تعدد دردسرساز نهادهای سیاستگذار

رئیس سابق سازمان بورس و اوراق بهادار می‌گوید نظام مالی کشور ما سه بخش دارد؛ سه‌بخشی که اگرچه انتظار می‌رود مکمل یکدیگر باشند، اما تعدد نهادهای سیاستگذاری اثری منفی بر عملکرد نهادهای مالی دارد. محمد فطانت در این گفت‌وگو تاکید می‌کند پراکندگی نهادهای سیاستگذار در نظام مالی کشور به‌رغم تاثیرات متقابلی که هر یک بر دیگری دارند نمی‌تواند به سیاستگذاری هماهنگ منجر شود چراکه ارتباطات این بخش‌ها به صورت سیستماتیک تعریف ‌نشده در نتیجه هر یک راهبردهای متفاوت و منحصر به خود را دارند و به همین دلیل غیرهم‌جهت عمل می‌کنند. فطانت می‌گوید این به‌هم‌ریختگی در حالی است که انتظار می‌رود سیاست‌های این سه بخش به گونه‌ای باشد که اثر مکمل بر یکدیگر بگذارند. وی پیشنهاد می‌دهد برای حل این معضل باید به دنبال ایجاد یک نهاد هماهنگ‌کننده باشیم که اکنون کشور فاقد آن است. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.

رابطه بازار سرمایه با نهادهای دولت، بانک مرکزی و دیگر نهادهای سیاستگذار چگونه بوده است؟ چرا عدم‌هماهنگی در سیاستگذاری‌های اقتصادی حتی در دولت یازدهم هم دیده شد؟

نظام مالی در کشور ما از منظر سیاستگذاری سه بخش دارد. بخش بانکی که متولی آن بانک مرکزی است و سیاستگذار کلی این بخش شورای پول و اعتبار است، بخش دوم شرکت‌های بیمه هستند که متولی آن بیمه مرکزی و نهاد ناظر سیاستگذار شورای عالی بیمه است و بخش سوم بازار سرمایه که متولی آن سازمان بورس و اوراق بهادار و سیاستگذار آن شورای عالی بورس است. ناگفته پیداست که پراکندگی نهادهای سیاستگذار در این سه بخش از نظام مالی کشور به‌رغم تاثیرات متقابلی که هر یک بر دیگری دارند نمی‌تواند به سیاستگذاری هماهنگ منجر شود چراکه ارتباطات به صورت سیستماتیک تعریف نشده است بنابراین هر یک، راهبردهای متفاوت و منحصر به خود را دارند. به این دلیل غیر هم‌جهت عمل می‌کنند. مثلاً در نظر بگیرید که نرخ اوراق صکوک در بازار سرمایه حتماً تاثیرگذاری بر بازار پول دارد و همچنین بالعکس آن متصور است حال اینکه نرخ سود در بیمه‌های زندگی نیز خود به نحوی دیگر بر هر دو بخش بانک و بازار سرمایه اثر می‌گذارد و امروز شاهد تاثیر منفی این ناهماهنگی هستیم.

لذا اولین نکته‌ای که می‌توان گفت این است که چارچوب‌های قانونی ما موجب پراکندگی و عدم انسجام در راهبردهای سیاستگذاران در این سه حوزه شده است و تا موانع قانونی آن برداشته نشود ما قادر به مشاهده رفتارهای هماهنگ در تدوین سیاست‌های این سه بخش نخواهیم بود. البته صندوق‌های بازنشستگی هم بخشی از نظام مالی هر کشوری است که متاسفانه با مفهومی که در بازار سرمایه، بانک و بیمه داریم بخش مربوط به سیستم بازنشستگی در کشور ما اصولاً به لحاظ شکلی و قانونی فاقد ناظر و سیاستگذار واحد است و در این خصوص خلأ قانونی احساس می‌شود و عواقب و اثرات بسیار نگران‌کننده صندوق‌های بازنشستگی کاملاً امروز خود را در همه بخش‌های اقتصاد نمایان کرده است که برای مواجهه با آن تصمیم‌گیری عاجلی را می‌طلبد و به سرعت باید نهاد سیاستگذاری برای آن تعیین شده به نحوی که با کلیت نظام مالی کشور هماهنگ باشد. از این‌رو اگر عدم هماهنگی را در چارچوب نظارت کلان و همگرایی در رویه‌ها و سیاست‌های هماهنگ و هم‌افزا تعریف کنیم به دلیل ترکیب مختلف و متفاوت اعضای شورای بیمه و بورس و شورای پول و اعتبار در عمل شاهد به‌هم‌ریختگی هستیم حال آنکه انتظار است این سه بخش مکمل یکدیگر باشند، اثرات مخرب هر یک بر دیگری امروز به سادگی در بورس، بانک و بیمه قابل مشاهده است. برای حل این معضل باید به دنبال ایجاد یک نهاد هماهنگ‌کننده باشیم که اکنون کشور فاقد آن است و صرفاً در مواردی برخی از اعضای این شوراها مشترک هستند و این اعضا به نوبه خود در شوراهای مزبور فقط یک رای دارند و نمی‌توانند به‌تنهایی همگرایی سیاستی ایجاد کنند. اگرچه معتقدم در دولت یازدهم تلاش بسیاری در این جهت صورت گرفت اما بدون رفع موانع قانونی این تلاش‌ها نتیجه ایده‌آل را حاصل نکرد لذا باید ضمن تعریف مقام ناظر و سیاستگذار برای صندوق‌های بازنشستگی به لحاظ ساختاری نظام هماهنگ‌کننده‌ای برای ایجاد هماهنگی بین شورای بورس، بیمه و پول و اعتبار با قید فوریت ایجاد شود والا ادامه روند موجود عواقب وخیمی برای کل اقتصاد در‌بر دارد.

البته در اعمال سیاست‌ها نقش سازمان برنامه و بودجه و خزانه‌داری کل کشور نیز بسیار پررنگ است خصوصاً اینکه امروز تعامل قابل توجهی بین بازار سرمایه، خزانه‌داری کل کشور و سازمان برنامه و بودجه به وجود آمده است که پیش از آن سابقه نداشته است. در ایجاد هماهنگی و رفع مشکلات و بهبود سیستم به دلیل نوپا بودن این ارتباط میمون قطعاً جای کار فراوانی وجود دارد و همچنین چون این یک مساله جدید است مشکلات آن بیش از حد معمول است اما به معنی کم‌کاری نیست بلکه به معنی تعریف مساله جدید است که طبیعتاً رفع مشکلات آن نیاز به زمان دارد. به عنوان نمونه می‌توان عرضه انواع صکوک و اوراق خزانه اسلامی را نام برد که در ذات خود کار بسیار باارزش و بدیعی است که به همراه خود اثرات نامطلوبی هم در‌بر داشته است که باید به آن پرداخت تا به تدریج به بلوغ خود برسد.

بازار سرمایه حاصل جمع تمام سیاستگذاری‌های اقتصادی و غیراقتصادی به همراه پتانسیل‌های هر بخش از صنعت و تک‌تک بنگاه‌هاست، و ما نتیجه و برآیند همه تصمیم‌گیری‌های غیر‌هماهنگ را در بازار سرمایه می‌بینیم و بدیهی است برای ارزیابی بازار سرمایه علاوه بر موضوع هماهنگی سیاست‌ها به تحلیل عوامل خارجی از جمله قیمت کالاهای اساسی و سایر سیاست‌ها و معادلات اقتصادی و غیراقتصادی بیرونی و درونی نیز نیاز داریم.

آیا این رابطه و تعامل‌ها نیاز به بازنگری دارد؟

همان‌گونه که گفته شد حداقل در بعد سیاستگذاری کلان در بخش بورس، بانک و بیمه به اعتقاد من نیاز به قانون داریم که بتواند همگرایی را بیشتر کرده و گاه تداخل سیاست‌ها را پیشگیری کند، متاسفانه این خلأ خصوصاً در وضعیت فعلی بسیار مشهود است. ولی کاش پیشنهاد برخی اقتصاددانان که در ایجاد یک نهاد هماهنگ‌کننده در برنامه ششم داشتند می‌توانست جامه عمل بپوشد لیکن فعلاً این مساله به صورت موضوعی با اولویت تلقی می‌شود که باید برای آن عاجلاً چاره‌ای اندیشیده شود چراکه از این حیث ضربات زیادی نظام اقتصادی کشور متحمل شده است.

بازنگری در نحوه ارتباط و تعاملات گاه در قالب یک روند بهبود مستمر فراهم است و نباید به دنبال روش‌های بنیادی و تحولات انقلابی باشیم. چراکه در یک نظام مالی اصولاً تصمیمات مبتنی بر سعی و خطا و تغییرات اساسی و بنیادی حتماً موجب بهبود نخواهد شد. حداقل در بخش بازار سرمایه امروز من شاهد این بهبود مستمر همراه با خلاقیت و نوآوری هستم که می‌تواند تعمیم یابد.

بازار سرمایه و دولت چه انتظارات متقابلی از هم دارند؟

نامه بسیار مهمی از سوی ریاست محترم جمهور خطاب به معاون اول محترم در تیرماه سال 1394 نوشته شد که در آن نقش‌های موردنظر دولت در خصوص بازار سرمایه ذکر شده است که از جمله آن هدایت تامین مالی بلندمدت به سمت بازار سرمایه و بازنگری در قوانین و مقررات جهت تعمیق و افزایش سهم بازار سرمایه در تامین مالی اقتصاد است. کارکرد بازار سرمایه در تئوری ایجاد ارتباط بین سرمایه‌گذاران و دارندگان منابع خود است که باید به سمت کارایی کامل حرکت کند، به دلیل بانک‌محور بودن اقتصاد سهم بازار سرمایه پیش از این بسیار ناچیز بوده است که البته بر اساس دستور مزبور انتظار افزایش سهم آن در کل اقتصاد است که برای بازار سرمایه فی‌نفسه خبر خوبی است اما بدون رابطه دوسویه و هدفمند این مهم میسر نخواهد شد.

بازار ثانویه یکی از اولویت‌های بازار سرمایه است و بدون رونق آن نمی‌توان بازار اولیه را توسعه داد. امروز بازار ثانویه در کشور ما تحت تاثیر بودجه‌های عمرانی، نرخ سود بانکی و بین‌بانکی، سیکل‌های اقتصادی، نبود ثبات رویه در سیاست‌های اقتصادی حاکم بر اداره بنگاه‌ها، نظام تعرفه‌ای و سایر پارامترهای غیراقتصادی است که به دلیل رکود سال‌های گذشته و کمبود بودجه‌های عمرانی و بدهی دولت به پیمانکاران و به نظام بانکی رونق مورد انتظار در بخشی از صنایع در بازار سرمایه نمود قابل توجهی ندارد. این انتظاری است که فعالان بازار از دولت دارند لیکن با این وجود می‌توان مشاهده کرد که بازار سرمایه با تمام توان و قدرت خود به پشتیبانی از سیاست‌های تامین مالی دولت و بنگاه‌ها همت وافر کرده است و بروز آن را در عرضه‌های خصوصی‌سازی در سنوات گذشته و همچنین صدور انواع صکوک و اوراق خزانه در وضعیت فعلی بازار و افزایش سرمایه شرکت‌ها می‌بینیم.

شفافیت در بازار سرمایه و ایجاد تقارن در اطلاعات از اهدافی است که به هر نحو هم دولت و هم کلیت اقتصاد از آن منتفع می‌شود و این انتظاری است که همواره همه به دنبال آن هستند. این شفافیت در اثر سیاستگذاری‌های بلندمدت از یک طرف و ارتقای سطح حاکمیت شرکتی و بهبود در ساختارها و بسترهای بازار تجلی دارد که این از انتظاراتی است که همواره وجود دارد و همیشه جای بهبود در این بحث خالی است.

بازار سرمایه برای تحقق اهداف چه ابزارها و کاستی‌هایی دارد؟

در تمام دنیا بازار سرمایه به عنوان بخشی غیرقابل‌انکار در توسعه اقتصادی محسوب می‌شود به نحوی که می‌توان گفت ایجاد ثروت و توسعه‌یافتگی با مفهوم توسعه بازار سرمایه گره خورده است. یکی از برداشت‌های غالب این است که کشوری می‌تواند جایگاه رفیعی در توسعه‌یافتگی اقتصادی پیدا کند که قادر باشد با نظام و سیستمی کارآمد و کارا منابع پولی کوچک مردم را در جهت تولید هدایت کند. این منابع پولی می‌تواند از داخل و خارج کشور جمع‌آوری و توسط کارآفرینان در داخل کشور سرمایه‌گذاری شود. متاسفانه امروز در نظام بانکی به دلیل شرایط تحریم که در گذشته به صورت خاص از آن متاثر بوده است به یک شکست اعتباری رسیده‌ایم. عمده منابع بانک‌ها از چرخه گردش اعتباری خارج شده و شاید بازار سرمایه بدیل مناسبی است که امروز بیش از هر وقت دیگر می‌توان از آن بهره برد اما یک پیش‌نیاز برای تحقق این هدف وجود دارد و آن، ایجاد باور عمیق در بین خبرگان نسبت به سپردن نقش بیشتر به بازار سرمایه است. ‌باید یک اجماع ملی و باور عمومی ایجاد شود که همه در کشور به لحاظ فکری به سمت بازار سرمایه تمایل پیدا کنند و ضمن کمک به آن در مرتفع کردن معضلات از آن بهره جویند. مطمئنم که گره جذب سرمایه‌گذاری خارجی از طریق بازار سرمایه با سادگی بیشتری قابل حل است. ضمن اینکه می‌تواند در شرایطی که سیستم بانکی در ارائه تسهیلات با موانع مواجه است این بار را به دوش بگیرد و در جهت پیشبرد اهداف سیستم اقتصادی کشور را حمایت کند. اگرچه امروزه شاهد حمایت‌های مسوولان هستیم اما این حمایت کافی نیست. شاید باوری را که ما نسبت به بازار سرمایه در حل معضلات اعتباری و سرمایه‌گذاری و تحقق چشم‌انداز توسعه داریم همه نداشته باشند. این نیاز به یک اجماع ملی حداقل در بین سیاستگذاران است که متعاقب آن حل مشکلات و رفع موانع را در پی خواهد داشت. هنوز بازار سرمایه بین جمع کثیری از سیاستگذاران باور نشده و شاید این مهم‌ترین کاستی در تحقق اهداف است. البته دلیل آن نیز پیچیدگی‌هایی است که در ذات این بازار نهفته است و چون یک بخش کاملاً تخصصی است همه از آن اطلاع کامل ندارند. ولی هرجا که توضیح داده شده و اطلاع‌رسانی صورت‌گرفته حمایت‌ها را با خود آورده است اما کافی نیست. چون زمینه نقش‌آفرینی این جزء از اقتصاد بسیار بیشتر است از آنچه امروز در نگاه سیاستگذاران تصور می‌شود.

حضور شخص رئیس سازمان بورس در جلسات هیات دولت آیا می‌تواند در ایجاد این باور کمک کند؟

معتقدم اگر می‌خواهیم توسعه‌یافتگی نظام مالی کشور را با تکیه بر محوریت بازار تعریف کنیم و اگر می‌خواهیم به نقشی که در سوال قبلی توضیح آن را دادم برسیم حضور رئیس سازمان در هیات دولت حداقل کاری است که می‌توان کرد. نیاز داریم که باور عمومی را نسبت به نقش بازار سرمایه همان‌گونه که امروز در جهان است توسعه دهیم و به عنوان یک نماد این حضور بسیار موثر است گرچه شاید این نقش را وزرای علوم و اقتصاد به خوبی ایفا می‌کنند.

سازمان بورس در تهیه طرح‌های جامع اقتصادی دولت چه نقش‌هایی داشته است؟ مثلاً آیا در برنامه ششم توسعه نظرات سازمان لحاظ شد؟

کار گروهی در سازمان بورس از بین فعالان و اندیشمندان اقتصادی که در زمینه بازار سرمایه صاحب فکر و اندیشه هستند برای پیشنهاد بندهایی در برنامه ششم تشکیل شد که حاصل ده‌ها جلسه آن ارائه یکسری از طرح‌هایی بود که متن را برای گنجاندن در برنامه توسعه ششم ارائه می‌داد. این موارد پیشنهادی از جامعیت بالایی برخوردار بود لیکن به دلیل وسعتی که داشت در زمان جمع‌بندی نهایی تنها تعدادی از آنها در برنامه ششم انعکاس یافت و شاید لازم باشد برای رفع برخی کاستی‌ها و افزایش نقش بازار سرمایه این برنامه را از طریق دولت برای تبدیل به قانون شدن پیگیری کرد. اگرچه مواردی از نظرات کارگروه مزبور در برنامه ششم منعکس شد اما جای پیگیری سایر موارد کماکان باقی است. در حوزه شرکت‌های سهامی عام قانون تجارت ما از ضعف‌های بسیاری برخوردار است. حداقل انتظار این است که مبحث مربوط به شرکت‌های سهامی عام در قانون تجارت بازنگری شود. به دلیل قدمت قانون تجارت و زمانبر بودن بازنویسی یک قانون تجارت به‌روز و پیچیدگی‌های کلی در ذات تجدیدنظر کلی وجود دارد. بهتر است به صورت موضوعی قانون‌نویسی کنیم. در بین همه مباحث قانون تجارت خوب است که اولویت مباحث مربوط به شرکت‌های سهامی عام دستخوش تغییر شود.

چه پتانسیل‌هایی در بازار سرمایه ما قرار دارد که هنوز به آن توجه کافی نشده است و دولت می‌تواند از طریق آن مشکلات و بدهی‌های انباشته خود را رفع و رجوع کند؟

امروز یک مطالبه عمومی بابت تغییر در ساخت اقتصاد وجود دارد و صرف‌نظر از همه مسائل مفهومی و روش‌شناختی که برای این تغییر وجود دارد لوازم و پیش‌نیازهایی لازم است. توجه کنید امروز به عنوان یک چالش جدی کشور با مساله‌ای به‌نام بدهی دولت به پیمانکاران و بانک‌ها و... روبه‌رو است که اعدادی که از آن سخن به میان می‌آید گاه حیرت‌انگیز است. پارادایمی که در دولت‌های گذشته بود ایجاد بدهی غیرشفاف بود و این نکته‌ای است که آثار و عواقب آن را به روشنی در بخش‌های مختلف اقتصاد از جمله بازار سرمایه می‌بینیم. تبدیل به اوراق بهادار کردن بدهی‌های دولت تحول بزرگی بود که اکنون شروع شده و بازار راهکار خود را برای حل این معضل ارائه کرده است. به نظر می‌رسد باید تصمیم قطعی گرفته شود و آن، اینکه هرگونه بدهی دولت صرفاً باید از طریق اوراق بهادار باشد و بانک مرکزی ترغیب شود که از طریق سیاست‌های پولی و عملیات بازار باز نسبت به خریدوفروش این اوراق اقدام کند. تحقق این نکته البته ممکن است به دلیل سابقه‌های ذهنی ابتدا مخاطراتی را نیز تداعی کند اما اینکه بدهی‌های دولت غیرشفاف و مقدار قطعی آن غیرمشخص باشد حتماً خطرات بیشتری برای اقتصاد خواهد داشت که امروز به وضوح شاهد آن هستیم. عارضه کوته‌نگری یعنی ترجیح نظام‌وار مسائل و ملاحظات کوتاه‌مدت به بلندمدت ‌باید در بحث بدهی دولت از بین برود و اینجا آن نقش بسیار بزرگی است که اگر حمایت شود بازار سرمایه به خوبی از عهده انجام آن برخواهد آمد. راهی را برای حل مشکل بدهی‌ها بهتر از بازار سرمایه نمی‌شناسم اما این کار نیاز به مقدماتی دارد که در ضمن اجرا ‌باید موردتوجه قرار گیرد که شاید سیاست‌های نظام اقتصادی را دستخوش مشکل دیگری نکند.