وجود الغای قراردادهای پیشین توسط روس‌ها اما قراردادهای گمرکی همچنان مجرا بود و باز هم استقلال گمرکی ایران حاصل نشد. طبق آمار موجود اگرچه بعد از ورود بلژیکی‌ها، درآمد گمرکی اندکی افزایش یافت ولی باز به دلیل سلطه قدرت‌های خارجی بیشتر درآمدها در راه بازسازی زیرساخت‌های مملکت هزینه نشد، درآمدهای گمرکی به جز سال‌های 1297 تا 1303 هـ. ش. روند افزایشی نداشته و در همان سال‌های پایانی دوره قاجار نیز میزان درآمدها با درآمدهای واقعی فاصله زیادی داشته است. در واقع نبود تعرفه گمرکی مستقل موجب عدم تدوین سیاستگذاری تجاری مناسب در راستای رونق اقتصادی و توسعه تجاری و صنعتی شد.

تحولات گمرک ایران در دوره پهلوی

تنها راه ایجاد نظم در گمرکات، ایجاد استقلال گمرکی کشور بود که تا پایان دوران قاجار میسر نشد. در سال 1306 خورشیدی، جامعه ملل تصمیم به محدودیت کشت تریاک گرفت و از آنجا که ایران یکی از کشورهای تولیدکننده تریاک بود و صادرات آن تقریباً یک‌پنجم صادرات کشور را تشکیل می‌داد، دولت ایران با این محدودیت مخالفت کرد. هیاتی از طرف جامعه ملل برای بررسی به ایران آمدند و دولت ایران، یکی از دلایل مخالفت خود را وجود تعرفه گمرکی میان ایران و دولت‌های خارجی اعلام کرد که با امتیازاتی که آنها در زمینه نرخ‌های تعرفه گمرکی گرفته‌اند، حمایت صنایع و بازرگانی کشور، امکان‌پذیر نیست و دولت ایران نمی‌تواند از راه دیگر این کمبود را جبران کند. پس از بازگشت ماموران اعزامی جامعه ملل، موضوع در کمیسیون مشاوره تریاک وابسته به جامعه ملل مطرح شد و نماینده دولت ایران از رم به همراه مدیرکل بلژیکی گمرک برای دفاع از حقوق ایران در جامعه ملل، عازم ژنو شدند و دلایل ایران را که مهم‌ترین آن تعرفه نازل گمرکی بود، ارائه دادند، موضوع مورد توجه قرار گرفت و حقانیت ایران در مورد عدم استقلال گمرکی مورد تایید جامعه ملل قرار گرفت، در 13 اردیبهشت 1307 تعرفه نوین گمرکی به تصویب مجلس شورای ملی رسید و از بیستم اردیبهشت به مرحله اجرا گذاشته شد. بر اساس این قانون، دولت‌هایی که الغای کاپیتولاسیون را به رسمیت شناخته و قرارداد بازرگانی با دولت ایران منعقد کنند، مشمول حداقل و دولت‌هایی که الغای حق قضاوت کنسولی را نپذیرفته و با دولت شاهنشاهی ایران، معاهده بازرگانی نداشته باشند، مشمول حداکثر تعرفه گمرکی می‌شدند. نخستین قرارداد بر اساس تعرفه جدید با انگلستان و پس از آن با فرانسه و آمریکا منعقد شد.

در سال 1314، وزارت امور خارجه بخشنامه‌ای به کلیه سفارتخانه‌های مقیم تهران و نمایندگان دولت‌هایی که ایران با آنها قرارداد گمرکی داشت، صادر و ارسال و در آن خاطرنشان کرد که چون تعهدات گمرکی ایران با دول خارجه بر طبق اجازه مجلس شورای ملی مورخ 13 /2 /1307 برای مدت هشت سال بوده و مدت مزبور در تاریخ 20 /2 /1315 منقضی خواهد شد، خاتمه تعهدات گمرکی را اعلام می‌دارد.

سازمانی که بلژیکی‌ها در گمرک بنا کردند، همچنان زیربنای سازمان گمرک است، در اردیبهشت 1313 دولت ایران به خدمت مستشاران بلژیکی در ایران پایان داد، در سال 1314 چون سیستان و بلوچستان و بخشی از خراسان دچار آفت‌زدگی شده بود، داور وزیر دارایی وقت برای سرکشی به خراسان رفت و حقوق گمرکی سیستان و بلوچستان را به امر رضاشاه بخشید، پس از آن گمرک ایران به جز مدت کوتاهی که دکتر میلسپوی آمریکایی در اوایل دهه 1320، ریاست کل مالیه کشور را بر عهده داشت و یکی از مستشاران آمریکایی به نام هارلدین گراشام در راس گمرک ایران بود، گمرکات ایران همواره به دست ایرانیان اداره شده است.

تعرفه‌های گمرکی

پس از خاتمه خدمت مستشاران بلژیکی، تعرفه گمرکی چند بار تغییر کرد، در 31 اردیبهشت 1315 تعرفه جدیدی به مورد اجرا گذاشته شد که 90 درصد آن از روی وزن بود و تا سال 1320 ماخذ وصول حقوق و عوارض گمرکی بود، سپس تعرفه‌ای بر اساس تعرفه جامعه ملل تنظیم شد که در 22 تیرماه 1330 به موقع اجرا گذاشته شد و از تعرفه‌های پیشین مفصل‌تر و شامل 2204 ردیف بود، تعرفه مزبور در سال‌های 1329 و 1332 اصلاح شد و آخرین تعرفه گمرکی در دوران پهلوی مصوب ششم تیرماه 1334 بود.

پس از قانون اصلاح تعرفه گمرکی مصوب دهم تیرماه 1337، آخرین قانون گمرکی در 30 خرداد 1350 به تصویب رسید. در این قانون توصیه‌های شورای همکاری‌های گمرکی بروکسل در مورد شماره‌گذاری و ارزیابی کالا برحسب تصمیمات شورای همکاری بروکسل و قانون انحصار بازرگانی خارجی بر مبنای تصویب‌نامه‌های هیات دولت و تعرفه گمرکی جدید و تعریف اصطلاحات گمرکی مانند حقوق گمرکی، عوارض و اظهارنامه و تشریفات گمرکی و شرایط ترخیص کالا متضمن 60 ماده و 44 تبصره و جدول‌های پیوست به ضمیمه فهرست طبقه‌بندی کالا و آیین‌نامه اجرایی قانون گمرکی مشتمل بر 397 ماده و 172 تبصره در 20 /1 /1350 به تصویب کمیسیون دارایی مجلس شورای ملی رسید و به مورد اجرا گذاشته شد.

در تاریخ هشتم تیرماه 1350، اجرای تعرفه نوین بروکسل پس از طی مراحل قانونگذاری به توشیح شاهنشاه رسید و از آغاز سال 1351 آیین‌نامه اجرایی مصوب به مرحله اجرا گذاشته شد که قوانین گمرکی همچنان بر همان اساس است. جدول طبقه‌بندی کالا نیز از آغاز سال 1352 به مرحله اجرا درآمد.

مبارزه با قاچاق کالا

مبارزه با قاچاق کالا در بنادر و شهرهای مرزی، همواره یکی از برنامه‌های اداره کل گمرک بوده و به همین جهت سازمان‌های جلوگیری از قاچاق از بدو تشکیلات گمرک، به وجود آمدند. در اواخر دوره قاجار، «تفنگچیان گمرکی» مسوول حفاظت ابنیه و دفاتر گمرکی و حمل و نقل پست‌ها و امانات گمرکی بین نقاط فاقد دفتر پست بودند. در سال 1311 «گارد مرزی» تاسیس و وظایف مذکور به نفرات مسلح ادارات مزبور که «مستحفظین مرزی» نامیده می‌شدند، محول شد و بر اثر تاسیس این اداره، تفنگچی‌های گمرک از خدمت معاف شده و عده‌ای از آنها در اردوگاه مرزی به خدمت پذیرفته شدند، این سازمان تا سال 1314 برقرار بود و چون این گارد در دوران خدمت خود نتوانست منظور اداره گمرک را تامین کند، منحل و وظایف آن به ژاندارمری کل کشور محول شد اما از آنجایی که ژاندارمری وظایف دیگری نیز بر عهده داشت، چندان در این زمینه موفق عمل نکرد و از همین رو اداره «تعقیب قاچاق» تاسیس شد و تا پایان دوران رضاشاه برقرار بود، پس از آن اداره مزبور منحل و مبارزه با قاچاق مستقیماً توسط ماموران اداره گمرک انجام می‌شد.

در سال 1325 سازمانی به نام «گارد گمرک» تشکیل و وظایف مبارزه با قاچاق و حفظ اموال و ابنیه و اجراییات گمرک به آن واگذار شد و تشکیلات مزبور از حیث فرا گرفتن تعلیمات نظامی و انضباط تابع ارتش و از لحاظ انجام وظیفه تابع اداره گمرک بود. این سازمان تا اوایل سال 1333 عهده‌دار انجام این وظایف بود، تا اواخر اردیبهشت‌ماه 1334 که امر مبارزه با قاچاق در نوار مرزی به طور کلی به اداره کل مرزبانی واگذار شد و اداره گمرک در نقاط مرزی در امر جلوگیری از قاچاق، هیچ وظیفه‌ای نداشت و فقط در داخل کشور به این امر رسیدگی می‌کرد.

وزارت گمرکات و انحصارات

در فروردین 1335، در کابینه دکتر منوچهر اقبال گمرک و انحصارات از وزارت دارایی مجزا شد و به صورت وزارتخانه مستقلی درآمد که از ادارات کل غله و نان، گمرک دخانیات و قند و شکر تشکیل می‌شد. در 16 تیرماه 1336 قانون تاسیس وزارت گمرکات و انحصارات پس از تصویب مجلسین به امضای شاه رسید و از 22 تیرماه به مورد اجرا گذاشته شد و وزارت گمرک و انحصارات تاسیس شد و اداره گمرک و چند اداره دیگر از وزارت دارایی منتزع و خود وزارتخانه‌ای جداگانه شدند.

گمرک ایران پس از انعقاد قرارداد تعرفه نمانکلاتور بروکسل در سال 1955، در همان سال‌های نخستین به قرارداد مزبور ملحق شد.

سال 1341 با ادغام وزارت بازرگانی با وزارت صنایع و تشکیل وزارت اقتصاد، گمرک جزو وزارت اقتصاد شد.

گمرک به مدت چهار سال تا 1340 وزارتخانه بود، پس از آن منحل شد و دوباره اداره امور گمرکات کشور به وزارت اقتصاد واگذار شد. چون در آن زمان مجلس تعطیل بود، به موجب تصویب‌نامه قانونی مورخ سیزدهم تیرماه 1340 وزارت دارایی پس از انحلال وزارت گمرکات و انحصارات، اداره گمرک با سازمان خود جزو وزارت بازرگانی شد و ادارات قند و شکر، انحصار دخانیات، اداره کل غله و کل باربری و سازمان چای ضمیمه وزارت دارایی شد و در اسفندماه 1341 وزارت بازرگانی با وزارت صنایع و معادن ادغام شد و در نتیجه وزارت اقتصاد تشکیل و گمرک به وزارت اقتصاد منتقل شد.

از تیرماه 1345 طبق قانون مصوبه مجلسین، گمرک از وزارت اقتصاد مجزا و به وزارت دارایی پیوست، در اجرای مفاد قانون مورخ 14 خردادماه 1352 که به تصویب مجلسین رسید، نام اداره کل گمرک به «گمرک ایران» تغییر یافت. ششم اردیبهشت‌ماه 1353 وزارت دارایی و وزارت اقتصاد به وزارت امور اقتصادی و دارایی تبدیل شد و تیمسار اسکندر آزموده با سمت معاون وزارت امور اقتصادی و دارایی سرپرست گمرک ایران شد و پس از او، دکتر احمد حجتی که سمت قائم‌مقام سرپرست گمرک ایران را داشت، در پانزدهم دی‌ماه 1353 به سمت معاون وزارت امور اقتصادی و دارایی و سرپرست گمرک ایران تعیین شد.

در حال حاضر گمرک ایران از یک ستاد مرکزی، چهار معاونت و 10 حوزه نظارتی تشکیل شده است. رئیس‌کل گمرک ایران معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی است و از سوی وزیر انتخاب می‌شود و حوزه‌های نظارت دهگانه این سازمان بر گمرکات اجرایی کشور در مرزها و مناطق مختلف نظارت دارند.

با وجود همه تحولاتی که پس از مشروطیت در گمرک ایران صورت گرفت، به دلیل ناتوانی در احیای ساختار اقتصادی و قانونی متناسب با نیاز مملکت و بر اساس تحولات بین‌المللی، سوءمدیریت و عدم برخورداری از ابزار و تجهیزات پیشرفته و نوین گمرکی، آن تحولات نتوانست زمینه‌ساز رونق اقتصادی ایران شود. گرچه پس از مشروطه درآمد گمرکات افزایش پیدا کرد ولی باز دولت ایران تا سال‌ها نتوانست با اعمال سیاست‌های مناسب گمرکی و مالی همچون اعمال سیاست‌های پولی و اعتباری و کسب استقلال پولی و تاسیس بانک، اجرای سیاست‌های بازرگانی و گمرکی در جهت کسب استقلال گمرکی و در اختیار گرفتن تجارت خارجی، توسعه روابط سیاسی، اقتصادی با کشورهایی همچون آلمان با هدف کسب استقلال اقتصادی از دو رقیب روس و انگلیس، موجب افزایش واقعی درآمدهای گمرکی و رونق اقتصادی کشور شود.

پی‌نوشت:

* عنوان مامور گمرکات در دوره ناصری