فرآیندی برای قانونی شدن

مقدمه

بانکداری از جمله فعالیت‌هایی است که با حجم بسیار گسترده‌ای از مقررات روبه‌روست. معمولاً در متون راجع به نظارت بر بانک‌ها این جمله ذکر می‌شود که صنعت خدمات بانکی، پرمقررات‌ترین فعالیت اقتصادی در هر کشور است. بخش قابل توجهی از این مقررات، مربوط به دریافت مجوز عملیات بانکی است. پیش از آنکه نگاهی مختصر به مقررات مربوط به اعطای مجوز بانکی در کشورهای گوناگون بیندازیم، باید به این پرسش پاسخ گفته شود که اساساً چرا برای ارائه خدمات بانکی باید مجوز دریافت کرد؟

1- مبنای نظری مجوز بانکی

به طور کلی فعالیت‌های اقتصادی از حیث لزوم اخذ مجوز به سه دسته تقسیم می‌شوند. دسته نخست، فعالیت‌هایی هستند که برای انجام آنها نیاز به اخذ مجوز وجود ندارد و هر شخصی می‌تواند بدون دارا بودن مجوز اقدام به آن کند. بسیاری از مشاغل خرد و تخصصی در این دسته قرار می‌گیرند. هر چند با توجه به وضع استانداردهای حرفه‌ای برای تقریباً تمامی فعالیت‌های اقتصادی، حیطه فعالیت‌هایی که بدون نیاز به مجوز می‌توان آنها را انجام داد، کمتر شده است. دسته دوم، فعالیت‌هایی هستند که برای انجام آنها نیاز به اخذ مجوز وجود دارد، اما این مجوز نه از دولت بلکه از یک مقام صنفی یا به عبارت دیگر، تشکیلات خود‌انتظام اخذ می‌شود. نمونه بارز آن وکالت است. وکلا مجوز خود را نه از دولت، بلکه از کانون وکلا که یک نهاد خود‌انتظام است دریافت می‌کنند. این نوع مجوز برای فعالیت‌هایی لازم دانسته می‌شود که اهمیت تخصصی بالایی دارند اما ضرورتی ندارد که دولت، مستقیماً وارد نظارت بر آنها شود. دسته سوم از فعالیت‌ها، اموری هستند که دولت، مستقیماً نظارت بر آنها را انجام می‌دهد. اهمیت این امور تا حدی است که نمی‌توان نظارت بر آنها را به صنف یا تشکیلات خود‌انتظام سپرد. بانک‌ها جزو این دسته قرار می‌گیرند. اما چرا نظارت بر بانک‌ها تا این حد مهم است؟

در پاسخ به این پرسش به دو دلیل اشاره می‌شود. نخستین دلیل، ریسک سیستمی است که فعالیت‌های بانک‌ها ایجاد می‌کند. منظور از ریسک سیستمی این است که اگر فعالیت‌های یک بانک با مشکل مواجه شود و آن بانک ورشکسته شود، مشتریان سایر بانک‌ها نیز برای دریافت سپرده‌های خود به بانک‌ها مراجعه می‌کنند و این امر می‌تواند سایر بانک‌ها را نیز با خطر مواجه کند. البته دولت برای مقابله با این خطر احتمالی، تورهای اطمینان مالی را طراحی کرده است. صندوق ضمانت سپرده‌ها، کمک‌های دولتی و کارکرد وام‌دهنده نهایی بانک مرکزی همگی برای آن هستند که جلوی این ریسک سیستمی را بگیرند اما باید توجه داشت تورهای اطمینان مالی کارکرد محدودی دارند و نمی‌توان به مقدار زیاد و مکرر از این تورها استفاده کرد، وگرنه این تورها از هم خواهند گسست. از این رو باید مقررات مجوزدهی وجود داشته باشند تا تعداد موسساتی که در تورهای اطمینان مالی می‌افتند آنقدر زیاد نباشد که منتهی به پاره شدن تورهای مزبور شود. ورود موسساتی که دارای حداقل‌های حرفه‌ای نیستند به بازار خدمات مالی، می‌تواند باری را که بر روی تورهای مزبور قرار داده می‌شود زیاد کند. از این رو باید با مکانیسم مجوز‌دهی، این بار مدیریت شود.

دومین دلیل برای وضع مقررات مجوز‌دهی این است که چنین مقرراتی مکانیسم مناسبی برای حمایت از مصرف‌کنندگان هستند. بانک‌ها و موسسات مالی، خدمات مختلفی را به مصرف‌کنندگان ارائه می‌کنند. مصرف‌کنندگان نیز معمولاً شناخت کافی از مالکان و مدیران بانک‌ها و میزان صلاحیت حرفه‌ای آنان ندارند. اگر نظارت کافی بر آنها وجود نداشته باشد، این احتمال وجود دارد که افراد فاقد شایستگی و حتی متقلبان و کلاهبرداران، در قالب ارائه خدمات بانکی اقدام به فریب مصرف‌کنندگان کنند. مقررات مجوز‌دهی باعث می‌شوند که فقط افرادی که صلاحیت حرفه‌ای و صداقت لازم برای انجام فعالیت بانکی را دارند وارد این عرصه شوند.

2- مجوز بانکی در آمریکا

در آمریکا کسانی که قصد تاسیس بانکی را دارند می‌توانند در سطح ایالتی یا در سطح فدرال درخواست مجوز کنند. در سطح فدرال، Office of Comptroller of Currency یا OCC که بخشی از وزارت خزانه‌داری آن کشور است مرجع اعطای مجوز فعالیت بانکی است. بر اساس مقررات OCC برای اعطای مجوز فعالیت بانک پنج شرط اساسی باید وجود داشته باشد: 1- موسسان بانک باید با قوانین و مقررات بانکداری در آن کشور آشنا باشند؛ 2- مدیران بانک -که شامل هیات‌مدیره آن نیز می‌شود- توانایی و صلاحیت‌های لازم برای ارائه خدمات بانکی را داشته باشند؛ 3- بانک باید سرمایه کافی را برای فعالیت بانکی در سطحی که تقاضا کرده است داشته باشد؛ 4- باید این احتمال عقلایی وجود داشته باشد که بانک، حداقلی از سودآوری را داشته باشد؛ 5- نشان داده شود که بانک به نحوی عقلایی و با اطمینان اداره خواهد شد. از آنجا که بانک‌هایی که در سطح فدرال تشکیل می‌شوند، باید عضو شرکت فدرال بیمه سپرده‌ها (FDIC) باشند، OCC وجود شرایط بیمه سپرده‌ها را نیز برای اعطای مجوز مورد بررسی قرار می‌دهد. علاوه بر این، در آمریکا یک قانون دیگر نیز هنگام اعطای مجوز باید مورد توجه قرار گیرد و آن Community Reinvestment Act است. بر اساس این قانون، باید توانایی بانک در «پاسخگویی به نیازهای کل جامعه، از جمله افراد دارای درآمد متوسط و پایین» مورد توجه قرار گیرد. توجه به این نکته ضروری است که در آمریکا اکثر بانک‌ها متعلق به سایر شرکت‌ها هستند. به عبارت دیگر، اکثر بانک‌ها متعلق به هلدینگ‌ها هستند. از این رو فرآیند مجوزدهی در آمریکا اقتضا می‌کند که این شرکت‌ها نیز وارد فرآیند اعطای مجوز شوند. یعنی این هلدینگ‌ها نیز باید مجوز تملک بانک را به دست آورند. در رابطه با بانک‌هایی که در سطح ایالتی مجوز دریافت می‌کنند، معمولاً همان معیارهای OCC اعمال می‌شود. با این حال، برخی ایالت‌ها مقررات و الزامات خاص خود را اعمال می‌کنند که با مقررات OCC تفاوت‌هایی دارد.

3- مجوز بانکی در اتحادیه اروپا

در اتحادیه اروپا مقرره‌ای که در سال 2006 تصویب شده است از دولت‌های عضو می‌خواهد در اعطای مجوز شرایط ویژه‌ای را در نظر داشته باشند. دولت‌های عضو نباید تا زمانی که از صلاحیت و سلامت مدیران و موسسان اطمینان پیدا نکرده‌اند، اقدام به اعطای مجوز کنند. بانک نمی‌تواند شرکتی با یک مدیر باشد و حداقل باید دو مدیر، عملیات بانک را مدیریت کنند. مدیران بانک باید دارای حسن شهرت و تجربه کافی باشند. مقامات مجوز‌دهنده باید اطلاعات کافی در رابطه با هویت موسسان و سوابق آنها داشته باشند. بر اساس مقرره اعتباری سال 2006 اتحادیه اروپا حداقل سرمایه تاسیس یک بانک پنج میلیون یورو اعلام شده است. از سال 2014 و با مکانیسم واحد نظارتی در اروپا تحولاتی در اعطای مجوز برای فعالیت‌های بانکی در اروپا به وجود آمده است. در چارچوب جدید، اشخاصی که قصد تاسیس بانک را دارند، باید درخواست خود را به مقامات صالح ملی کشورهای عضو ارائه کنند. این درخواست‌ها ظرف 15 روز توسط مقامات مزبور به بانک مرکزی اروپا ارسال می‌شود. البته این درخواست‌ها باید کامل باشند و همه اطلاعات لازم برای اعطای مجوز در آنها موجود باشد. هنگامی که تکمیل مدارک اعلام شد، مقام ملی یاد شده و بانک مرکزی اروپا، هر دو بررسی‌های خود در مورد شرایط اعطای مجوز را انجام می‌دهند. به عبارت دیگر باید هم شرایط کشور مزبور و هم شرایط اتحادیه اروپا برای تاسیس بانک وجود داشته باشد تا به آن مجوز داده شود. اگر مقام ملی به این نتیجه برسد که متقاضی تاسیس، شرایط اعطای مجوز را دارد، گزارشی به بانک مرکزی اروپا می‌دهد و ارزیابی خود از وضعیت متقاضی را به آن بانک اعلام می‌کند. تصمیم‌گیری در خصوص قبول یا رد اعطای مجوز، بر عهده بانک مرکزی اروپاست. البته در مواردی که درخواست اعطای مجوز رد شود یا شرایط دیگری برای اعطای مجوز لازم دانسته شود، متقاضی حق دارد خواستار رسیدگی مجدد به پرونده شود.

4- مجوز بانکی در انگلیس

در انگلیس اعطای مجوز توسط دو نهاد (Financial Conduct Authority (FCA و Prudential Regulatory Authority (PRA)i انجام می‌شود. هنگامی که تقاضایی برای اعطای مجوز ارسال می‌شود در صورت کامل بودن آن باید حداکثر ظرف شش ماه در خصوص آن تصمیم‌گیری شود و در صورت ناقص بودن نیز این مدت حداکثر 12 ماه خواهد بود. در انگلستان یک مرحله پیش از درخواست مجوز وجود دارد که طی آن، متقاضی مجوز جلساتی را با مقامات مزبور خواهد داشت و اطلاعات لازم را از آنها دریافت خواهد کرد. در این مرحله، مقامات مزبور نیز طی جلساتی با متقاضیان، از ویژگی‌های آنها مطلع شده و ممکن است متقاضی پس از انجام این مرحله از درخواست مجوز منصرف شود. حداقل فایده این مرحله این است که متقاضی با اطلاعات کافی وارد جریان درخواست مجوز می‌شود. مسائلی که در این مرحله از متقاضی پرسیده می‌شود عبارتند از اینکه: 1- متقاضی کیست و قصد تاسیس چه نوع موسسه اعتباری را دارد؟ 2- مالکان و سرمایه‌گذاران متقاضی چه کسانی هستند؟ 3- آیا طرح کسب و کار متقاضی از کفایت لازم برخوردار است یا خام و ابتدایی است؟ 4- آیا متقاضی بخشی از یک گروه بزرگ‌تر است؟ اگر پاسخ مثبت است ویژگی‌ها و ساختار آن گروه چیست؟ 5- مسوولیت اداره بانکی که تاسیس شده است بر عهده چه کسی خواهد بود؟ 6- شرحی از خدماتی که ارائه خواهد شد و قیمت‌هایی که برای آن خدمات پیشنهاد شده است. 7- شیوه تامین مالی متقاضی، 8- سطح فعالیتی که در نظر گرفته شده است و 9- شیوه‌های برون‌سپاری که قرار است انجام شود.

پس از آنکه این اطلاعات دریافت شد، جلسه چالش (challenging session) برگزار می‌شود. هدف از برگزاری این جلسه این است که اطلاعات دقیق و جزیی از متقاضیان دریافت شود و فقط کسانی تقاضای تاسیس بانک بدهند که از حداقل‌های لازم برای وارد شدن در فرآیند اعطای مجوز برخوردارند. در این جلسه طرح کسب و کار بانک به دقت مورد بررسی قرار می‌گیرد و سوالات متعددی از متقاضیان مطرح می‌شود. مقامات نظارتی انگلیس معتقدند وجود این مراحل پیش از درخواست مجوز از این جهت ضروری است که فرآیند بررسی تقاضاها تسهیل می‌شود و به مقامات نظارتی این امکان داده خواهد شد که ظرف مهلت مقرر اقدام به تصمیم‌گیری در خصوص درخواست‌ها کنند. رسیدگی به مجوزها در انگلیس رایگان و بدون هزینه نیست و متقاضی باید برای بررسی درخواست، مبلغ 25 هزار پوند پرداخت کند. این امر، علاوه بر اینکه بخشی از هزینه‌های دولت برای این امر را پوشش می‌دهد، موجب می‌شود جلوی تقاضاهای واهی نیز گرفته شود. مسائلی که برای اعطای مجوز مورد بررسی قرار می‌گیرند عبارتند از اینکه آیا متقاضی، منابع کافی برای انجام فعالیت بانکی در اختیار دارد یا خیر؟ آیا مدیران و اشخاص کلیدی متقاضی توانایی انجام فعالیت مشمول نظارت را دارند یا خیر؟ و آیا فعالیت‌های موسسه مشمول نظارت به گونه‌ای هست که مقامات نظارتی امکان نظارت بر آن را داشته باشند؟

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

موسسات فاقد مجوز و اینکه چگونه باید به آنها مجوز داده شود، یکی از چالش‌های مقامات ناظر مالی در تمامی کشورهاست. ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست. به نظر می‌رسد جای آن وجود داشته باشد که از تجربیات سایر کشورها در این رابطه استفاده شود. نفس لازم است فعالیت مالی، تحت نظارت انجام شود و فعالیت مالی بدون مجوز ممنوع شود؛ امری است که کمتر کسی در آن تردید دارد. با این حال، ترتیبات و شیوه‌های درخواست مجوز و رسیدگی به آن، مساله مهمی است که گاه کاستی‌هایی در آن مشاهده می‌شود. نگاهی به تجربیات سایر کشورها که در این نوشته به برخی از آنها اشاره شد، می‌تواند ایده‌های مناسبی را برای بازسازی ساختار مجوزدهی در اختیار مقامات نظارتی کشور قرار دهد.