تاریخ انتشار:
کسری بودجه
مهم‌ترین اثرکسری بودجه تورم است
پاسخ‌های داود دانش‌جعفری به پرسش‌های تجارت فردا
داود دانش‌جعفری که این روزها بیشتر در قامت یک مشاور اقتصادی به نهادهای بالادستی کشور و پارلمان بخش خصوصی فعالیت می‌کند بیشترین اثر کسری بودجه را افزایش تورم می‌داند و معتقد است برای کاهش کسری بودجه و تورم باید اقدامات عاجلی صورت بگیرد.
داود دانش جعفری
وزیر پیشین
امور اقتصادی و دارایی
در ابتدا برای اینکه طرح مساله هم داشته باشیم شاید بد نباشد اگر به مفهوم کسری بودجه هم بپردازیم. وجود کسری در بودجه چه معنایی دارد و علل و عوامل ایجاد آن چیست؟ چرا وقتی بودجه‌نویسان که متخصص و کارشناس این کار هستند و درآمدها و هزینه‌ها را محاسبه می‌کنند باز هم در طول سال به معضل کسری بودجه برخورد می‌کنیم؟
ببینید ممکن است چند گونه کسری بودجه داشته باشیم. یکی کسری بودجه در سطح بودجه کل کشور که شامل بودجه عمومی و بودجه شرکت‌ها و بانک‌هاست؛ یکی دیگر کسری بودجه در سطح بودجه عمومی است؛ یعنی بودجه‌ای که برای اداره وزارتخانه‌ها و اجرای سیاست‌های دولت به کار می‌رود. دیگری کسری منابع مالی است که لزوماً ارتباطی با دولت ندارد. مثلاً فرض کنید افراد حقیقی و حقوقی در رابطه با طرح خوبی که در اختیار دارند به سیستم بانکی مراجعه می‌کنند و برای سرمایه‌گذاری، منابع مالی درخواست می‌کنند و سیستم بانکی اعلام می‌کند منابع مالی ندارد که وام بدهد. در حال حاضر هر سه گونه در اقتصاد ما وجود دارد و نمی‌توان گفت کسری بودجه عمومی دولت مهم‌ترین آنهاست. به نظر من فشارهایی که دولت به سیستم بانکی برای چگونگی استفاده از منابع‌اش می‌آورد، خود باعث ایجاد کسری بودجه برای سایر مواردی که جزو اولویت دولت نیست، می‌شود. در حالی که ممکن است این موارد جزو اولویت مردم باشد. مثال می‌زنم؛ از نظر دولت مسکن مهر یک طرح بااولویت است لذا دولت به سیستم بانکی فشار می‌آورد که تسهیلاتی به این بخش بدهد. فعالیت این طرح، قسمت زیادی از منابع سیستم بانکی را به خودش
اختصاص می‌دهد. طبیعی است که در نتیجه برای صنعت، کشاورزی و درمان کمتر پرداخت بشود. یعنی سایر طرح‌ها که ممکن است متقاضی‌اش بخش خصوصی یا حتی خود دولت باشد پیش نرود. بنابراین مهم است به گونه‌ای برنامه‌ریزی کنیم که در منابع مورد نیاز برای گرداندن اقتصاد کشور دچار کسری نشویم. با این دید مشاهده می‌کنید که حوزه کسری بودجه می‌تواند خیلی وسیع باشد. سیستم بانکی، بورس و صندوق توسعه ملی را در نظر بگیرید. همه اینها باید از یک طرف به تقاضاهای موجود و از طرف دیگر به منابعی که برای عرضه در اختیار دارند توجه کنند. این دو سمت عرضه و تقاضا باید با هم تنظیم باشد. مشکل ما این است که این رابطه تنظیم نیست. بودجه در واقع پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌هاست. چون بودجه یک سال قبل از اجرا تنظیم می‌شود بنابراین شناخت کاملی نسبت به اینکه در سال آینده درآمدها چگونه است نداریم اما حدس می‌زنیم که درآمدها حدوداً چقدر خواهد بود. معمولاً بین پیش‌بینی و عملکرد منابع درآمدی با هم اختلاف پیش میآید. بنابراین اگر درآمدها کمتر از آن چیزی باشد که ما پیش‌بینی کردیم این می‌تواند یک منشاء کسری بودجه باشد. بخشی از کسری بودجه هم به هزینه‌ها برمی‌گردد. یعنی
ممکن است درآمدها هم به اندازه کافی محقق شود اما هزینه‌های دولت بیش از آن چیزی باشد که در بودجه پیش‌بینی شده است. به عبارت دیگر دولت بیشتر خرج کند. خرج بیش از حد دولت هم منجر به کسری بودجه می‌شود.
شما چند گونه کسری بودجه برشمردید. کسری بودجه‌ای که کشور ما دچارش شده از کدام جنس است؟
بخشی از کسری بودجه‌ای که در سال 91 داشتیم ناشی از کاهش درآمدها بود. بخشی دیگر کسری بودجه‌ای است که ناشی از هزینه‌های بالای دولت است اما این هزینه‌ها لزوماً به سال 91 برنمی‌گردد. یعنی ممکن است هزینه‌هایی باشد که در گذشته باید دولت انجام می‌داده اما دچار مشکل مالی شده و آن را پرداخت نکرده است. مثل بدهی دولت به پیمانکاران. یا مثلاً بدهی‌هایی که در گذشته بابت خریدهای خارجی به خارج داریم که سررسید شده است. همه اینها تعهدات دولت است. اگر دولت به هر دلیلی مخارجش بیش از آن باشد که منابعش اجازه می‌دهد دچار کسری بودجه در بودجه کل کشور می‌شود. این هم خود دو بخش دارد. یکی بودجه عمرانی است که بحث‌اش شد و دیگری بودجه بانک‌ها و شرکتهای دولتی است. شرکتهای دولتی که سیاست‌های دولت را به اجرا در می‌آورند نوعاً دچار کسری بودجه می‌شوند چون قیمت محصولی که تولید می‌کنند نقش مهمی در درآمد دارد. واضح‌تر بگویم. اگر دولت دنبال سیاست‌های کنترل قیمت باشد، سعی می‌کند قیمت محصول شرکتهای دولتی را هم پایین نگه دارد اما چون هزینه تمام‌شده بالاست عملاً کسری بودجه برای این شرکت‌ها ایجاد می‌شود. معمولاً منشاء کسری بودجه شرکتهای دولتی به
فشار دولت و کنترل قیمت محصول آن برمی‌گردد. مثلاً ممکن است وزارت نیرو با این مشکل روبه‌رو باشد چون فکر می‌کند قیمت برقی که می‌فروشد کمتر از قیمت تمام‌شده است. بنابراین درآمد وزارت نیرو برای اینکه خودش را اداره کند ممکن است کافی نباشد.
در مورد کسری بودجه بانک‌ها هم اشاره‌ای داشتید. ممکن است در این مورد هم بیشتر توضیح دهید؟
هرگونه برنامه توسعه‌ای که قرار است در کشور به اجرا در بیاید اعم از اینکه بخش خصوصی این کار را انجام دهد یا دولت، باید منابع مالی مورد نیاز آن تامین شود. مثلاً اگر بخش خصوصی در سال آینده قرار است فلان تعداد مسکن بسازد باید ببیند منابع مالی‌اش از کجا میآید؛ خود بخش خصوصی می‌آورد یا از بانک تسهیلات می‌گیرد یا حداقل بخشی از آن توسط بانک تامین می‌شود. اگر خود دولت هم بخواهد طرحی اجرا کند باز منابع مالی مورد نیاز آن توسط سیستم بانکی تامین می‌شود. بورس هم می‌تواند با انتشار سهام و فروش آن در بازار اولیه تامین منابع کند. هر کس که آن سهام را خرید پولش را فروشنده برمی‌دارد و برای سرمایه‌گذاری استفاده می‌کند. بعضی از تامین‌کننده‌های مالی هم منشاء ارزی دارند مثل صندوق ذخیره ارزی. اما در اقتصاد ما محور اصلی تامین مالی طرح‌ها سیستم بانکی است. حال سوال مهم در مورد نظام مالی این است که آیا کل تقاضاهایی که برای استفاده از پول در اقتصاد وجود دارد با مقداری که پول عرضه می‌شود برابر است یا خیر. بسیاری از کشورها چون منابع داخلی کافی ندارند به سمت استفاده از منابع خارجی می‌روند. مثل ترکیه که الان منابع داخلی‌اش جوابگو نیست به
همین جهت هم به سمت استفاده از منابع خارجی می‌رود. البته نتیجه‌اش هم این است که ترکیه بدهی خارجی بالایی در حدود 300 میلیارد دلار دارد. در صورتی که ما در حد 20 میلیارد بدهی خارجی داریم. اما معنای مثبت این قضیه هم این است که امکان استفاده از منابع خارجی برای ترکیه وجود دارد اما ما امکان استفاده زیاد از منابع خارجی نداریم و در واقع باید خودمان نیازهایمان را برطرف کنیم. یعنی منابع تامین مالی ما همین بورس، سیستم بانکی، صندوق ذخیره ارزی و منابع خود بخش خصوصی است. مثلاً ممکن است شرکتی از جیب خودش ساخت و ساز کند، مسکن بسازد و بعد بفروشد و منابعش را بازگرداند. حالا سوال مهم این است که در کل اقتصاد اگر این دو سمت با هم تنظیم نباشد ایجاد کسری می‌کند. یعنی تقاضا بیشتر از منابعی است که وجود دارد و عرضه می‌شود. ما همه این گونه‌ها را داریم یعنی در همه حوزه‌ها دچار کسری هستیم. بنابراین باید فکری به حال این کسری‌ها کنیم.
حالا این کسری بودجه‌های گوناگونی که با آن مواجه هستیم و آن را تجربه می‌کنیم اثراتی هم بدون شک بر روی اقتصاد ما دارد. این اثرات را بر اقتصاد کشور چه می‌دانید؟
آثار کسری بودجه اهمیت بالایی دارد. این از مباحث اساسی اقتصادی است که اگر کسری بودجه حالا از هر نوعی، داشته باشید چه اتفاقی در اقتصاد می‌افتد؟ در یک کلام می‌شود این‌طور گفت که اگر بودجه عمومی دولت، بودجه کل کشور و همین‌طور فشار به سیستم بانکی وجود داشته باشد منجر به افزایش استقراض از بانک مرکزی می‌شود و همه اینها دلیل ایجاد تورم است. بنابراین اگر کشوری دوست دارد تورم را در سطح پایین نگه دارد یکی از راه‌هایش این است که در این بخش تعادل ایجاد کند. یعنی نه بودجه عمومی‌اش، نه بودجه کل کشورش، نه منابع مالی که در نظام مالی وجود دارد هیچ‌کدام از اینها دچار کسری نباشد. کسری بودجه بانکی چطور تبدیل به تورم می‌شود؟ دوباره مثال می‌زنم. فرض کنید دولت اعلام کند به هر واحد مسکونی30 میلیون وام می‌دهد. این ابلاغیه را به بانک مسکن می‌فرستد و می‌گوید هر کسی که متقاضی است می‌تواند آنجا وام بگیرد. جمع مراجعان به بانک یک عددی خواهد بود اما آیا آن عدد با منابعی که به بانک مسکن داده شده مطابق است؟ اگر بانک این مقدار منابع نداشت چه اتفاقی می‌افتد؟ می‌تواند به متقاضیان بگوید تا جایی که توانش را داشتیم پرداخت کنیم و آنهایی که نرسیدند
بروند خانه‌شان؟ خیر. چون امر دولت است و نمی‌شود بانک مسکن را با یک چنین حالتی مواجه کرد چون اعتبار بانک مسکن زیر سوال می‌رود. بنابراین همه تقاضاهایی که به سمت بانک مسکن می‌رود پرداخت می‌شود. منتها آن قسمتی که بانک مسکن منابع نداشته به استقراض از بانک مرکزی تبدیل می‌شود. استقراض از بانک مرکزی هم منجر به افزایش پایه پولی و در نهایت تورم خواهد شد. مشابه همین رویداد می‌تواند توسط دولت برای سیستم بانکی ایجاد شود. یعنی دولت به سیستم بانکی بدهی داشته باشد و آن را پرداخت نکند. این بار هم همان اتفاق می‌افتد. بخش زیادی از معوقات سیستم بانکی مربوط به معوقات شرکتهای دولتی است. نتیجه همه اینها تورم است. ما کلاً دچار کسری منابع مالی هستیم. یعنی در همه جا کسری داریم و همه اینها به تورم تبدیل می‌شود. به همین دلیل هم هست که اکنون ایران یکی از کشورهایی است که نرخ تورمش بسیار بالاست.
چرا ما گرفتار کسری بودجه مزمن شده‌ایم. حداقل در چند سال اخیر درآمدهای نفتی ما هم خیلی زیاد بود اما باز هم از کسری بودجه نتوانستیم رها شویم. این دلیلش چیست؟ چرا دولت حتی زمانی که درآمدهایش خیلی بالا بوده اینقدر برای خودش تعهد ایجاد کرده است؟
اینجا دلیل اصلی افزایش مخارج بوده است. ببینید این نکته مهمی است که درآمدهای دولت در سال‌های اخیر بالا بوده و شاید بالاتر از انتظاری هم که دولت داشته درآمد کسب کرده است اما مهم‌تر این است که در این تحلیل باید گنجانده شود که دولت آگاهانه تصمیم گرفته تا مخارجش را بالا ببرد. مثلاً این شعاری که جزو شعارهای انتخاباتی دولت بود و مطرح شد درآمد نفت باید به دست مردم برسد. این شعار در اجرا به این معناست که ما پول نفت را خرج کنیم و به دست مردم برسانیم. ساده‌ترین راهش این است که خرج مصارف عمرانی کنیم. راه دیگرش هم این است که این درآمد را به حقوق و مزایا تبدیل کنیم و به کارمندان بدهیم یا در خدمات بهداشتی، آموزشی، درمانی صرف کنیم. پس دولت آگاهانه تصمیم گرفت مخارجش را بالا ببرد. اما این رویکرد باعث شد باز هم نسبت به آن درآمدهایی که سطح‌اش بالا بود دوباره کسری ایجاد شود. نشانه‌‌اش هم همین بدهی به پیمانکاران است که مدت زیادی است معوق مانده است. پس اگر ما بخواهیم برنامه باثباتی داشته باشیم باید در نظر بگیریم که چه مقدار می‌خواهیم هزینه کنیم و چقدر درآمد داریم. بگذارید یک مثال ملموس بزنم. من می‌پرسم حقوق‌تان چقدر است؟ شما
می‌گویید یک میلیون تومان. مشخص است که اگر می‌خواهید زندگی باثباتی داشته باشید باید مخارج زندگی‌تان را با یک میلیون تومان تنظیم کنید. حالا مثلاً فرض کنید حقوق شما به سه میلیون تومان افزایش یافت. سوال این است که آیا شما باید زندگی‌تان را با این سه میلیون تومان تنظیم کنید؟ پاسخ‌اش این است که اگر این درآمد هنوز به عنوان یک درآمد تعیین‌شده و تثبیت‌شده درنیامده نباید این کار را بکنید. اگر این تنظیم را انجام دادید و حقوق‌تان به همان یک میلیون تومان قبل برگشت زندگی شما دچار مشکل می‌شود. این دقیقاً همان وضعیتی است که ما اکنون با آن درگیر هستیم.
در میان انتقادات مختلف به بودجه و کسری آن برخی فعالان حوزه اقتصاد می‌گویند مشکل دولت این نیست که هزینه‌هایش بیشتر از درآمدهایش است و کسری دارد. بلکه دولت حتی به بودجه‌ای که هر سال خودش ارائه می‌دهد و با کمی تغییر در نهایت تصویب می‌شود هم پایبند و وفادار نبوده است. یعنی در عمل به آنچه به عنوان درآمد و هزینه ذکر و پیش‌بینی کرده بود تعهدی نداشته است. شما چنین انتقادی را وارد می‌دانید؟
ببینید، این همان مساله درآمدها و هزینه‌هاست. مثلاً شما فرض می‌کنید در سال 1392 قیمت نفت فلان مقدار دلار است. اما این قیمت تحت تاثیر وقایع جهانی است و ربط کاملی به ایران ندارد. ممکن است سال آینده قیمت نفت پایین بیاید یا بالا برود. پس اتفاقاتی که در دنیا می‌افتد خیلی می‌تواند تصمیم ما و پیش‌بینی‌های ما را تحت تاثیر قرار دهد. البته یک بخش‌اش شدنی است اما یک بخش‌اش هم متوجه مخارج است. یعنی بالاخره دولت می‌تواند تصمیم بگیرد که مخارجش را هم طوری تنظیم کند که کمتر تحت تاثیر قرار بگیرد. به همین دلیل است که ما باید حساب ذخیره ارزی داشته باشیم که اگر یک سالی مثل 1377 قیمت نفت صادراتی ما به هشت دلار رسید بتوانیم جوابگوی مخارج باشیم. در آن زمان تصمیم گرفتیم حساب ذخیره ارزی درست کنیم و پیش خودمان این‌طور فکر می‌کردیم که بتوانیم نفت را در حدود 18 تا 20 دلار در هر بشکه بفروشیم. حالا اگر این قیمت به بالای 18 دلار رسید مازاد آن را ذخیره کنیم و اگر پایین‌تر از 18 دلار شد از ذخیره برداریم و برای باثبات کردن سیستم مخارج دولت به اقتصاد تزریق کنیم. اما این راه‌حل به هم خورد. چون این نظریه پیش آمد که حالا که قیمت نفت رشد کرده و
ما این همه درآمد داریم چرا این درآمد را هزینه نکنیم؟ یک عده‌ای گفتند کشور مانند فردی است که درآمدش زیاد شده اما بچه‌هایش با وضع ناجوری زندگی می‌کنند. باید طوری عمل کنیم که زندگی این فرزندان که همان مردم هستند منعطف شود. اما حتی اگر این نظریه جای تامل هم داشت ما آنقدر وارد این حوزه شدیم و هزینه کردیم که اکنون به آن عادت کرده‌ایم. یعنی همان مثالی که در افزایش درآمد یک میلیون تومانی به سه میلیون تومان زدم. در حال حاضر ما هزینه‌های سه میلیونی داریم و به آن عادت کرده‌ایم اما درآمدمان به همان یک میلیون تومان قبل برگشته است.
مساله کسری بودجه و انواع آن را تعریف کردید و توضیح دادید. اینکه کسری بودجه چگونه ایجاد می‌شود و چه اثراتی بر اقتصاد دارد. به هر حال کسری بودجه یک مشکل اقتصادی است و بالطبع باید متفکران اقتصاد راه‌حل‌هایی هم برای آن داشته باشند. برای رفع یا به حداقل رساندن کسری بودجه چه راهکارهایی دارید؟ چه باید کرد؟
راهکارها این است که منشاء ایجاد کسری بودجه را شناسایی کنیم و به عنوان یک عامل ایجاد این معضل جلویش را بگیریم. به دنبال معلول‌ها نباشیم. اگر عامل را شناسایی و آن را درست کنیم می‌تواند یک راهکار برای کسری بودجه باشد. مثلاً کسری بودجه دولت به تورم تبدیل شده است و حالا ما می‌خواهیم کسری بودجه را مهار کنیم. یک قسمت کار این است که هزینه‌ها کم شود، یک قسمت‌اش این است که درآمدها کم شود، یا یک قسمت دیگرش می‌تواند سیاست‌های خصوصی‌سازی باشد. اینکه بیاییم کار را به بخش خصوصی واگذار کنیم بنابراین خودبه‌خود آن کار از حوزه وظیفه دولت بیرون میآید و مخارج دولت کم می‌شود. راهکارهای مختلفی را می‌شود دنبال کرد که این اتفاق نیفتد یا اگر افتاد اثر منفی کمتری بگذارد. یک راه هم این است که درآمدها را متحول کنیم. در حال حاضر درآمدهای ما درآمدهای توام با نااطمینانی و ریسک است. درآمد نفت یک درآمد مطمئن نیست. چون هر زمان صادرات نفت کم شود درآمد نفتی ما هم کم می‌شود. درآمدهای نفتی مطمئن نیستند. پس باید همیشه یک درصدی به حساب درآمد واقعی خودمان بیاوریم. یک درصدش را به عنوان ریسک بالا و پایین کنیم. یعنی می‌خواهم بگویم همه
درآمدهایمان را نباید هزینه کنیم. یک قسمت دیگر هم به سیاست‌ها و نه لزوماً سیاست‌های دولت برمی‌گردد؛ مثلاً مسکن مهر. دولت با فشار آوردن به سیستم بانکی برای پرداخت تسهیلات نباید منجر به عدم توازن در سیستم بانکی شود.
به طور خاص برای بودجه سال آینده که اکنون اعلام می‌کنند دچار کسری بودجه آشکار است و سخن از 30 هزار میلیارد تومان کسری به میان آمده چه توصیه‌هایی دارید؟
من اشرافی به انواع هزینه‌هایی که دولت دارد، ندارم. این را به صورت یک مشکل کلی بحث می‌کنم. فرض کنید دولت این انتخاب را انجام دهد. مهم این است که اصلی حاکم شود که کسری بودجه را نامطلوب تلقی کند. اگر دولت می‌خواهد کسری بودجه‌اش صفر باشد باید دقت کند که از بین هزینه‌هایش، هزینه‌های مهم را انتخاب کند. یا اگر نااطمینانی در درآمدها دارد تلاش کند این نااطمینانی کمتر شود و همه درآمدهایی که هزینه کرده محقق شود. اگر نمی‌تواند این کار را بکند باید درصدی از درآمد پیش‌بینی‌شده را به حساب بیاورد. اینها فنون کلی است منتها باید خود دولت این را انجام دهد.
از لحاظ تکنیکی ممکن است اجرای فاز دوم هدفمندی یارانه‌ها به کسری بودجه دامن بزند؟
در هدفمندی نکته اساسی و سوال اساسی این است که دولت اگر می‌خواهد پرداخت بالاتری نسبت به پرداخت قبل داشته باشد، نحوه تامین منابع مالی آن به گونه‌ای باشد که کسری بودجه را افزایش ندهد. چرا که باز این مساله به تورم تبدیل می‌شود. به عبارت دیگر درست است که ما پول بیشتری به مردم می‌دهیم، ولی در هر حال سقف قیمت‌ها هم بالاتر می‌رود. اگر دولت کسری نداشته باشد، سقف قیمت‌ها هم پایین باشد، خود این هم می‌توان گفت یک کمک است. به عبارتی در هدفمندی هم یکی از اصل‌های مهم و اساسی باید این باشد که درآمدهای کم مساوی با هزینه‌های کم باشد. اگر این اصل را رعایت نکنیم، باز این هم مثل آن سه عاملی که گفتم، عامل چهارم کسری خواهد شد. در هر صورت، کسری بودجه یکی از بحث‌های مهم اقتصادی است. نه فقط در کشور ما که در همه کشورها این گونه است. اکنون می‌بینید ایتالیا، اسپانیا و یونان هم دچار کسری بودجه شده‌اند و حتی در انگلستان و فرانسه هم دولت به بازنگری برای کاهش کسری بودجه اقدام کرده است. به یونان فقط توصیه می‌کنند که باید ریاضت بکشید؛ یعنی اینکه باید مخارج‌تان را پایین بیاورید تا تعادل ایجاد شود. ما هم باید یاد بگیریم. اگر می‌خواهیم
اقتصاد باثباتی داشته باشیم باید به این سمت برویم. یکی از راه‌های تحققش این است که مخارج بی‌رویه دولت یا سیاستگذاری نامناسب دولت در مورد هزینه‌هایش اصلاح شود. همه مخارج هم برای خود دولت نیست. بعضی‌هایش هم تکلیفی است. ما باید در همان حدی که اقتصاد ما پاسخگوست برنامه‌ریزی کنیم، نه بیش از توانش. اگر می‌خواهیم تورم نداشته باشیم، نباید کسری بودجه داشته باشیم. اگر می‌خواهیم کسری بودجه نداشته باشیم هم باید مخارج را کم کنیم. بنابراین از هر جایی شروع به کنترل این چرخه بکنیم به آن هدف می‌رسیم. تورم عدالت را زیر سوال می‌برد دارایی‌های مردم بی‌ارزش می‌شود مهم این است که در اقتصاد مردم باور کنند دولت قصد دارد مخارجش را پایین بیاورد. اگر این نیت را نبینند بنابراین فکر می‌کنند تورم سال آینده هم بالا خواهد رفت پس همه خودشان را با این دید تنظیم می‌کنند؛ و ما هیچ زمان نمی‌توانیم از این وضعیت فاصله بگیریم.
دیدگاه تان را بنویسید