تاریخ انتشار:
توجیه حضور دولت در بخش بازرگانی چیست؟
فراز و فرود بازرگانی دولتی
وزارت بازرگانی به عنوان نهاد مسوول تنظیم تجارت و بازرگانی داخلی و خارجی کشور و توسعه و بهبود امور و معاملات در سال ۱۳۵۳ هجری شمسی از وزارت اقتصاد سابق تفکیک شد و با اهداف مشخص شروع به فعالیت کرد. قانون تشکیل وزارتخانه در ۱۶ تیر ۱۳۵۳ به تصویب مجلس شورای ملی سابق رسید که در ۲۶ تیر همان سال از تصویب مجلس سنای وقت گذشت.
محمود دودانگه/ عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی
ملی شدن تجارت
وجود جو انقلابی و الگوی مصرف تجمل‌ستیز و ساده‌زیستی اولین سال‌های پس از پیروزی انقلاب به دولت فرصت داد با وجود مواجهه با بیکاری گسترده (بیش از 11 درصد) و رشد منفی اقتصاد (سال‌های 1357 تا 1359 به ترتیب 5/7-، 1/7- و 2/13-)، فرار سرمایه‌های بزرگ و ورشکستگی بانک‌ها بتواند هزینه یارانه کالاهای اساسی را تحمل کند و مقدار زیادی از گوشت و برنج و قند و شکر و ... مورد نیاز مردم را به روش سهمیه محدود با همان قیمت‌های قبلی و براساس دلار دولتی 75 ریال برای واردات (بازار آزاد هر دلار آمریکا حدود 120 ریال یا 60 الی 75 درصد بالاتر از نرخ رسمی دولتی) و پرداخت کمک هزینه به تولیدکنندگان داخلی تامین کند. پاشیدگی مدیریت نظام اقتصادی، فرار سرمایه‌ها و بلوکه کردن دارایی‌های ارزی کشور توسط آمریکا و برخوردهای خصمانه همسایگان کشور که منشاء تسلط فضای نااطمینانی در سرمایه‌گذاران بود سرانجام با تسخیر سفارت آمریکا در ایران به بحران کشید. در نیمه دوم سال 1358 کشور به لحاظ واردات در وضعیت دشواری قرار گرفت. طبق اصل 44 قانون اساسی تجارت خارجی ملی اعلام شد. در اولین سال پس از انقلاب، وزارت بازرگانی در تجارت خارجی کالاها به جز کالاهای اساسی نقش زیادی نداشت. ارز توسط دولت تخصیص داده می‌شد و انواع دستگاه‌های صوتی، تصویری یا سایر کالاهای غیرمجاز از طریق غیررسمی وارد کشور می‌شد. مواجهه انقلاب اسلامی با موضع‌گیری‌های غرب و اثرات جانبی آن بر ملت‌های دیگر به عنوان محیط بیرونی و چالش داخلی مواجهه با نیروهای چپ داخلی، فرار سرمایه‌داران و بدهی‌های بانکی برجا گذاشته‌شده، دولت را به سمت تمرکز بیشتر، تفوق بخش دولتی و دخالت عاملیتی در اقتصاد سوق داد.
جنگ و کوپن ضرورت‌های جنگ و محدودیت‌های عرضه باعثایجاد ستاد بسیج اقتصادی و بسط نظام توزیع کالابرگی(کوپن) و حواله‌کشی شد. دولت و وزارت بازرگانی؛ جزیی از کار فیزیکی نظام تجارت خارجی و توزیع را بر عهده گرفتند
سرانجام در اردیبهشت ماه 1359 لایحه قانونی تشکیل مراکز تهیه و توزیع کالا و ایجاد موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی به تصویب شورای انقلاب رسید، آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف سه ماه توسط وزارت بازرگانی تنظیم شد و به تصویب هیات وزیران رسید (در جلسه 13/5/1359). با ایجاد مراکز تهیه و توزیع کالا، سیاست نظارت و مدیریت مستقیم بر واردات (جلوگیری از واردات غیرضروری، جلوگیری از تنوع اقلام وارداتی، جلوگیری از خروج بی‌رویه ارز، اصلاح نظام توزیع در راستای کنترل قیمت‌ها و توزیع دفترچه‌ای و واگذاری بخشی از وظایف توزیعی بازار، کارخانجات و پخش به مساجد، بنیادهای انقلابی و ...) به اجرا درآمد و پدیده دو‌نرخی و وجود حداقل دو بازار، یکی رسمی و دیگری آزاد توسعه پیدا کرد. وزارت بازرگانی برای کنترل بیشتر و کالارسانی بهتر به تدریج بخش مهم توزیع محصولات و مواد تولیدی و وارداتی را به کانال‌های توزیعی شناخته‌شده و مورد تایید مثل تعاونی‌ها و اتحادیه‌های تولیدی، توزیعی و مصرفی، بنیادها، نهادهای مذهبی و انقلابی واگذار کرد که حقوق و درآمد ویژه‌ای را برای برخی از کارگزاران و گردانندگان این تشکل‌ها در‌برداشت. شروع جنگ تحمیلی در نیمه دوم سال 1359 روند کنترل قیمت و مصرف، ملی شدن‌ها و دخالت مدیریتی دولت در اقتصاد خرد یعنی بنگاه‌ها و خانوارها را تشدید و آن را اجتناب‌ناپذیر کرد. ضرورت‌های جنگ و محدودیت‌های عرضه باعث ایجاد ستاد بسیج اقتصادی و بسط نظام توزیع کالابرگی (کوپن) و حواله‌کشی شد. دولت و وزارت بازرگانی نه‌چندان نیازمند و درگیر وظایف اصلی و کلان خود مثل سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت؛ جزیی از کار فیزیکی نظام تجارت خارجی و توزیع را بر عهده گرفتند. داستان دخالت در عاملیت واردات و توزیع تا جایی پیش رفت که به جز مراکز تهیه و توزیع، واحدهای توزیع خاص برخی گروه‌های کالا مثل مصالح ساختمانی و مواد غذایی نیز به وجود آمد. در نظام توزیع کوپنی و تجارت خارجی دولتی، کنترل بود، قدرت چانه‌زنی مراکز بود، عدالت بیشتر توزیعی بود، امنیت بالاتر غذایی برای طبقات متوسط و کم‌درآمد بود اما هزینه بالای دولتی، سوء‌مدیریت، انحراف و یارانه پنهان نیز وجود داشت و کسری بودجه ناشی از آن هم نمود عینی یافت که عمدتاً تا سال‌ها از محل استقراض از بانک مرکزی و یا نظام بانکی تامین می‌شد و بهانه‌ای برای انتشار پول پرقدرت و افزایش نقدینگی و تورم بود. به جز این عوارض کلان که جنگ آن را توجیه‌پذیر کرده و قابل تحمل ساخته بود پدیده لابی‌گری برای کسب امتیازات ویژه‌خواری و فساد در نظام توزیع و معاملات کوپنی و حواله‌ای تا فروش غیرمجاز کالای کالابرگی در بازار آزاد توسط واحد توزیع‌کننده نهایی، معطلی و هزینه صرف زمان زیاد برای پیدا کردن کالای سهمیه‌ای و احتکارهای خانگی کالا و لوازم منزل و حتی نیازهای معیشتی نیز وجود داشت.
سال‌های رشد منفی اقتصاد
در سال‌های جنگ تحمیلی 1367-1359 برای صادرات و ارز حاصل از آن پیمان ارزی یا تعهد صادرکننده به انتقال ارز حاصل از صادرات به کشور طی یک مدت معین برقرار شد. در نیمه دوم دهه 60 هجری شمسی کاهش شدید درآمد نفت نیز به مشکلات اضافه شد. طوری که ارز حاصله از صادرات به دشواری نیازهای دفاعی و معیشتی وارداتی را تامین می‌کرد و لذا وزارت بازرگانی وادار شد سیاست‌های مختلفی را برای توسعه صادرات اتخاذ کند. از جمله این سیاست‌ها می‌توان اجازه واردات با ارز حاصل از صادرات یا اجازه فروش واریزنامه (گواهی بانک مبنی بر فروش ارز برگشتی صادرات به آن)، برخی معافیت‌های گمرکی و مالیاتی و تخفیف در پیمان ارزی که برحسب نوع صادرات متغیر بود، را بر‌شمرد. اتخاذ و اجرای این سیاست‌ها در نیمه دوم دهه 60 - که ضربان جنگ نیز کندتر شده بود. - به ویژه در سه سال 1370-1368 عامل توسعه صادرات و تعدیل تدریجی در نظام ارزی و تجاری بود که برخلاف نیمه اول این دهه که مقارن با رکود صادرات غیرنفتی بود، اتفاق افتاد. طی سال‌های 1359 تا پایان جنگ تحمیلی به جز در سال‌های 1361 و 1362 که شوک افزایشی نفت تولید و تجارت کشور را به رشد بالای 10 درصد رساند در بقیه سال‌ها رشد اقتصاد منفی بود. کاهش تولید ملی واقعی در زمانی اتفاق می‌افتاد که نرخ رشد جمعیت بالای چهار درصد در سال، باعث می‌شد درآمد و رفاه سرانه شدیدتر کاهش یابد (GDP سرانه سال 1367 به کمتر از نصف آن در 1356 کاهش داشت). برنامه اول توسعه اقتصادی در سال 1368 با رویکرد تعدیل اقتصادی و آزادسازی نسبی واردات و گردشگری شروع شد و برای توسعه صادرات هم مشوق‌ها و جوایز صادراتی در نظر گرفته شد.
پایان اقتصاد جنگی
سیاستگذاران عملگرا بعد از پذیرش قطعنامه شورای امنیت توسط ایران و خاتمه جنگ تصمیم گرفتند چرخه اقتصاد جنگی و بسته را بشکنند و وظیفه تخصیص منابع تولید به فعالیت‌های اقتصادی را به جای دولت به بازار بسپارند. استدلال می‌شد که اجتناب از تنوع‌گرایی در واردات و عدم اهمیت لازم به سلیقه مصرف‌کنندگان و حق انتخاب آنها کشور را از تخصیص بهینه منابع دور کرده و باعث شده صدمات ناشی از جنگ مضاعف شود. مشخصات کلی اقتصاد جنگ‌زده از منظر سیاست‌ها و رویه‌های بازرگانی و تجاری که دارای آثار اقتصادی اجتماعی متفاوتی بوده چنین است: تصمیم‌گیری نسبت به ترکیب و حجم واردات در کمیته تخصیص ارز، تثبیت نرخ ارز 75 ریالی برای خرید‌های دولتی و کالاهای اساسی، سوق دادن سایر واردات مجاز به استفاده از بازار ارز آزاد (غیررسمی)، پرداخت یارانه به کالاهای اساسی و سهمیه‌ای، پرداخت یارانه صادراتی (خرید ترجیحی ارز، معافیت‌ها و تخفیف‌های مالیاتی و گمرکی)، استقراض دولت از بانک مرکزی و نظام بانکی، افزایش نقدینگی، تورم و مالیات تورمی، نظام متمرکز و کنترل‌شده تجارت خارجی و توزیع، استفاده از کالابرگ برای توزیع کالاهای اساسی یارانه‌ای، توسعه و تقویت نظام بازرسی نظارت و کنترل قیمت‌ها با استفاده از جرایم تعزیراتی، محدودیت کسب و کار و یا لغو پروانه، تاکید بر سیاست‌های خودکفایی در کشاورزی و صنایع غذایی و برنامه‌ریزی و کنترل مستقیم صنایع دولتی‌شده (نوعی سیاست جایگزینی واردات ناقص). در یک دوره 10 ساله منتهی به 1368 ماشین‌آلات و دیگ بخار با میانگین سهم 18 درصد، چدن، آهن و فولاد با میانگین سهم 5/11 درصد، ماشین‌آلات و دستگاه‌های برقی با میانگین سهم 3/8 درصد و انواع غلات با میانگین سهم 4/7 درصد به ترتیب مهم‌ترین گروه‌های وارداتی بوده‌اند. در بین گروه غلات، عمده واردات مربوط به گندم، برنج، جو، ذرت و غلات دامی بوده است.
انحلال مراکز تهیه و توزیع
در اجرای قانون برنامه اول توسعه در مردادماه سال 1370 شورای عالی اداری پیشنهاد وزارت بازرگانی برای انحلال مراکز تهیه و توزیع کالا و پایان‌دهی به دوره انحصار دولتی تجارت خارجی را تصویب کرد. به این ترتیب، به جز یک مرکز تحت عنوان مرکز تهیه و توزیع کالا بقیه مراکز منحل شد. در برنامه اول توسعه وزارت بازرگانی در‌صدد احیای نظام بازرگانی داخلی و توزیع کالا براساس ساز و کار بازار برآمد و دست بسیاری از واحدهای دولتی را از نظام توزیع کوتاه کرد. به این ترتیب، از یک طرف از تعداد کالاهای مشمول یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم دولت کاسته شد (حذف یارانه مرغ و تخم‌مرغ و پودر و...) و از طرف دیگر با اصلاح ساز و کار قیمت‌ها و بهویژه قیمت‌گذاری در واحدهای تولیدی دولتی و شفاف ساختن بودجه امکان آشکار ساختن ویژه‌خواری‌ها و یارانه‌های پنهان به‌وجود آمد. نظام ارزی از تخصیص دستوری به نظام چند‌نرخی ارز انتقال یافت و قیمت دلار آمریکا در بخش‌های تولیدی، گردشگری و خدمات و تجارت به 600، 800 و بالاخره 1750 ریال افزایش داشت. با وجود این افزایش که بالقوه قیمت‌ها را به چند برابر افزایش می‌داد و تورمی تحمل‌ناپذیر می‌توانست به دنبال داشته باشد فاصله بازار آزاد و بازار رسمی کاهش زیادی پیدا کرد و سیاست آزادسازی نسبی واردات توانست قیمت متوسط کالاهایی را که قبلاً با ارز صادراتی یا آزاد وارد کشور می‌شدند کاهش دهد بنابراین نرخ تورم در سال‌های 1368 و 1369 نسبت به سال 1367 کاهش عمده پیدا کرد (از 9/28 درصد به 4/17 و 9 درصد) و رفاه و قدرت خرید مردم افزایش یافت. اما قیمت آزاد و یا تعادلی ارز دارای اثر متفاوت دیگری بود که آن غلبه فشار نقدینگی و جلوگیری از فعال‌سازی ظرفیت‌های خالی تولید بود. انتقال به نظام جدید مبادله ارزی و تسهیلات تکلیفی در بلند‌مدت به جز پیامد افزایش شدید نقدینگی و پتانسیل تورمی نمی‌توانست نتیجه‌ای داشته باشد. نرخ تورم در پی رشد سال 1370 به بیش از دو برابر سال قبل رسید و در سال‌های 1371 و 1372 همچنان در سطح بالا باقی ماند. در سال 1372 یارانه آشکار و مستقیم حدود 18 درصد بودجه عمومی دولت بود و در همین سال یارانه ضمنی مربوط به انرژی تقریباً معادل 80 درصد بودجه عمومی کشور بود که به علت انحرافات شبکه توزیع سهم مهمی از یارانه‌های مذکور به گروه‌های پردرآمد اختصاص یافت. این در حالی است که برخلاف هدف برنامه که افزایش سهم مالیات ثروتمندان و هدفمندی یارانه‌ها بود سهم مالیات بردرآمد از GDP به جای هفت درصد عملکرد 4/3 درصد را ثبت کرد که از سال پایه برنامه (5/4 درصد) نیز کمتر بود. مطالعات انجام‌شده نشان می‌دهد از بین یارانه‌های توزیع‌شده طی برنامه اول توسعه، یارانه کالاهای اساسی مثل آرد و نان و قند و شکر بیش از سایر یارانه‌ها هدفمند بوده و سهم استفاده دهک‌های کم‌درآمد از آن بیشتر بوده است. این در جایی است که یارانه‌های پنهان حامل‌های انرژی، خدمات تامین اجتماعی و برق توزیعی کاملاً برخلاف اهداف عدالت اجتماعی که داشته شکاف درآمد را بدتر کرده و نقش مخربی در تخصیص منابع بهویژه از منظر توسعه پایدار اقتصادی ایفا کرده است. عملکرد غیرقابل قبول برنامه اول در افزایش شاخص سهم مالیات از GDP و بهره‌گیری بسیار بالاتر دهک‌های ثروتمند از یارانه‌های پنهان باعث پیدایش اختلاف نظر شدیدی در نتایج عملکرد توزیع درآمدی این برنامه شد.
شوک ارزی
در سال‌های 1374-1373 مجدداً تفاوت نرخ ارز رسمی (شناور) و نرخ ارز بازار آزاد همراه با نرخ تورم و رشد نقدینگی افزایش داشت به‌گونه‌ای که منتهی به بحران در نظام ارزی و اجبار دولت به برگشت به نظام کنترل ارزی (با نرخ هر دلار آمریکا سه هزار ریال) شد. تورم سال 1374 یعنی سال اول برنامه دوم توسعه به بیش از 49 درصد بالغ شد. به هر روی، آزادسازی تجاری کل اقتصاد، نتیجه قابل قبولی در‌بر نداشت و این سرخوردگی دولت باعث شد تا آزادسازی به صورت مناطق آزاد تجاری به تجربه گذاشته شود. منطقه آزاد کیش و سایر مناطق به تدریج، ایجاد شد و به اجرا درآمد. هدف از مناطق آزاد، افزایش جاذبه کشور در جذب گردشگر و سرمایه‌گذاری خارجی، FDI، مشارکت خارجیان در سرمایه‌گذاری پرخطر، انتقال دانش فنی، افزایش تجارت خارجی و دسترسی بازارهای خارجی و سرانجام ایجاد سکویی برای پردازش واردات و تولید برای صادرات بود. توسعه صادرات در برنامه اول به اهداف کمی خود نرسید و نقش چندانی در رشد اقتصادی کشور ایفا نکرد. در برنامه دوم توسعه توقعات از سیاست آزادسازی با عقب‌نشینی ملایمی از هدف‌های تعدیلی اقتصادی و تجاری به سیاست ایجاد مناطق آزاد تجاری، مناطق ویژه اقتصادی و نقش آنها در توسعه اقتصادی و مدرنیزه کردن اقتصاد و تجارت کشور، تبدیل شد. قانون چگونگی اداره مناطق آزاد که در 7/6/1372 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید در نهایت در حوزه مصوبات مجمع تشخیص مصلحت در 22/8/1375 مورد تایید قرار گرفت. در سال 1372 قیمت و درآمد نفت کاهش و بدهی خارجی افزایش یافت. آزادسازی و خصوصی‌سازی برنامه اول توسعه و تسهیل مبادلات خارجی موجب کسری تراز خارجی و انباشت بدهی شد.
پایان انحصار تجاری در اجرای قانون برنامه اول توسعه شورای عالی اداری پیشنهاد وزارت بازرگانی برای انحلال مراکز تهیه و توزیع کالا و پایان‌دهی به دوره انحصار دولتی تجارت خارجی را تصویب کرد. به جز یک مرکز تحت عنوان مرکز تهیه و توزیع کالا بقیه مراکز منحل شد
با توجه به این سابقه، ادامه نظام ارز شناور دیگر میسر نبود بنابراین نرخ ارز بر اساس برابری هر دلار آمریکا 175 تومان تثبیت شد. در سال 1373 اعمال کنترل‌های ارزی و پولی از عدم تعادل و فشار بر بازار مالی کاست، واردات کنترل و مدیریت و صادرات به انواع طرق تشویق شد. اما فشارهای تورمی و شکاف نرخ ارز رسمی و بازار آزاد مجدداً افزایش یافت. تمامی این جریانات باعث شد برنامه دوم توسعه (1378-1374)
که با اهداف و راهبردهایی نظیر برنامه اول شروع شد در اجرا با چرخش استراتژیکی روبه‌رو شود و به طور عملی سیاست‌های نوع دیگری به اجرا درآمد. نرخ تورم که در اثر افزایش نقدینگی و شناوری نرخ ارز شتاب یافته بود در سال 1374، بالاترین تورم را ثبت کرد. بحران ذخایر خارجی که شاید بخش زیادی از آن ناشی از رفتارهای انبساطی و اسرافی وارداتی، رفتارهای نمادین دولت وقت و نظام مالی بود با محوریت اهدافی نظیر جبران مافات رفاهی دوران جنگ و جا انداختن تصور بازگشت شرایط کاملاً عادی و آزاد در بازار و اقتصاد کشور به اجرا درآمد. در وزارت بازرگانی کنترل قیمت‌ها از یک سو و قیمت‌گذاری کالاها و خدمات بخش عمومی ادامه پیدا کرد. مجوزهای متعدد واردات از محل درآمد ناشی از کار در خارج یا واردات کالاها و خدمات خاص از محل ارز صادرات که در این سال‌ها بازار را مملو از انواع کالاهای لوکس وارداتی کرده بود بخشاً متوقف شد. نرخ دلار 300تومانی تثبیت و معاملات ارز آزاد ممنوع اعلام شد. شاید بتوان گفت بخش زیادی از مضیقه‌های اقتصادی سال‌های برنامه دوم کفاره خوش‌بینی به نظام بازار جهانی و اسراف‌کاری در مصارف ارزی برنامه اول بود. در برنامه سوم توسعه، بهبود بازار نفت افق خوش‌بینی را مجدداً جلوی چشم دولت گشود. در این برنامه راهبرد توسعه اقتصادی، راهبرد توسعه صادرات، ادامه خصوصی‌سازی، ادامه کنترل افزایش قیمت کالاهای تولید دولتی (ماده 10)، تنظیم و تعدیل مزد حقیقی با نرخ تورم سالیانه، ادامه سیاست پرداخت یارانه کالاهای اساسی (ماده 46)، ایجاد حساب ذخیره ارزی برای جلوگیری از تاثیر نوسان بازار جهانی نفت بر برنامه‌های توسعه اقتصادی کشور (ماده 60)، تنظیم انحصارات و رقابتی کردن فعالیت‌های اقتصادی، کنار‌گذاری روش تسهیلات تکلیفی و جایگزینی آن با وجوه اداره‌شده مد نظر قرار گرفت.
دیدگاه تان را بنویسید