وصل و فصل‌های بی‌پایان

موضوع ادغام وزارتخانه‌ها در بند الف ماده 137قانون برنامه چهارم توسعه پیش‌بینی شده بود. در همین راستا دولت دهم بر اساس تکلیفی که در قانون برنامه چهارم توسعه عنوان شده و بر کاهش تعداد وزارتخانه‌ها از 21 به 17 مورد تاکید کرده بود این مساله را پیگیری کرد. البته موضوع ادغام و تفکیک در طول سابقه تاریخی وزارت بازرگانی سابق به کرات اتفاق افتاده، به گونه‌ای که شاید طی 70 تا 80 سال عمر وزارتخانه تجارت و بازرگانی بیش از 15 بار تفکیک و ادغام در این بخش‌ها رخ داده است. بر این اساس چالش‌های وصل و فصل سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و تفکیک بخش‌های سیاستگذار از بخش‌های عملی اقتصاد سابقه چندین‌ساله دارد. آخرین باری که در چند سال گذشته وزارت صنعت، معدن و تجارت با هم ادغام شدند، پانزدهمین تجربه تفکیک و ادغام را پشت سر می‌گذاشتند.

وزارت بازرگانی سابق در واقع جوان‌ترین وزارتخانه قبل از انقلاب بود به گونه‌ای که در سال 1353 بر اساس اهداف و سیاست‌هایی که برای سیاستگذاری و توسعه بخش بازرگانی کشور به عنوان یک حوزه فرابخشی و فعالیت بخش‌های مختلف اقتصاد تعریف شده بود، این وزارتخانه شکل گرفت و برای اولین بار در ایران ما یک وزارتخانه بازرگانی با عمر حدود سه دهه داشتیم. در دوره‌های قبل سابقه فعالیت و عمر وزارتخانه‌ بازرگانی از این کمتر بود. اساساً چالش‌هایی که برای تدوین رژیم تجاری در ایران وجود داشت، بخش‌های صنعت، معدن و تجارت را به چالش کشیده است.

الگوی موفق کدام است؛ ادغام یا تفکیک؟

بر اساس مطالعاتی که وجود دارد در کشورهای مختلف با بخش بازرگانی با طرق مختلفی برخورد شده است. در برخی از کشورها وزارت بازرگانی بخشی از وزارت اقتصاد تلقی می‌شود، در برخی دیگر وزارت بازرگانی و صنعت یک مجموعه واحد را تشکیل می‌دهند. در برخی کشورها که به توسعه تجارت خارجی به عنوان موتور محرکه اقتصاد نگاه می‌شود، وزارت بازرگانی، بخش نزدیک به ریاست‌جمهوری یا بخش نزدیک به وزارت امور خارجه تعریف شده است. پس مدل واحدی در جهان وجود ندارد که بر اساس آن بتوان به این نتیجه رسید که آیا وزارت صنعت و معدن و بازرگانی باید در قامت یک وزارتخانه واحد عمل کنند یا مستقل از دیگر وزارتخانه‌ها. در واقع کشورها بر اساس ملاحظاتی که در اقتصاد محلی و بومی خود دارند با این موضوع متفاوت برخورد کرده‌اند.
پس مساله این نیست که دنبال یک الگو در جهان باشیم که نشان دهد تجربه ادغام این دو وزارتخانه موفق‌تر است یا تفکیک آن. مهم این است که ما در تعریفی که از یک مجموعه به‌عنوان مجموعه بازرگانی داریم، مشخص کنیم از این مجموعه چه انتظاراتی در تدوین سیاستگذاری‌ها یا تعیین رژیم تجاری داریم. تشخیص این انتظار بسیار مهم است و اگر این مساله را به درستی تعریف نکنیم دیر یا زود باید منتظر تفکیک دیگری باشیم. چیزی که هم‌اکنون زمزمه‌های آن شنیده می‌شود. انتظار می‌رفت عمر ادغام دو وزارتخانه صنعت و معدن و بازرگانی حداقل به یک دهه برسد و بعد از آن شاهد شنیدن زمزمه‌های تفکیک این دو باشیم اما می‌بینیم که به دلیل مشخص نشدن انتظارات از این ادغام، در کمتر از یک دهه چالش‌های ادغام و تفکیک باز هم مطرح شده و زمزمه‌های ضرورت تفکیک این دو از هم شنیده می‌شود.

چالش‌های فصل و وصل‌های مکرر

مساله تنها تفکیک و ادغام‌های مکرر سازمان‌ها نیست. این ترکیب و تفکیک‌ها بر دیگر بخش‌های خارجی هم تاثیر می‌گذارد. برای نمونه در سال‌هایی که وزارت‌ بازرگانی و صنایع و معادن از همدیگر منفک بودند چالش‌های زیادی در کمیسیون ماده یک به‌عنوان کمیسیون سیاستگذار در حوزه سیاست‌های تجاری میان سه وزارتخانه صنعت و معدن، بازرگانی و کشاورزی وجود داشت. در نهایت با مدلی که ادغام انجام شد، و وزارت صنعت، معدن و تجارت شکل گرفت اولین خروجی این تصمیم بخشی‌نگری در حوزه کشاورزی بود. وزارت کشاورزی بلافاصله حس کرد که وارد فضای جدیدی شده و به طور طبیعی وزارت کشاورزی هم خواستار مطالبات بخشی خود در حوزه کشاورزی بود. اتفاقی که به دنبال آن قانونی تصویب شد و بخشی از وظایف وزارت صنعت، معدن و تجارت از این وزارتخانه منفک و به وزارتخانه جهاد کشاورزی منتقل شد.

اما مساله این است که این اتفاق نه یک بار که به کرات رخ می‌دهد. اساساً از آنجا که ساختارهای سازمانی ما بر اساس نیازها و برنامه تعریف نمی‌شود این اتفاق به کرات ممکن است رخ دهد. مانند اتفاقاتی که در طول سال‌ها برای سازمان‌هایی مانند شیلات، پشتیبانی دام، تعزیرات حکومتی، چای و تعاون روستایی و ده‌ها سازمان دیگر رخ داده و این سازمان‌ها هر کدام در طول سابقه تاریخی خود هر از چند‌گاهی در بدنه یک سازمان ورود پیدا کردند و بعد از یک دوره آزمون و خطا از آن مجموعه منفک شدند و در قالب یک سازمان یا وزارتخانه جدید به فعالیت پرداختند و بعد از یک دوره دوباره به شکل جدیدی تغییر شکل و مکان دادند. شاید نمونه بارز این موضوع را بتوان در وزارت تعاون تعریف کرد. وزارت مرکزی تعاون مدتی سازمان مستقلی بود اما مدتی بعد زیر‌مجموعه وزارت بازرگانی شد. یک بار به وزارتخانه مستقلی تبدیل شد و دوباره در یک دوره تاریخی بعد از دو دهه از تشکیل وزارت جدید تعاون، وزارت تعاون به بخشی از وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی تبدیل شد. هر کدام از این تفکیک و ادغام‌ها هم چالش‌های خاص خود را دارد.

چرا ادغام وزارت صنعت، معدن و تجارت به مشکل خورد؟

اجرای قانون ادغام این دو وزارتخانه زمانی اجرا شد که بدنه اقتصاد با چالش‌های خاصی مواجه بود. مانند همزمانی بحث ادغام با چالش‌های خصوصی‌سازی و اجرای اصل44، چالش‌های ناشی از تحریم، چالش‌های ناشی از اجرای هدفمندی یارانه‌ها و بحران اقتصادی در غرب که هر کدام از اینها، علاوه بر چالش‌های ادغام اثراتی را به لحاظ همزمانی در این پدیده داشتند. شاید در کنار این موضوعات اوج‌گیری و تشدید اختلافات دولت دهم و مجلس در آن زمان هم باعث شده بود راهی که می‌بایست برای ادغام طی شود و مسیر کارشناسی و تامل و دقت‌نظر به خوبی طی نشود. شاید یکی از نمودهای این اختلافات در آن زمان را در رای عدم اعتماد مجلس به وزیر کار وقت بتوان جست. به علت همین اختلافات بود که نه دولت مسیر مطالعه ادغام این دو سازمان را به درستی طی کرد و نه مجلس در جریان بررسی این موضوع به جزییات آن توجه کرد. نتیجه این شد که دو وزارتخانه بدون هیچ کار کارشناسی و مطالعه صحیحی با هم ادغام شدند. نتیجه کار از قبل روشن بود. ما نه برنامه مشخصی برای ادغام داشتیم و نه انتظارات خود را از وزارتخانه جدید تدوین کرده ‌بودیم. در نتیجه طبیعی بود که این ادغام نه‌تنها نتیجه‌بخش نباشد که ظرف مدت کوتاهی زمزمه و درخواست جدایی آن به گوش برسد.

نمونه دیگری از مشخص نبودن هدف از ادغام و بلاتکلیفی بخش‌ها در آن به خاطره‌ای بازمی‌گردد درمورد قانونی که در سال 1388 تحت عنوان ماده 90 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. در آن سال تصویب شده بود تعرفه محصولات کشاورزی معادل تعرفه خودرو باشد. افزایش تعرفه واردات محصولات کشاورزی به اندازه خودرو، برای حمایت از این بخش در نهایت به ضرر بخش کشاورزی تمام شد. این مساله به گونه‌ای پیش رفت و این چالش به گونه‌ای شد که در مورد برخی از مواد اولیه اگر بنا بود تعرفه مواد اولیه این محصولات معادل تعرفه 90‌درصدی واردات خودرو باشد، هیچ صرفه اقتصادی نداشت که مواد اولیه با تعرفه بالا وارد شود تا با ارزش‌افزوده محصولی تولید شود و آن محصول بتواند صادر شود.

متاسفانه در این چرخه راهی را رفته‌ایم که چالش‌های جدیدی در حوزه معدن، صنعت و تجارت به وجود آمد. به دنبال آن قانون دیگری تحت عنوان بهره‌وری محصولات کشاورزی زمینه‌های جدیدی را برای حمایت بخش کشاورزی ایجاد کرد که این موضوع هم در نهایت نگاه بخشی‌نگری در بخش کشاورزی را در پی داشت و شامل یک سیاست و نگاه بلندمدت در حوزه کشاورزی نبود. به نظر می‌رسد هر‌گونه ادغامی باید بر اساس یک برنامه مدون، با رعایت ساز و کارها و ساختارهای مطالعه‌شده صورت پذیرد چرا که در غیر این صورت دیری نمی‌پاید که باید منتظر تقاضای تفکیک و برگشت به حالت قبل بود. ما اکنون در آستانه همین شرایط هستیم.

بازگشت به عقب شدنی است؟

این تجربه مکرری است که سازمانی ادغام شده و بعد تصمیم به تفکیک آن گرفته می‌شود. ذکر این نکته لازم است که هر گاه دو سازمان با هم ادغام شوند و قرار باشد تفکیکی صورت بگیرد و سازمان‌ها به حالت قبل از ادغام بازگردند، برگشت به حالت قبل شدنی نیست. چون در هنگام ادغام، مسیر جدیدی طی می‌شود، ساختار سازمانی تازه‌ای بنا نهاده‌ می‌شود که فرهنگ قبلی را تغییر می‌دهد و برگشت به حالت قبل امکان‌پذیر نیست. برای مثال در سال 73 به دنبال نوسانات قیمت ارز، قرار شد سازمانی بر نوسانات قیمت کالا و خدمات نظارت کند. به همین دلیل دو سازمان یکی با عنوان سازمان تعزیرات حکومتی در حوزه دادگستری و دیگری سازمان بازرسی و نظارت بر قیمت کالا و خدمات در وزارت بازرگانی شکل گرفت. سازمان دوم در واقع سازمانی بود که از درون نهاد سازمان حمایت منفک شد. طولی نکشید که در کمتر از یک دوره بعد از اجرای وظایف سازمان بازرسی و نظارت این سازمان منحل شد و کلیه وظایفش به سازمان حمایت قبلی برگشت داده شد. بعد از یک دوره چند‌ساله مجدداً به این نتیجه رسیدند که ما به سازمان مستقلی تحت عنوان سازمان بازرسی نیاز داریم. در همین راستا مجدداً گپ‌وگفت‌هایی مطرح شد که سازمان بازرسی دوباره از بدنه سازمان حمایت متولد شود و سازمان جدیدی شکل بگیرد.

نکته‌‌ای که همان زمان هم بر آن تاکید می‌شد این بود که از همان ابتدا این ادغام نباید انجام می‌شد و اکنون که این ادغام انجام شده است، دیگر به صلاح نیست که به حالت تفکیک بازگردیم. چون حتی در صورت تفکیک، سازمان منفک‌شده، همان سازمان قبل نیست. موضوع پدیده‌ ادغام و تفکیک‌های مکرر تجربه‌ای است که به صورت ناقص در همه حوزه‌های دستگاه‌های اجرایی و اداری کشور اعم از حوزه‌های قضایی، اداری و سیاسی اتفاق افتاده است. به گونه‌ای که اگر در طول دوره تاریخی دستگاه‌های قضایی کشور مطالعه‌ای انجام شود هیچ دستگاهی را نمی‌توان پیدا کرد که از این ادغام و تفکیک در امان مانده باشد، یا این تجربه را نیازموده باشد.

راهکار چیست؛ ادغام یا تفکیک؟

زمانی که موضوع ادغام سازمان‌ها مطرح می‌شود، قطعاً مشکلات و چالش‌هایی وجود داشته که مسوولان و تصمیم‌گیران را مجاب کرده به سمت ادغام بروند. زمانی هم که موضوع تفکیک جدی می‌شود، قطعاً کاستی‌هایی در آن ادغام بوده که ادامه کار را دشوار کرده است. در این میان سوالی که مطرح می‌شود این است که راهکار اصلی کدام است. در این شرایط آیا باید در همان حالت ادغامی به فعالیت‌ها ادامه داد یا با تفکیک کار را یکسره کرد؟ پاسخ این است که نگاه ما به حوزه وظایف دستگاه‌ها باید به گونه‌ای باشد که افق‌های دورتری را ببینیم. باید بدانیم از حوزه بازرگانی کشور چه انتظاراتی داریم. من به عنوان کارشناس این حوزه معتقدم حوزه بازرگانی به‌عنوان یک حوزه فرابخشی و حتی پیونددهنده است که بخش‌های مختلف اقتصادی در حوزه‌های پولی، مالی، بانکی و حمل و نقل و سایر زیرساخت‌ها را با هم مرتبط می‌کند. اساساً در کشورهای دنیا و در همه نمونه‌های موفق مساله این نیست که بخش بازرگانی در کنار کدام بخش قرار گرفته است؛ مساله این نیست که آیا با صنعت ادغام شده یا با تجارت یا بخشی از بدنه وزارت امور خارجه است. مساله این است که چه نگاهی به این بخش وجود دارد. مساله این است که هر کدام از این بخش‌ها باید به‌عنوان یک بخش مهم و پررنگ ایفای نقش ‌کنند و یک بخش اثرگذار در حوزه سیاست‌های تجاری کشور محسوب شوند و نقش بسترسازی و موتور محرکه اقتصاد کشور را برعهده بگیرند. اگر وزارت بازرگانی این نقش را داشته باشد چندان مهم نیست که آیا مستقل باشد یا با بخش دیگری پیوند بخورد. پس مساله این است که هدف از این ادغام یا تفکیک چیست؟

بدنه سازمان‌های اداری ما بدنه بسیار سنگینی است. اگر ما در تفکیک سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها به دنبال کوچک‌سازی سازمان‌ها باشیم باید بخشی از وظایف عملیاتی و تصدی‌گری را به بیرون واگذار کنیم و در حوزه سیاستگذاری با یک بدنه چابک و اثرگذار مواجه باشیم. اما این هدف در ادغام‌های انجام‌شده محقق نشد. ما اکنون بخشی از وظایف حاکمیتی را به همراه بخشی از وظایف تصدی‌گری در کنار هم داریم و کماکان وزارت صنعت، معدن و تجارت ما در صدها شرکت و کارخانه و بنگاه به‌عنوان یک سهامدار و عضو هیات‌مدیره و مجمع موثر مجموعه‌های مختلف نقش دارد و در کنار این قرار است این مجموعه خود هم سیاستگذار باشد. به عبارتی این مجموعه هم خودش صاحب تولید است و هم صاحب برند و هم صاحب بازار. این نقش‌های مختلف روی هم اثر می‌گذارد. اگر ما این حوزه‌ها را از یکدیگر تفکیک نکنیم، کار سخت می‌شود.

از طرفی این ادغام اگر با هدف کارایی بیشتر هم انجام شده، هر چه از حوزه‌های ستادی به سمت پایین و بدنه حرکت می‌کنیم، کارایی هم کاهش می‌یابد. برای مثال وزارتخانه‌ای مانند صنعت، معدن و تجارت شامل چند حوزه بسیار مختلف است؛ این وزارتخانه هم شامل بازرگانی داخلی و خارجی است و هم صنایع سبک و سنگین و هم معادن. در حوزه ستادی شاید مشکلی ایجاد نشود. اما وقتی به کف قاعده می‌رسیم روسای ادارات ما در شهرستان‌ها همه با مشکل مواجه می‌شوند. هر کدام پیش از این تنها در حوزه بازرگانی یا تجارت اطلاعات داشته‌اند اما بعد از تفکیک بدون هیچ آموزشی حوزه‌های جدیدی هم به وظایف آنها اضافه شده است.

همین وضعیت در مورد وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی هم وجود دارد یا وزارت مسکن، راه و شهرسازی. این وزارتخانه‌ها با تخصص‌ها و حوزه‌های کاملاً متفاوت با همدیگر ادغام‌ شده‌اند و هر چه از راس هرم که سیاستگذاری و تصمیم‌گیری را بر عهده دارد به سمت کف هرم که حوزه اجرایی است می‌رویم، وجود حوزه‌های مختلف با تخصص‌های گوناگون خود را بیشتر نشان می‌دهد. چون مدیران شهرستان باید اطلاعات و تخصص‌هایی در تمام این حوزه‌های اجرایی و در حد یک مدیر کل استان داشته باشند. با تنوع مسوولیت‌ها و حوزه‌های مسوولیتی که وجود دارد، کار مدام دشوارتر می‌شود و بعید است کارایی مد نظر هم حاصل شود.

مقدمات ادغام سازمان چیست؟

اگر ما در جایی واقعاً به ضرورت ادغام رسیدیم، موضوع ادغام به همراه خود چند بسته را نیاز دارد. یکی بسته آموزشی است. ما باید در یک بسته آموزشی شرایط، مراحل و بعضاً نیازهای آموزشی جدیدی را که مدیریت و کارکنان در ساختار جدید با آن مواجه می‌شوند به مجموعه نیروهای خود منتقل کنیم.

بسته دیگری که نیاز داریم بسته فرهنگی است. در شرایط ادغام ما با سازمان جدیدی مواجه می‌شویم که ترکیبی از نیروهای انسانی دو سازمان متفاوت است. باید پذیرفت که متناسب با وظایفی که در حوزه‌های مختلف وجود دارد، فرهنگ سازمانی جدیدی شکل می‌گیرد. هر گاه بر اساس ضرورت دو حوزه در کنار هم قرار بگیرد یک بسته فرهنگی جدید هم نیاز است.

بسته دیگری که در زمان ادغام باید به آن توجه شود، موضوع اصلاح ساختار یا فرآیندهای انجام کار است. اگر بناست دو سازمان یا وزارتخانه در کنار هم قرار بگیرند حتماً باید در کنار این اصلاح ساختار بخشی از وظایف را برون‌سپاری کرد و بخشی از مسیرهای انجام کار را ساده‌سازی کنیم. بخشی از وظایف غیرضروری را حذف کنیم. در کنار این اقدامات ما نیاز به بسته دیگری تحت عنوان اصلاح نظام پرداخت داریم. در ادغام‌های مختلف یکی از چالش‌هایی که وجود دارد، چالش نظام پرداخت است. دو وزارتخانه که پیش از این در دو حوزه مختلف کار می‌کرده‌اند، زمانی که در کنار هم قرار می‌گیرند دو نیرو با یک سطح از دانش و کارایی دو نوع حقوق را دریافت می‌کنند و این آغاز یک چالش است. حتماً باید نظام‌های پرداخت هم اصلاح شود. در کنار این تغییرات، موضوع نظام ارتقا هم مطرح است. آیا در سازمان جدیدی که شکل گرفته، ارتقای مدیران بر اساس سهمیه بخشی باید انجام شود یا بر اساس سابقه یا دانش و تخصص افراد باشد؟ به نظر می‌‌رسد اگر این چارچوب‌ها را رعایت نکنیم در هر ادغامی دیر یا زود باید منتظر تفکیک جدید باشیم.

حرف آخر این است که حتی اگر اکنون بنا به دلایلی ما به این نتیجه رسیده‌ایم که وزارت صنعت، معدن و تجارت باید تفکیک شود و در قالب دو وزارتخانه فعالیت کند، اما بهتر است تعجیل نکنیم. بهتر است یک بار برای همیشه مساله ادغام و تفکیک این دو وزارتخانه را در افق‌های پیش‌رو بررسی کنیم؛ از ساختاری که تعریف شده چه انتظاراتی داریم و بر اساس انتظاراتی که داریم سازمان جدیدی را تشکیل دهیم.

ما تجربه‌های ناموفق بسیاری در حوزه ادغام و تفکیک داریم. اما ای‌کاش تنها یک بار برای همیشه موضوع ادغام‌ها و تفکیک‌ها در دستور یک کار جدی مطالعاتی و پژوهشی قرار می‌گرفت و اثرات این ادغام‌ها و تفکیک‌‌ها را تحلیل می‌کردیم. ما گاهی اوقات برای تدوین برنامه چهارم یا پنجم از دو سال قبل مقدمات آن را فراهم می‌کنیم اما ای‌کاش حداقل یک دوره یک‌ساله بعد از اجرای برنامه، نتایج و اثرات عملکردها را تحلیل می‌کردیم و در یک مطالعه تطبیقی آثار پیش‌بینی‌شده در برنامه‌ها را بر اساس شاخص‌های کمی و کیفی اندازه‌گیری می‌کردیم. اتفاقی که در بسیاری از ادغام‌ها و تفکیک‌های گذشته رخ نداده است.