عبور از عابربانک

آخرین نماگر بانک مرکزی در حالی از کاهش 7 /0‌درصدی بدهی دولت به بانک مرکزی خبر می‌دهد که این متغیر در سال‌های گذشته رشد دورقمی داشته و اقدامات دولت یازدهم نیز با افزایش بی‌سابقه‌ای در رشد نقدینگی همراه بوده است. با این حال در این آمارها برای پنجمین بار در 10 سال گذشته رشد بدهی دولت به بانک مرکزی در مدار منفی قرار گرفته است. این کاهش در حالی صورت گرفته است که اقتصاد ایران هنوز از شوک‌های تحریمی خارج نشده است. به این جهت این کاهش بدهی که در تاریخ اقتصادی کشور کم‌سابقه است در خور بررسی است، زیرا عملکرد نا‌مناسب دولت‌ها در طرح‌ریزی عملیات‌های خود دولت را بدهکار بانک مرکزی ساخته است و در عمل بانک مرکزی را عابر‌بانکی برای مواقع ضروری ساخته است. بودجه کشور در سال 94 در حالی به صورت انقباضی بسته شد که با همان روند انقباضی نیز بسیاری از تحلیلگران پیش‌بینی کسری بودجه در دولت را بسیار محتمل می‌دانستند. با این حال دولت با انضباط بودجه‌ای خود نشان داد که مایل به حفظ دستاوردهای تورمی است. نکته مهم در این اصل استفاده از تنخواه بانک مرکزی و تسویه یک‌ساله آن از سوی دولت بوده که این رشد منفی بدهی را رقم زده است.

سیاست‌های مالی جهت پایداری اقتصاد

رفتار ضد‌چرخه‌ای سیاست مالی می‌تواند باعث ثبات اقتصادی شود. ثبات اقتصادی ناظر بر افزایش تولید در زمان رکود و کاهش آن در زمان رونق است. در زمان رکود با کاهش تولید، مخارج دولت افزایش پیدا کرده و در زمان رونق با افزایش آن مخارج دولت کاهش می‌یابد. اما همان‌طور که دیده شد رفتار سیاست مالی در اقتصاد ایران به صورت چرخه‌ای است و این به معنی آن است که سیاست مالی نتوانسته نقش ثبات‌ساز خود را ایفا کند.

یکی از ملاک‌های ارزیابی سیاست مالی، پایداری این سیاست‌ها است. اگر بدهی‌های دولت روند فزاینده داشته باشد، در این صورت سیاست مالی ناپایدار خوانده می‌شود. اهمیت سیاست مالی پایدار توانایی حفظ و برقراری خدمات ارائه‌شده از سوی دولت در زمان آینده و کمک به روند بلند‌مدت رشد اقتصادی است. از آنجا که افزایش بدهی دولت نسبت به اندازه اقتصاد می‌تواند از طریق افزایش نرخ بهره باعث کاهش سرمایه‌گذاری از یک طرف و ایجاد مشکل در نظام مالی از طرف دیگر بشود، به علاوه ناپایداری سیاست مالی و انتظار آحاد اقتصادی در عدم توانایی بازپرداخت بدهی دولت در آینده هزینه ایجاد بدهی جدید را نیز افزایش خواهد داد، به همین دلیل دولت‌ها سعی می‌کنند تا سیاست مالی پایداری را اتخاذ کنند.

یکی از سازوکارهایی که پایداری سیاست مالی در کشورهای نفتی را با مخاطره مواجه می‌کند، نحوه رفتار دولت‌ها در قبال افزایش یا کاهش درآمدهای نفتی است. افزایش قیمت نفت سبب می‌شود درآمدهای دولت‌ها افزایش پیدا کند. این افزایش در درآمد خود را به صورت افزایش در مخارج جاری و عمرانی نشان خواهد داد. به دلیل آنکه افزایش در درآمد ناشی از شوک برونزای افزایش در قیمت نفت بوده (عاملی که دولت‌ها عموماً بر آن کنترلی ندارند)، بنابراین محتمل است که این افزایش در درآمد به صورت دائمی نباشد. از این‌رو با کاهش قیمت نفت درآمدهای دولت‌ها نیز کاهش می‌یابد، اما به دلیل آنکه دولت در دوران وفور درآمدهای نفتی با افزایش مخارج برای خود تعهد ایجاد کرده است، از این‌رو مخارج دولت چسبندگی داشته و نمی‌تواند متناسباً کاهش پیدا کند. در نتیجه، چگونگی هزینه درآمدهای نفتی در دوران رونق نه‌تنها پایداری سیاست مالی را با تهدید مواجه می‌کند بلکه می‌تواند سبب استقراض دولت از بانک مرکزی (مستقیم یا غیرمستقیم) در دوران افت درآمدهای نفتی برای تامین مخارج نیز شود.

کسری بودجه و استقراض از بانک مرکزی

دولت‌ها از زمان ایجاد ساختار منظم و نوین، نقش عظیم و پراهمیتی را ایفا می‌کنند. دولت می‌کوشد با استفاده عقلایی از منابع در دسترس خواسته‌های اجتماع را در حد معقول و ممکن برآورده سازد به همین جهت دولت یک نقش تخصیص و توزیع و ثبات را بر عهده دارد. بودجه این عملکرد تخصیصی و توزیعی را با هدف ثبات انجام می‌دهد که اهدافی مانند کنترل متغیرهای اقتصادی از جمله سطح تثبیت قیمت‌ها و اشتغال کامل و در آخر و مهم‌تر از همه رشد اقتصادی محقق شود. اما انجام وظایف دشواری که بر عهده دولت‌ها قرار دارد مستلزم تحمل مخارج سنگینی است که برای تامین آنها دولت بایستی منابع مالی کافی در اختیار داشته باشد، به همین جهت موضوع تخصیص بهینه از موارد بسیار مهم در تصمیم‌گیری‌های دولتی است. دلیل اهمیت مالیه عمومی را می‌توان در گسترش روزافزون وظایف دولت‌ها، گسترش نیاز ملت‌ها و دسترسی به منابع محدود دانست. علم مالیه عمومی در تلاش است تا بین نیازهای نامحدود و منابع محدود تلفیق و هماهنگی ایجاد کند.

در کشورهای صادرکننده نفت درآمدهای حاصل از صادرات نفت، به عنوان درآمد بخش دولتی محسوب و از طریق خزانه وارد بودجه می‌شود. کشورهای صادرکننده نفت به دلیل ساختار و مسائل سیاسی آنها، دولت به عنوان بزرگ‌ترین کارگزار اقتصادی کشور در اغلب بخش‌های تولیدی و خدماتی حضور فعال دارد. انتظارات سیاسی و اجتماعی از دولت که عموماً فاقد مبنای اقتصادی است، سبب می‌شود که اغلب تاثیرات هزینه‌های سرمایه‌ای دولت نیز همانند هزینه‌های جاری باشد. سرمایه‌گذاری دولتی از برنامه زمان‌بندی مدون خود تبعیت نمی‌کند، حجم سرمایه‌گذاری از رقم پیش‌بینی‌شده فراتر می‌رود و مدیریت دولتی غیر‌کارآمد نیز سبب می‌شود که اثرات توسعه‌ای این قبیل سرمایه‌گذاری‌ها ضعیف باشد.

از طرفی کاهش قیمت نفت سبب می‌شود که دولت، به علت عدم انعطاف‌پذیری هزینه‌های جاری -که بخش عمده آن مربوط به حقوق و دستمزد کارکنان دولتی است- از هزینه‌های عمرانی بکاهد و آن را به هزینه‌های جاری منتقل کند. بنابراین اولین اثر آن ظهور انبوهی از طرح‌های نیمه‌تمام در بخش عمرانی است. این مساله سبب رکود و بیکاری به خصوص در بخش‌هایی می‌شود که عمدتاً از کارگران غیر‌ماهر استفاده می‌کنند و بدین ترتیب بی‌ثباتی از حوزه اقتصاد به حوزه‌های اجتماعی و سیاسی نیز سرایت می‌کند. بخش ارزی، تراز پرداخت‌ها و کسری بودجه را تحت تاثیر قرار می‌دهد و تورم که از همان ابتدا وجود داشته است سبب کاهش رشد اقتصادی می‌شود. وجود کسری بودجه و نیازمندی به استقراض از بانک مرکزی جهت پوشش هزینه‌های جاری، ضرورت وجود صندوق ذخیره ارزی برای کاهش نوسانات در بودجه را مطرح می‌سازد. با وجود چنین صندوقی در دوران رونق نفتی مازاد منابع ارزی در این صندوق ذخیره شده و در دوران کاهش قیمت نفت از آن برداشت می‌شود. این موضوع سبب می‌شود مخارج دولت از ثبات بیشتری برخوردار باشد. اگرچه وجود این صندوق می‌تواند از سایر آثار شوک‌های افزایشی درآمدهای نفتی جلوگیری کند. توضیح آنکه با افزایش درآمدهای ارزی دولت و فروش آنها به بانک مرکزی این درآمدها تبدیل به افزایش پایه پولی و به تبع آن نقدینگی می‌شود. از طرفی واردات نیز به دلیل افزایش در درآمدهای ارزی افزایش می‌یابد. این امر سبب می‌شود رابطه بین نقدینگی و تورم در کوتاه‌مدت با گسست همراه شود؛ زیرا با وجود افزایش در نقدینگی، واردات کالا سبب کنترل تورم می‌شود. اما در صورتی که به دلیل کاهش در درآمدهای ارزی امکان تورم واردات وجود نداشته باشد، فاصله بین نقدینگی و تورم ‌ترمیم شده و تورم شتاب می‌گیرد. در این راستا طی سال‌های ۹۳ و ۹۴ و همچنین در لایحه بودجه سال ۹۵ با پیشنهاد دولت و موافقت رهبر معظم انقلاب سهم ۳۰‌درصدی واریز درآمدهای نفتی به صندوق توسعه ملی به ۲۰ درصد کاهش یافت؛ متعاقب این اقدام حجم واریزی حاصل از ۲۰ درصد درآمدهای نفتی به صندوق در سال ۹۴، پنج میلیارد دلار و همچنین مصارف صندوق در سال ۹۴ شامل قرارداد با بانک‌های عامل جهت تامین مالی پروژه‌ها و همچنین صدور ضمانتنامه‌ها ۱۷ میلیارد دلار محاسبه شد.

آخرین و مهم‌ترین بخش مرتبط با نحوه اجرای سیاست‌های مالی دولت است. کنترل پایه پولی از مهم‌ترین اهداف سیاستگذاری جهت کنترل سطح تورم است و دولت مهم‌ترین کارنامه خود را در بخش کنترل تورم می‌بیند. در این صورت استقراض از بانک مرکزی که رابطه مستقیمی با افزایش پایه پولی دارد، کلیه برنامه‌های دولت را تحت‌الشعاع خود قرار می‌دهد. در این حالت راهکارهای مناسب‌تر استقراض از شبکه بانکی و تامین مالی از راه فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه است. در این حالت و طبق قانون، دولت این مبلغ را به صورت تنخواه دریافت کرده و طبق قانون ملزم به بازگردانی آن تا آخر سال است. همان‌گونه که مشخص است بدهی‌های دولت به بانک مرکزی در سه ماهه اول 1394 از 2 /247 هزار میلیارد ریال به 4 /182 هزار میلیارد ریال در انتهای سه‌ماهه چهارم سال رسیده است.

کسری بودجه یکی از معضلات قدیمی اقتصاد ایران بوده که اثرات نامطلوبی بر متغیرهای اقتصادی بر جای می‌گذارد. در اقتصاد ایران برای تامین کسری بودجه دولتی عمدتاً از طریق ایجاد پایه پولی و به تبع آن ایجاد تورم پولی اقدام می‌شود که اثرات نامطلوب آن بر کسی پوشیده نیست. یکی از راه‌حل‌های جایگزین جهت رفع این نوع کسری بودجه، استفاده از اوراق بهادار اسلامی است. یکی از مهم‌ترین اثرات اقتصادی اوراق مشارکت، تامین منابع مالی است. یعنی درصورت وجود کسری بودجه، یکی از بهترین روش‌ها برای تامین مالی است. انتشار اوراق مشارکت نسبت به روش مشابه آن - وام خارجی- یا روش‌های دیگر مانند انتشار پول از سوی بانک مرکزی دارای تاثیرات به مراتب مطلوب‌تری است. از مزایای اقتصادی اوراق مشارکت این است که با انتشار اوراق مشارکت به دلیل اجبار دولت به پرداخت سود، هزینه پول شفاف می‌شود. در سال 94 نیز در کشور، در بودجه سازوکار ایجاد 10 هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت دیده شده است. از این مبلغ تنها شش هزار ملیارد تومان انتشار یافته است. انتظار می‌رود تا انتهای سال با اجرایی‌شدن کامل تبصره 36 اصلاحیه بودجه سال ۹۵ کمتر از 400 هزار میلیارد ریال بدهی دولت به نظام بانکی نیز کاهش بیابد. رقمی که در سال گذشته با رشد 6 /18‌درصدی از 4 /100 هزار میلیارد ریال به 3 /1191 هزار میلیارد ریال رسیده است. با تادیه بدهی دولت به نظام بانکی توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها تا حدود هشت برابر افزایش می‌یابد تا نقش پررنگ این واسطه‌گران مالی در برنامه ششم توسعه به‌خوبی اجرایی شود.