چرا باید چرخ را از اول اختراع کنیم؟

20 سال است که گمرک ایران خواستار مکانیزه کردن فرآیندهای خود بوده. خواسته‌ای که در دوره‌ای پی گرفته‌شده و بعد از رهاسازی چندساله، در دولت یازدهم از سر گرفته شده است. به گفته معاون برنامه‌ریزی و امور بین‌الملل گمرک بعد از گذشت حدود سه سال و نیم همه سیستم‌های گمرک مکانیزه شده و 150 نقطه گمرکی ایران به‌صورت برخط و آنلاین با هم و با دیگر کشورها در تماس‌اند. علی بعیدی‌مفردنیا می‌گوید 90 درصد کار پیش رفته و تنها 10 درصد دیگر باقی‌مانده که وزارت صنعت، معدن و تجارت می‌خواهد سامانه دیگری با همین مشخصات راه‌اندازی کند. بعیدی در این گفت‌وگو می‌گوید مگر هدف ما داشتن یک سامانه جامع گمرکی واحد نبوده است؟ خب این هدف محقق شده. حالا چرا باید دیوار موجود را خراب کنیم و همان را از طریق سازمان دیگری از نو بسازیم. وی می‌گوید این تنها یک دوباره‌کاری بی‌دلیل است که سامانه موجود را تعطیل کنیم و به سمت سامانه‌ای برویم که هنوز طرح آن روی میز است و در حد صحبت است. اما قطعاً سامانه جامع تجارت چیزی جز سامانه جامع گمرک نیست. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.

اخیراً مباحثی در خصوص سامانه جامع گمرکی در میان دو وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت و وزارت امور اقتصاد و دارایی شکل گرفته است. برای بررسی این موضوع بگذارید از شکل‌گیری این سامانه شروع کنیم. چه شد سامانه جامع گمرکی تاسیس شد و هدف آن چه بود؟

از حدود 20 سال قبل گمرک ایران از سمت فرآیندهای کاغذی به سمت مکانیزه کردن سیستم تجارت خود رفت. این مکانیزه‌سازی با سیستمی تحت عنوان «آسیکودا» یا «سیستم پردازش خودکار اطلاعات گمرکی» آغاز شد. سیستمی که از سوی واحد آنکتاد سازمان ملل نوشته شده بود و ایران تقریباً جزو کشورهای پیشرو در استفاده از آن بود. در ابتدا کل سیستم گمرک دستی بود و باید زیرساخت‌ها شبکه‌بندی و تجهیزات فراهم می‌شد. ارتباطات شکل می‌گرفت و از آن مهم‌تر به کارکنانی که در عمرشان چندان با سیستم‌های کامپیوتری کار نکرده بودند، آموزش می‌دادیم. با انجام اقدامات فنی بسیار به سمت استفاده از آسیکودا رفتیم. طبق گزارش رسمی آنکتاد، ایران جزو پنج کشور اول در استفاده از این سیستم بود. این سیستم در دوره اول مدیریت دکتر مسعود کرباسیان بر گمرک اجرا شد. ما این سیستم را در حوزه واردات، صادرات، ورود و خروج موقت در کل کشور به کار گرفتیم. اما مشکل این سیستم این بود که نتوانست در حوزه ترانزیت کارایی مطلوبی داشته باشد. دلیل آن هم این بود که در ترانزیت باید دو نقطه گمرک مبدأ و مقصد با هم در ارتباط باشند، اما چون معماری آسیکودا تحت داس بود تبادل داده بین دو نقطه دشوار بود. ما در اواخر ریاست دکتر کرباسیان بر گمرک به سمت نسخه جدید آسیکودا رفتیم. این نسخه جدید تحت وب بود و روی ترانزیت تمرکز داشت. در نتیجه توانست مشکلات ارتباطی ما را برطرف کند. ما در این مرحله 15 نقطه ترانزیتی مهم کشور را مکانیزه کردیم. این اجرا همزمان با تغییر مدیریت گمرک بود و در مدیریت جدید کار را در همین نقطه متوقف کرد و بحث‌ها به سمت دیگری رفت. با حضور مجدد دکتر کرباسیان در سازمان گمرک، ما این سوال را طرح کردیم که آیا وضعیت موجود ما وضعیت خوبی است؟ که قطعاً جواب آن منفی بود. سوال دوم هم این بود که وضعیت مطلوب چیست؟

چرا مطلوب نبود؟ چون شما قبلاً از نسخه جدید آسیکودا استفاده کرده بودید؟

بر اساس بررسی‌هایی که انجام دادیم، دیدیم میان وضعیت موجود و مطلوب شکاف بزرگی وجود دارد. شکافی که دیگر سیستم آسیکودا پاسخگوی آن نیست و چون همه فعالیت‌ها وب‌بیس شده بود ما هم تصمیم گرفتیم تغییراتی در سیستم مکانیزه گمرک ایجاد کنیم. آسیکودا چند ایراد داشت. اول اینکه ارتباطات ما در گمرکات کشور، ارتباطات جزیره‌ای بود. ما باید به‌صورت آفلاین یا در زمان‌های خاص همه اطلاعات گمرکات کشور را در تهران جمع و در یک فرآیند پیچیده آمار تهیه می‌کردیم که روش مطلوبی نبود. ضمن اینکه در آسیکودا ارتباط با دیگر سازمان‌ها اصلاً تعریف نشده بود. به جز این ایرادها، از یکسری از قابلیت‌های آسیکودا به خوبی استفاده نشده بود و یکسری از قابلیت‌ها هم وجود نداشت. در نتیجه ما مجبور شده بودیم 30 سیستم جزیره‌ای در کنار آسیکودا قرار دهیم که سایر اتفاقات را پوشش دهد. 26 سامانه در کنار سامانه آسیکودا بود و این سیستم‌ها هم در موارد بسیاری با هم در ارتباط نبودند. ما با بانک ارتباط نداشتیم، در ترانزیت وضعیت مطلوب نبود. آمار کامیون‌ها را نداشتیم. آمار تجارت خارجی با وقفه زیاد اعلام می‌شد. همه این مشکلات و محدودیت‌ها نشان می‌داد که ما به یک تحول جدی نیاز داریم. این تحول می‌توانست در چند حوزه شکل بگیرد. ما بر اساس طرح پیکارد سازمان جهانی گمرک که توصیه می‌کند گمرک با دانشگاه‌ها و مراکز علمی کشور خود همکاری کند، این تغییرات را آغاز کردیم. در همین راستا گمرک با دانشگاه تهران و پژوهشکده سامانه‌های کاربردی دانشگاه تهران، طی یک قرارداد و تفاهمنامه به سمت سیستم نوین گمرکی رفت. اولین بحث این بود که آیا زیرساخت‌های ارتباطی ما آماده است و ما می‌توانیم همه گمرکات کشور را به‌صورت وب‌بیس به یک سرور مرکزی در تهران وصل کنیم یا نه؟ راهکار پیشنهاد‌شده ساده بود اما اجرای آن چندان سهل نبود. چون زیرساخت‌های ارتباطی در کشور ما چندان پایدار و مطمئن نیست. بنابراین هر لحظه امکان دارد که ارتباطات مختل شود. پس اگر کل فرآیند و تشریفات گمرکی را روی یک خط ارتباطی قرار می‌دادیم، هر اختلالی در سیستم ارتباطی کل فرآیند گمرک را با مشکل مواجه می‌کرد. از طرفی نمی‌توانستیم با معماری قدیم و به‌صورت جزیره‌ای کار را پیش ببریم. چون ما نیاز داشتیم اطلاعات را در لحظه منتقل کنیم و مساله ارتباطات برخط جزو اصلی‌ترین اهدافی بود که دنبال می‌کردیم. بنابراین به سمت یک معماری پیچیده رفتیم. ترکیبی از یک معماری متمرکز (Centralized) و معماری توزیع‌شده (Distributed). به این معنا که ما در عین حال که وب‌بیس هستیم در صورت اخلال در شبکه ارتباطی سرورها به سرور محلی وصل می‌شوند و به محض آنکه ارتباط برقرار شد، دو سرور با هم سینک می‌شوند.

پس این‌گونه شد که سامانه جامع گمرک شکل گرفت.

سیستمی که قرار بود فعالیت‌های ما را انجام دهد، در سه لایه تعریف شد. لایه اول پوشش تمام فرآیندها و تشریفات گمرکی از جمله واردات و صادرات قطعی، ورود و خروج موقت، مرجوعی و دیگر رویه‌ها بود. نام این لایه، سامانه جامع گمرکی است. یعنی سامانه‌ای که همه اطلاعات و رفت‌وبرگشت آن از طریق این سامانه شکل می‌گیرد. بعد به سراغ لایه دوم رفتیم. هدف در این مرحله این بود که هم ما با کاربران و سازمان‌های دیگر در ارتباط باشیم و هم آنها بتوانند در هر زمان و مکانی به سیستم دسترسی داشته باشند. بیش از 20 سازمان به گمرک مجوز می‌دهند. احتمال جعل این مجوزها پیش از این بالا بود. از طرفی ارباب‌رجوع‌ها باید مدام دنبال مجوزهای خود بودند. ما در این لایه هم کار ارباب‌رجوع را ساده کردیم و هم احتمال جعل مجوزها را حذف کردیم. پس گمرک در این مرحله اطمینان دارد که اطلاعات قابل اتکا دریافت می‌کند، نه اطلاعات جعلی. در این لایه ما نیم‌نگاهی هم به کشورهای دیگر داشتیم تا بتوانیم با آنها هم در تماس باشیم و اطلاعات گمرکی دیگر کشورها را هم به‌صورت مستقیم دریافت کنیم. نام این لایه دوم را پنجره واحد تجارت فرامرزی گذاشتیم. سازمان جهانی گمرک بر داشتن پنجره واحد تاکید دارد و حتی بحث موافقتنامه تسهیل تجارت هم تا جایی به پنجره واحد اشاره دارد. اما تنها تاکید سازمان جهانی گمرک هم نیست. ما در کشورمان بیش از 19 قانون و مصوبه داریم که گمرک را موظف به ایجاد پنجره واحد تجاری کرده است. مشخص‌ترین قانون بند ج ماده 38 قانون رفع موانع تولید است که می‌گوید گمرک موظف است پنجره واحد تجاری را راه‌اندازی کند و تمامی سازمان‌های مجوزدهنده موظف‌اند به‌صورت الکترونیک به گمرک اطلاعات بدهند. لایه سوم هم این بود که روی کل این فرآیند، یک سامانه ریسک هوشمند بکشید و آن‌وقت است که می‌توان گفت کار به مرحله نهایی رسیده است.

با این توضیحات می‌توان نتیجه گرفت ایجاد سامانه جامع گمرکی از ابتدا در گمرک پیش گرفته شده و بر اساس قانون هم جزو اختیارات این سازمان بوده است.

ببینید بحث ما اصلاً این نیست که آیا قانون و مصوبات ما اجازه تاسیس سامانه گمرکی را می‌داده یا نه -‌که البته می‌داده- بحث ما این هم نیست که آیا اصلاً سازمان توسعه تجارت چنین مصوبه‌ای را دارد یا نه! بحث ما این است که ما در سال‌های گذشته خلئی در زمینه تجارت کشور و مباحث گمرکی حس کرده‌ایم و حالا این خلئی با اقدامات بسیار پر شده و سیستم جامع گمرک در حال فعالیت است. ما به سامانه‌ای که نیاز داشتیم دسترسی داریم. حالا چه فرقی دارد این سامانه را ما ایجاد کرده باشیم یا یک سازمان دیگر. مساله این است که ایران به این سامانه دسترسی پیدا کرده است. گمرک وظیفه خود را انجام داده است. وظیفه‌ای که اگر انجام نمی‌دادیم قطعاً از ما سوال می‌شد که چرا آن را انجام نداده‌ایم.

الان سوالی که در اذهان عمومی وجود دارد، این است که سامانه جامع تجارت چیست و پنجره واحد کدام است.

کالا از لحظه‌ای که قرارداد واردات آن شکل می‌گیرد تا لحظه‌ای که توزیع می‌شود، شامل زنجیره‌ای می‌شود که کل آن زنجیره تامین تجارت است. بحث اصلی این بوده که این زنجیره باید مکانیزه شود. گمرک به‌عنوان وظیفه قانونی خود بخش اعظمی حدود 90 درصد این زنجیره را مکانیزه کرده و تنها 10 درصد دیگر باقی‌مانده است. سخن من این است که سامانه جامع تجارت یک سامانه فیزیکی نیست که بگوییم سامانه جامع گمرک را قطع کنیم و برویم روی سامانه جامع تجارت! سامانه جامع یک مفهوم است. وقتی ما بخش اعظم آن را طی سه سال و نیم با تلاش بسیار انجام داده‌ایم، چرا باید کل آن را کنار بگذاریم و بگوییم خب وزارت صنعت حالا تو بیا و مجدداً همین سامانه را از اول ایجاد کن. این کار تنها دستاورد گمرک هم نیست. گمرک با همکاری همه سازمان‌ها آن را انجام داده است. حالا به جای اینکه متمرکز شویم که بقیه کار انجام شود، کل سامانه را حذف کنیم و یک سامانه جدید ایجاد کنیم!

بحث اصلی میان وزارت صنعت، معدن و تجارت با وزارت اقتصاد بر سر چیست؟

بحثی وجود ندارد.

اما نامه‌نگاری‌هایی میان دو وزیر انجام شده است.

ما می‌گوییم سامانه اجرایی شده. برای تکمیل زنجیره باید چند قدم باقی‌مانده را هم تکمیل و اطلاعات را یکپارچه کنیم. اما وزارت صنعت می‌گوید نه، باید همه اتفاقاتی را که انجام شده کنار بگذارید تا من یک سامانه مشابه همین را مجدداً طراحی کنم. این یعنی دوباره‌کاری بدون دلیل.

وقتی سیستم ایجاد شده و در حال کار کردن است چه ضرورتی دارد که سیستم مشابهی در یک وزارتخانه و دستگاه دیگر ایجاد شود؟

سوال ما هم دقیقاً همین است. وقتی ما از سامانه جامع گمرکی یا پنجره واحد صحبت می‌کنیم منظورمان یک سامانه فیزیکی نیست. یک بحث مفهومی است. بحث این است که ما باید تجارت فرامرزی خود را به لحاظ اطلاعاتی یکپارچه کنیم. بیش از 90 درصد کار انجام شده. بیاییم آن 10 درصد باقی‌مانده را هم انجام دهیم.

آن 10 درصد دیگر در حیطه اختیارات وزارت صنعت است یا اقتصاد؟

گمرک مسوول اجرای مستقیم آن 10 درصد نبوده است. این 10 درصد باقی‌مانده شامل مواردی مانند انبارهای شهری یا توزیع است که در حیطه وظایف گمرک نیست. اما چون ما تجربه چندساله در اجرای این سیستم داریم، حاضریم حتی این بخش را که جزو وظایفمان نیست هم انجام دهیم. ما این سامانه را ایجاد کرده‌ایم حالا چرا باید این سامانه در حال اجرا را تعطیل کنیم و به سمت سامانه‌ای برویم که هنوز طرح آن روی میز است و در حد صحبت است. ما نمی‌دانیم این طرح چیست. اما برداشت من این است که سامانه جامع تجارت هم چیزی جز سامانه جامع گمرک نیست. ما هدفمان یکپارچه کردن فرآیند تجارت بوده. هدفی که محقق شده. مثلاً شما همه مجوزهای صادرات و واردات را از سامانه جامع گمرک می‌گیرید. حالا بیاییم بگوییم دیگر این مجوزها را از سامانه جامع گمرک نگیرید چون قرار است سامانه دیگری راه بیندازند و عین همین کار را آنجا انجام دهند. خب این چه کاری است؟ از طرفی اصلاً بحث ما گمرک نیست. ما نمی‌خواهیم بگوییم گمرک این کار را انجام داده. ما می‌گوییم این دستاورد دولت یازدهم است. ما با این سامانه زمان واردات و صادرات و میزان کشفیات قاچاق را به نحو چشمگیری کاهش داده‌ایم. حالا همه این دستاوردها را کنار بگذاریم و مجدداً از نو شروع کنیم. دوباره‌کاری نکنیم. هزینه اضافه خرج نکنیم. تاکنون هیچ سازمانی به سمت اجرای آن نرفته بود. ما رفته‌ایم و کار تمام شده است. اگر ضعفی در این سیستم وجود دارد، سازمان‌ها آن ضعف را بگویند تا ما آن را اصلاح کنیم، نه اینکه چرخ را از اول اختراع کنند.

قانون یا مصوبه هیات دولت چه می‌گوید؟ چون بر اساس قانون تمامی فعالیت‌های مربوط به تجارت باید با محوریت سامانه تجارت متعلق به وزارت صنعت انجام شود. اما با توجه به عدم بهره‌برداری از این سامانه هیات دولت مقرر کرده که فعالیت‌های تجاری تا گمرک به وسیله پنجره واحد گمرکی و امور تجاری بعد از گمرک، به وسیله سامانه جامع تجارت و زیرسیستم‌های آن انجام گیرد.

روح قانون مهم است. روح قانون می‌گوید زنجیره تامین تجارت را باید یکپارچه‌سازی کنید. ممکن است بخشی از آن تحت نظر گمرک نباشد. آیا روح قانون می‌گوید هر کاری را که در این چند سال انجام شده کنار بگذارید و مجدداً آغاز کنید؟ یعنی قانون می‌گوید دیوار موجود را خراب کنیم و آن را مجدداً از صفر بسازیم یا نه، روح قانون می‌گوید اگر اتفاقات خوبی رخ داده آن را تکمیل کنیم حالا اسمش را هرچه می‌خواهیم بگذاریم. اما وزارت صنعت می‌گوید شما باید همه چیز را متوقف کنید تا ما از صفر شروع کنیم.

این باید از کجا می‌آید؟

از همین متون قانونی. ضمن اینکه در خود این قانون هم یک جایی گفته که گمرک تا زمانی که این سامانه تکمیل نشده و تا زمانی که وزارت صنعت سامانه خود را ایجاد نکرده همچنان باید به کار خود ادامه دهد.

خب این قانون هم اشکال دارد. چون گمرک را موظف به ایجاد سامانه کرده اما از طرفی دست وزارت صنعت را هم برای ایجاد این سامانه باز گذاشته است.

بحث ما سامانه فیزیکی نیست. بحثی که وجود دارد این است که یک پوشش اطلاعاتی در فرآیند تجارت شکل بگیرد. روح قانون درست است. اما بازی با کلمات درست نیست. اصل، آن بانک اطلاعاتی است که شکل گرفته و کار دارد پیش می‌رود اما روکش مساله که نام سامانه است مهم نیست.

پس مشکل وزارت صنعت چیست و چرا می‌خواهد سامانه خود را راه‌اندازی کند. چون سازمان جهانی گمرک هم اخیراً در گزارشی که منتشر کرده گفته اجرای پنجره واحد در ایران موفق بوده است.

این گزارش نه‌تنها بر موفقیت ایران در اجرای پنجره واحد تاکید کرده بلکه نوشته ایران در پنج مورد کاملاً مشخص می‌تواند Best practice باشد و تجارب اجرایی خود را با دیگر کشورها به اشتراک بگذارد. این گزارش می‌گوید پنجره واحد در ایران به نحو اثربخشی راه افتاده است. مگر هدف سامانه جامع تجارت غیر از این بوده که ما بتوانیم داده‌های خود را به اشتراک بگذاریم و یکپارچه کنیم؟ چه با دیگر سازمان‌ها و چه با دیگر کشورها. همه این اتفاقات رخ داده. شاید این درک اشتباه از روح قانون است. البته در مواردی می‌توان اصلاحات قانونی انجام داد که این ایراد‌ها برطرف شود. ضمن اینکه حتی اگر قرار باشد قانونی بحث کنیم، مبنا قانون موخر است. بند ج ماده 38 قانون رفع موانع تولید موخر بر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز است. حتی در مورد بحث حقوقی هم می‌توانیم مفصل بحث کنیم و ببینیم که این کار وظیفه گمرک بوده است. اما این بحث اکنون در حالی طرح شده که وزیر صنعت، معدن و تجارت شخصاً از سامانه جامع گمرکی و پنجره واحد بازدید کردند. یک بازدید سه‌ساعته که کل فرآیند این سامانه در حضور ایشان بررسی شد. آقای مهندس نعمت‌زاده در همان بازدید تاکید کردند کار بزرگی انجام شده و نباید دوباره‌کاری کرد. بلکه وزارت صنعت باید تلاشش را روی نقاط و بخش‌های باقی‌مانده بگذارد. این چیزی بود که ایشان گفتند. حالا مساله چیست، نمی‌دانم.