تاریخ انتشار:
آیا روحانی توانایی جان‌بخشی به صنعت نفت و گاز ایران را دارد؟
راه و چاه نفت
کوتاه زمانی از پیروزی انتخاباتی حسن روحانی در انتخابات ریاست‌جمهوری در سال گذشته نگذشته بود که او اعلام کرد یکی از اولویت‌های اصلی دولت او انجام اصلاحات و حیات بخشیدن به بخش نفت و گاز کشور است.
کوتاه زمانی از پیروزی انتخاباتی حسن روحانی در انتخابات ریاست‌جمهوری در سال گذشته نگذشته بود که او اعلام کرد یکی از اولویت‌های اصلی دولت او انجام اصلاحات و حیات بخشیدن به بخش نفت و گاز کشور است. روحانی و بسیاری از مشاوران او هیچ فرصتی را برای انتقاد نسبت به سیاست‌های اعمال‌شده در صنعت نفت و گاز طی دو دوره تصدی احمدی‌نژاد از دست ندادند.
ایران مشابه با سایر ملت‌های صادرکننده نفت، برای تامین مالی مخارج دولتی و پرداخت هزینه واردات، وابستگی شدیدی به درآمدهای نفتی دارد. هنگامی که این درآمدها سقوط می‌کند اقتصاد به درد و رنج می‌افتد. ترکیبی از تحریم‌های بین‌المللی و مدیریت ضعیف اقتصادی به افول تدریجی تولید روزانه نفت و در جا زدن تولید گاز طبیعی در بیشتر سال‌های ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد منجر شد. در سال 2012 زمانی که ایالات متحده و اتحادیه اروپا تحریم‌های جدیدی علیه صادرات نفت ایران وضع کرده و به کشورهایی که مایل به خرید محصولات نفتی از ایران بودند فشار شدیدی وارد کردند این افت تولید شتاب بیشتری گرفت. در حالی که دولت احمدی‌نژاد این کاهش تولید را عمدتاً به گردن تحریم‌ها انداخت، منتقدان دولت او ادعا کردند سیاست‌های نابخردانه او بوده است که باعث بیشترین خسارت به بخش نفت و گاز شده است تا مساله تحریم‌ها.
جناح‌های سیاسی داخل ایران هنوز در رابطه با علت افت تولید نفت اختلاف‌نظر دارند، اما هیچ تردیدی درباره میزان کاهش تولید در سال‌های اخیر وجود ندارد. بر اساس آمارهای اوپک (آمارهای رسمی ارائه‌شده توسط دولت‌های عضو) تولید نفت ایران از 3/4 میلیون بشکه در روز در سپتامبر 2011 به 3/3 میلیون بشکه در روز در نوامبر 2013 کاهش یافت. صادرات روزانه نفت خام به همین منوال کاهش یافت و از 7/2 میلیون بشکه در روز در سال 2011 به زیر تنها یک میلیون بشکه در روز در آخرین ماه‌های ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد رسید. روحانی سعی کرده است تا هر دو علت کاهش یادشده در بالا را رفع کند: او سرگرم مذاکره با غرب و رسیدن به توافق با گروه 1+5 قدرت‌های جهانی و پایان دادن به تحریم‌های بین‌المللی (که عمده هدف‌گذاری آن به سمت بخش نفت و گاز ایران بوده است) و اصلاحات صنعت نفت و گاز ایران است.
در این مطلب کوتاه سه پرسش مرتبط با این مساله را طرح خواهیم کرد:
1- چگونه بخش نفت و گاز ایران در دوران احمدی‌نژاد اداره می‌شد؟
2- چگونه حسن روحانی سعی در اصلاح و بازسازی این بخش دارد؟
3- برخی از چالش‌های پیش روی او برای اصلاح بخش نفت چیست؟
اعلام جنگ احمدی‌نژاد علیه «مافیای نفتی»
محمود احمدی‌نژاد هنگام کارزار انتخاباتی خویش در سال 1384 وعده داد که جنگ علیه نابرابری و فساد را شروع خواهد کرد. او رئیس‌جمهور سابق هاشمی‌رفسنجانی را (که در دور دوم انتخابات سال 1384 رقیب انتخاباتی او بود) متهم به فساد کرد و عامل ظهور یک طبقه ممتاز جدید از ثروتمندان و سرمایه‌داران دانست که از روابط سیاسی سوءاستفاده کرده و به ثروت‌های بادآورده رسیده بودند. او به ویژه نسبت به مدیریت شرکت ملی نفت ایران که دارایی‌های نفت و گاز ایران و نیز صنایع پایین‌دستی وابسته به آن (پتروشیمی، پالایشگاه‌ها و...) را مدیریت می‌کرد بدبین بود. او همه جا جار می‌زد که شرکت ملی نفت ایران تحت تسلط مافیای نفتی است که شامل مقامات فاسد شرکت نفت و بازاریان سنتی می‌شد و هر دو ارتباطات نزدیک با رفسنجانی دارند. احمدی‌نژاد علاوه بر بی‌نظمی‌های مالی در فعالیت‌های شرکت نفت، دو نوع فساد در فعالیت‌های این مافیای نفتی دید: در اعطای قراردادهای عمرانی و خدماتی؛ و در قراردادهای فروش نفت و گاز و فعالیت‌های بازاریابی شرکت نفت و بنگاه‌های بازاریابی وابسته به آن.
احمدی‌نژاد بی‌درنگ پس از پیروزی بی‌سابقه در انتخابات ریاست‌جمهوری، برای پاک کردن وزارتخانه نفت از فساد و خلاص شدن از شر مافیای نفتی تلاشش را آغاز کرد. احمدی‌نژاد معتقد بود بیشتر مدیران رده بالای صنعت نفت از صلاحیت‌های کافی انقلابی برخوردار نبوده و به نحو ناعادلانه و به زیان خادمان واقعی انقلاب اسلامی که در هشت سال جنگ ایران و عراق خدمت کرده بودند، از این وضع منتفع شدند.
احمدی‌نژاد خواهان شکست مافیای نفتی با جایگزینی مدیریت ارشد و میانی شرکت نفت با هواداران و متحدان مورد اعتماد خویش بود. اما او به زودی دریافت که سایر مراکز قدرت، حاضر به دادن اختیار کامل در مدیریت صنعت نفت به او نیستند. مجلس که تحت سلطه جناح راست و اصولگرایان بود، هیچ تردیدی در رد کردن نامزدهای احمدی‌نژاد برای وزارت نفت از خود نشان نداد. مجلس سه نامزد نخست معرفی‌شده او را با این استدلال رد کرد که آنها دانش و تجربه کافی در صنعت نفت و گاز نداشتند. سرانجام در دسامبر 2005 بود که مجلس نامزد چهارم کاظم وزیری‌هامانه را تایید کرد. وزیری‌هامانه در برابر تقاضاهای احمدی‌نژاد برای پاکسازی مدیریت عالی وزارتخانه مقاومت کرد؛ او همچنین با تقاضای احمدی‌نژاد با دادن قراردادهای وزارت نفت به پیمانکاران داخلی که او توصیه می‌کرد مخالف بود. مقاومت وزیری‌هامانه با این مسائل منجر به برکناری او تنها پس از 20 ماه شد.
پس از یک دور دیگر زورآزمایی با مجلس، احمدی‌نژاد وزیری‌هامانه را با فرد باسابقه دیگر در وزارت نفت به نام غلامحسین نوذری جایگزین کرد. نوذری نیز با تقاضای احمدی‌نژاد برای اخراج مدیران اضافی صنعت نفت مخالفت کرد اما او هم پس از دو سال در پایان دوره اول احمدی‌نژاد در آگوست 2009 کنار گذاشته شد. در دوران این دو وزیر درونی (وزیری‌هامانه و نوذری)، بدنه اصلی صنعت نفت تقریباً دست‌نخورده باقی ماند و در نتیجه خسارت وارده به روحیه و بهره‌وری وزارتخانه نسبتاً اندک بود. محیط باثبات در زمان نوذری حتی اجازه داد تا وزارتخانه و شرکت نفت تولید روزانه نفت ایران را به میزان اندکی بین سال‌های 2007 تا 2009 افزایش دهند (شکل یک).
احمدی‌نژاد در دوره دوم ریاست‌جمهوری خود توانست وزرایی همراه‌تر بر وزارتخانه نفت منصوب کند که به او کمک کردند تا بسیاری از مدیران عالی را جایگزین کند. نخستین وزیر نفت دوره دوم، مسعود میرکاظمی از متحدان نزدیک او و اعضای سابق سپاه پاسداران بود که هیچ تجربه یا تخصصی در صنعت نفت نداشت. میرکاظمی در وزارت نفت تا 300 نفر از مدیران شرکت نفت و شرکت‌های وابسته در صنایع گاز و پتروشیمی را تغییر داد.
اما تلاش وزارت نفت برای افزایش تولید نفت و گسترش ظرفیت در دوران میرکاظمی به شکست انجامید که ناشی از کنار گذاشتن مدیران باسابقه بود و این عملکرد ضعیف موجب انتقادات جدی از مجلس شد. بنابراین احمدی‌نژاد به جای میرکاظمی یکی از مدیران ارشد سپاه پاسداران به نام رستم قاسمی را منصوب کرد. این واقعیت که میرکاظمی و قاسمی پیشینه سپاهی داشتند تصادفی نبود: احمدی‌نژاد صدها نفر از نیروهای دولت خود را از سپاه آورد و نقش مهمی در گسترش فعالیت‌های اقتصادی سپاه پاسداران داشت.
انتصاب قاسمی به وزارت نفت همچنین با دور جدید تحریم‌های نفتی و مالی وضع‌شده توسط آمریکا و جامعه بین‌المللی مصادف شد که صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفت و گاز ایران را هدف گرفته بود. این تحریم‌های شدید نقش سپاه و شرکت‌های اقتصادی آن را در تولید و بازاریابی نفت گسترش داد. بنگاه‌های مهندسی وابسته به سپاه پا پیش گذاشتند تا تولید را حفظ کنند و پروژه‌های توسعه‌ای را ادامه دهند که بنگاه‌های بین‌المللی به واسطه تحریم‌ها رها کرده بودند. در همین اثنی، سپاه پاسداران در فروش نفت و واردات تجهیزات و قطعات تحریمی برای صنعت نفت و گاز کشور به شرکت نفت کمک کرد.
وزارت نفت به روابط غیررسمی و تاجران خصوصی مورد اعتماد برای انجام معاملات بین‌المللی از جانب دولت متکی بود. پنهانکاری و نبود شفافیت چاره‌ناپذیر در عملیات این واسطه‌های نفتی باعث ایجاد فرصت‌های بسیاری برای بی‌نظمی‌های مالی شد و این سوءاستفاده‌های مالی هر از گاهی در مجلس و در رسانه‌های داخلی افشا می‌شد. این افشاگری‌ها در سال آخر ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد و در زمانی بسیار بیشتر شد که او اعتماد و پشتیبانی رهبر کشور را از دست داد و بسیاری از رقبای سیاسی او فرصت را برای بی‌اعتبار ساختن او مساعد دیدند.
روی‌هم‌رفته، مدیریت و عملکرد صنعت نفت طی دوره تصدی احمدی‌نژاد دچار چندین تغییر مهم شد که عمدتاً در نتیجه سیاست‌های او و تا حدی در واکنش به تحریم‌های اقتصادی بود.
- وزارت نفت از جابه‌جایی غیرمنتظره وزیران دچار آسیب‌های جدی شد که در جدول یک نشان داده شده است.
- احمدی‌نژاد در دوره دوم خود یک پاکسازی موفقیت‌آمیز به شکل برکناری صدها مدیر عالی و میانی وزارت نفت را انجام داد که اثر منفی بر بهره‌وری و توسعه بخش داشت.
- احمدی‌نژاد نفوذ اقتصادی و مدیریتی سپاه در صنعت نفت و گاز را تسهیل کرد که با انتصاب رستم قاسمی به عنوان وزیر نفت در سال 2012 به اوج خود رسید.
- احمدی‌نژاد مبالغ عظیمی را به سمت اجرایی کردن یارانه‌های نقدی هدایت کرد و در بستر اصلاحات یارانه‌ای جامع او در دسامبر 2009 منابع مالی وزارت نفت کاهش یافت.
- سرانجام احمدی‌نژاد خصوصی‌سازی صنایع پایین‌دستی دولتی (پالایشگاه‌ها و واحدهای پتروشیمی) را شتاب بخشید. اما این فرآیند ماهیت شفافی نداشت و در بیشتر موارد به پارتی‌بازی و رفیق‌بازی آلوده بود.
برنامه روحانی برای کنترل خسارت‌ها
حسن روحانی بی‌درنگ پس از برنده شدن در انتخابات ریاست‌جمهوری در ژوئن 2013 اولویت اصلی خود را یافتن یک شخص مناسب برای ریاست بر وزارت نفت قرار داد. او بیژن زنگنه را که یک فرد باسابقه در صنعت نفت بود و در دوران ریاست‌جمهوری خاتمی وزیر نفت بود، انتخاب کرد. این زنگنه و تیم او بودند که احمدی‌نژاد متهم می‌کرد بخشی از مافیای نفتی هستند. بنابراین انتخاب او توسط روحانی نشان داد چقدر دیدگاه‌های رئیس‌جمهور جدید برای وزارت نفت با دیدگاه‌های احمدی‌نژاد تفاوت دارد.
زنگنه خیلی سریع تایید مجلس را گرفت و به انتقاد از مدیریت احمدی‌نژاد در صنعت نفت پرداخت و وعده تغییرات همه‌جانبه را داد. بیشتر مدیران عالی صنعت نفت که احمدی‌نژاد برکنار کرده یا تنزل مقام داده بود از منصوبان یا متحدان نزدیک زنگنه در زمانی بودند که او وزیر نفت دولت خاتمی بود و زنگنه روشن ساخت که یکی از اولویت‌های اصلی او بازگرداندن مدیران مجرب تا حد امکان بود. به محض اینکه وزارت زنگنه شروع شد، به این وعده خود عمل کرد و تعداد زیادی از مدیران را تغییر داد. به نظر می‌رسد این تغییرات تاثیر مثبتی بر روحیه وزارتخانه داشته است و تاکنون زنگنه از پشتیبانی درونی قابل ملاحظه‌ای برخوردار بوده است.
روحانی و زنگنه با کمک هم یک برنامه اصلاحاتی چشمگیر برای صنعت نفت را شروع کرده‌اند: برخی از این اصلاحات مستلزم اجرای سیاست‌های جدید بوده است و برخی با قصد بی‌اثر ساختن سیاست‌های اتخاذشده در سال‌های احمدی‌نژاد بوده است.
روحانی اقتدار رسمی بر سپاه پاسداران ندارد اما ارتباطات خوبی با آنها دارد و به نظر می‌رسد در همکاری مناسب با آنها موفق بوده است چون سپاه به کاهش حضور بنگاه مهندسی خود به نام خاتم‌الانبیا در قراردادهای نفت و گاز تمایل نشان داده و اعلام کرده حاضر است فعالیت‌های اقتصادی خود را در هر پروژه وزارت نفت که قابلیت انتقال به پیمانکاران خصوصی را دارد کنار بگذارد یا کاهش دهد.
بازنگری خصوصی‌سازی شرکت‌های تابعه شرکت نفت
در حالی که احمدی‌نژاد بسیاری از مداخلات خود را در بخش نفت و گاز به نام مبارزه با فساد و فامیل‌بازی توجیه کرد، زنگنه بسیاری از بی‌نظمی‌ها و رویه‌های مفسده‌آمیز در ارتباط با بنگاه‌های پایین‌دستی خصوصی‌شده شرکت نفت را برملا ساخته است که در امر پالایش و توزیع فرآورده‌های نفت و گاز حضور داشتند. طی دوره ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد، شرکت‌های تابعه وزارت نفت تقریباً 46 درصد تمام بنگاه‌های ایرانی بودند که از طریق عرضه سهام در بورس خصوصی شده بودند. زنگنه ادعا کرد بیشتر این بنگاه‌ها زیر قیمت عادلانه بازار در معاملات مشکوک فروخته شده بودند.
تلاش‌های زنگنه برای متوقف ساختن فرآیند خصوصی‌سازی تنها تا حدودی موفق بوده است. هلدینگ صنایع پتروشیمی خلیج فارس که یکی از بزرگ‌ترین شرکت‌های تابعه شرکت نفت بود طی ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد تا حدی خصوصی‌سازی شد. زنگنه سعی کرد فروش 38 درصد باقیمانده سهام این هلدینگ را متوقف سازد و این غول اقتصادی را تحت نظارت کامل شرکت صنایع ملی پتروشیمی قرار دهد. اما مجلس درخواست او را برای این کار نادیده گرفت و اجازه فروش 17 درصد دیگر از سهام این هلدینگ را داد، که در نتیجه سهم وزارت نفت به 20 درصد کاهش یافت.
با وجود این عقبگرد، زنگنه به تلاش‌های خود برای جلوگیری از خصوصی‌سازی سایر شرکت‌های تابعه وزارت نفت ادامه داده است. این اقدامات اما به این معنا نیست که هیچ فعالیت خصوصی‌سازی دیگری در صنعت نفت وجود نخواهد داشت. سایر وزارتخانه‌های دولتی از قبیل وزارت صنعت و تجارت، هنوز متعهد به خصوصی‌سازی بنگاه‌های تعیین‌شده صنعت نفت و گاز هستند. برخی سازمان‌های شبه‌دولتی فعال در سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی داخلی نیز احتمالاً برای خصوصی‌سازی بیشتر در صنعت با مجلس لابی می‌کنند.
جذب سرمایه خارجی
زنگنه و تیم او معتقدند تحریم‌ها تنها دلیلی نبوده است که شرکت‌های نفتی غربی مشارکت خود را در پروژه‌های توسعه نفت و گاز ایران پایان دادند؛ آنها معتقدند دیگر عامل بی‌رغبتی و عدم انگیزه وجود شرایطی بوده است که در قراردادهای خدمت و سرمایه‌گذاری مشترک ایران حاکم بوده است. رایج‌ترین ترتیباتی که شرکت ملی نفت برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی طی سه دهه گذشته استفاده کرد قرارداد بای‌بک بوده است. اما این نوع قرارداد محدودیت‌های بسیار زیادی بر شرکای خارجی تحمیل می‌کرد و انگیزه سود کافی برای توجیه ریسک‌های سیاسی و فیزیکی سرمایه‌گذاری بالادستی (در اکتشاف و استخراج) پیشنهاد نمی‌کرد.
زنگنه برای جذب بیشتر سرمایه خارجی، یک نیروی ویژه از کارشناسان صنعت نفت در سپتامبر 2013 ایجاد کرد تا قراردادهای نفتی جدید طراحی کنند که برای شرکت‌های نفتی خارجی جذاب باشد در عین حال که خدشه‌ای بر حق حاکمیت دولت بر دارایی‌هایی نفت و گاز کشور وارد نکند. این نیروی ویژه ویژگی‌های کلیدی یک قرارداد جدید پیشنهادی را در یک گردهمایی در فوریه 2014 در تهران به نمایندگان چندین شرکت نفتی بین‌المللی پیشنهاد داد. قراردادهای جدید یک سازوکار پاداش‌دهی با ریسک تعدیل‌شده عرضه داشت که سهم درآمد فروش شریک خارجی را به عامل ریسک پروژه پیوند می‌داد. در حالی که دولت مالکیت کامل بر ذخایر نفتی خود را حفظ خواهد کرد، شریک خارجی به محض شروع به تولید حقوق انحصاری تولید را به مدت 15 تا 20 سال خواهد داشت.
اولویت‌بندی پروژه‌های نیمه‌تمام
در گسستی دیگر با عصر احمدی‌نژاد، زنگنه برخی از پروژه‌های توسعه وزارت نفت را که در مراحل اولیه بودند یا از فاز مرحله طراحی و برنامه‌ریزی فراتر نرفته بودند، متوقف ساخت تا روی پروژه‌های فعال باقیمانده‌ای متمرکز شود که سودآورتر هستند یا احتمال بیشتری می‌رود توسط بنگاه‌های داخلی تکمیل شوند. این سیاست در رابطه با توسعه میدان گاز طبیعی پارس جنوبی کاملاً آشکار است. در دوران احمدی‌نژاد، وزارت نفت منطقه پارس جنوبی را به 30 فاز (منطقه فرعی) تقسیم کرد و قراردادهایی با چندین بنگاه نفتی و گازی داخلی و بین‌المللی برای توسعه بیشتر این فازها امضا کرد. اما بیشتر شرکای خارجی به‌واسطه تحریم‌ها و با فشار آمریکا، منصرف شدند. وزارت نفت به جای پایان دادن به پروژه‌ها، شرکای خارجی را با بنگاه‌های ایرانی جایگزین کرد اما این بنگاه‌ها نیز با چالش‌های مالی و فنی بسیاری روبه‌رو بودند.
در نتیجه پیشرفت در بیشتر فازها کند یا متوقف شده بود و زنگنه فعالیت در همه فازها به جز پنج فاز را که پیشرفت بیشتری داشته‌اند معلق کرد. زنگنه همچنین نظارت وزارتخانه بر این پروژه‌ها را با سازمان‌دهی جلسات بازبینی پیشرفت هر دو هفته یک بار با پیمانکاران این پنج فاز شدت بخشید و وزارتخانه نیز پرداخت به پیمانکاران را به این بازبینی‌های پیشرفت کار مشروط کرد. وزارت نفت پیش‌بینی می‌کند که سه تا از فازهای پارس جنوبی در زمستان سال جاری به بهره‌برداری خواهد رسید؛ این تولید گاز اضافی برای نیازهای مصرفی داخلی ایران بسیار حیاتی خواهد بود که در ماه‌های زمستان به اوج خود می‌رسد. سال گذشته دولت تحویل گاز طبیعی به واحدهای پتروشیمی را به حالت تعلیق درآورد تا از عرضه کافی گاز برای مصارف خانگی در ماه‌های بهمن و اسفند مطمئن باشد، سیاستی که صنعت پتروشیمی را به مدت چند هفته به حالت تعطیل درآورد.
ترویج صرفه‌جویی در مصرف سوخت و کاهش یارانه‌های انرژی
در حالی که وزارت نفت همیشه یک حامی قوی کاهش یارانه‌های عظیم سوخت بر قیمت‌های داخلی فرآورده‌های نفت و گاز بوده است، زنگنه این تلاش‌ها را در ماه‌های اخیر شدت بخشیده است. این یارانه‌های سنگین صنعت نفت را مجبور به تخصیص بخش روزافزونی از تولید خود به مصرف داخلی کرده است. به علاوه، درآمدهای صادراتی از دست رفته، محدودیت شدیدی بر بودجه وزارت نفت هم در رابطه با پروژه‌های عمرانی و دستمزد و مزایا به پرسنل خویش، جای داده است.
زنگنه و مقامات شرکت نفت در زمستان سال گذشته با مجلس لابی کردند تا قیمت نفت و گاز طبیعی را افزایش دهد؛ این تلاش عمدتاً یک واکنش به افزایش هزینه‌های تولید بوده است که منجر به افزایش ضمنی در یارانه‌های قیمتی نسبت به دو سال گذشته شد. در حالی که ریال از سال 2012 بیش از 75 درصد ارزش خود را در برابر دلار و یورو از دست داده است، به این خاطر که ایران تورم بالایی را تجربه کرد، قیمت‌های رسمی برای فرآورده‌های نفت و گاز ثابت باقی ماند. در نتیجه، قیمت بنزین از تقریباً 40 سنت در هر لیتر در ابتدای سال 2012 به 13 سنت در سال 2013 کاهش یافته است.
پس از بحث و جدل گسترده در رسانه‌ها و مجلس، این تلاش‌ها سرانجام منجر به تعدیل قیمت در آوریل 2014 شد. قیمت بنزین به میزان 43 درصد (از 700 تومان به هزار تومان) افزایش یافت. حتی این قیمت جدید، که معادل با 32 سنت آمریکا بود به طور چشمگیری کمتر از قیمت بین‌المللی بنزین بود.
وضعیت مشابهی در رابطه با قیمت فروش گاز طبیعی بر صنعت پتروشیمی حاکم بوده است. وزارت نفت خواهان افزایش قیمت گاز طبیعی بود، که نهاده اصلی برای واحدهای پتروشیمی است. بنگاه‌های تازه خصوصی‌شده پتروشیمی تلاش کردند تا جلوی افزایش قیمت گاز گرفته شود؛ این واحدها از افزایش شدید سودهای خود در دو سال گذشته به لطف قیمت داخلی پایین گاز طبیعی برخوردار بوده‌اند که تقریباً یک‌دهم قیمت‌های بین‌المللی است. پس از بحث و جدل فراوان، مجلس سرانجام افزایش قیمت را تایید کرد که قیمت هر مترمکعب گاز طبیعی از 8/2 سنت به 13 سنت افزایش یافت. این قیمت جدید هنوز فاصله فاحشی با قیمت بین‌المللی گاز طبیعی دارد.
در تلاش شجاعانه دیگری برای کاهش مصرف داخلی سوخت، زنگنه پیشنهاد تامین مالی تعدادی از پروژه‌های حمل و نقل عمومی در تهران را داده است. اینها شامل پشتیبانی مالی برای گسترش شبکه مترو تهران و اتوبوسرانی درون‌شهری است. وزارت نفت استدلال کرده است حمل و نقل عمومی بهتر باعث کاهش تقاضای بنزین خودروهای مسافرکش شده، نفت بیشتری برای صادرات در دسترس خواهد بود و درآمدهای اضافی هزینه این طرح‌های ابتکاری را پوشش خواهد داد.
چالش‌های گوناگون پیش رو
این ابتکار عمل‌های سیاستگذاری که در بالا توضیح داده شد، شاید به ایران کمک کند تا صنعت نفت خویش را جانی تازه ببخشد و تولید نفت و گاز کشور را افزایش دهد، به شرط اینکه آنها بتوانند واقعاً اجرایی شوند. اما موانع بالقوه بسیاری پیش روی اجرای چنین طرح‌هایی وجود دارد. از جنبه داخلی، وزارت نفت با بحران بهره‌وری و پرسنلی مواجه است که ریشه در ضعف مدیریتی و تورم نیروی کار دارد. زنگنه ده‌ها کارشناس و مدیر باتجربه و ماهر وزارتخانه را که در دوران احمدی‌نژاد یا استعفا داده بودند یا از وزارتخانه اخراج شده بودند به سر کار بازگرداند. در حالی که این یک حرکت مثبت است، این مدیران شاید نیازمند بازآموزی و تحصیلات جدید باشند و کارآمدی آنها بستگی به بهره‌وری و همکاری هزاران کارمند ریز و درشت وزارت نفت دارد که بیشتر آنها در دوره احمدی‌نژاد استخدام شده بودند.
چالش پرسنلی مهم دیگر وجود یک نیروی کار متورم شده است. طی ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد تعداد کارکنان وزارت نفت حدود 150 درصد افزایش یافت (از 100 هزار به 250 هزار نفر). بیشتر کارکنان جدیدتر تحت قراردادهای کار کوتاه‌مدت استخدام شدند که دستمزد و مزایای پایین‌تری نسبت به کارمندان دولتی با حقوق بالا دریافت می‌کنند در حالی که همان وظایف را انجام می‌دهند. این نابرابری‌ها منجر به احساس تبعیض بین کارگران شده است. شرایط اقتصادی تیره و تار برخی کارکنان و بازنشستگان مورد توجه رسانه‌ها قرار گرفت، زمانی که یک بازنشسته در جلو ساختمان وزارتخانه نفت در تهران در همان روزی اقدام به خودسوزی کرد که حسن روحانی با مقامات نفتی در همان ساختمان جلسه داشت. پرداختن به این مسائل یک چالش درونی مهم برای وزارت نفت در آینده نزدیک خواهد بود.
وزارت نفت همچنین با چندین چالش بیرونی مواجه است که حل‌وفصل آنها حتی دشوارتر است. از یک سو نشانه‌هایی از وجود اهداف متضاد و عدم هماهنگی در مسائل اقتصادی داخلی بین اعضای کابینه روحانی دیده می‌شود. برخی وزرا با اشتیاق وزارت نفت در کاهش یارانه سوخت هم‌نظر نیستند، چون قیمت بالاتر سوخت به معیشت مردم و تولید آسیب خواهد زد. برای مثال طی مباحث مجلس در فوریه 2014 درباره افزایش قیمت گاز طبیعی برای صنعت پتروشیمی، مجلس علائم متضادی از وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت دریافت کرد: دومی مخالف هرگونه افزایش قیمتی بود. نتیجه این اختلاف‌نظر درون‌کابینه‌ای این شد که افزایش تصویب‌شده قیمت گاز طبیعی کمتر از آن چیزی بود که وزارت نفت امیدوار بود به آن برسد.
وزارت نفت با چالش حتی بزرگ‌تری از مراکز متعدد قدرت در بیرون از کابینه مواجه است. به علت اهمیت استراتژیک بخش نفت و گاز، این بخش تابع نظارت و دخالت بیشتر مجلس، در مقایسه با هر وزارتخانه دولتی دیگری است. این مداخلات باید به عنوان بازتاب‌هایی از رقابت در جریان در بین جناح‌های سیاسی برای دسترسی به فرصت‌های تجاری و سودآوری باشد که بخش نفت و گاز عرضه می‌دارد. مسعود میرکاظمی رئیس کمیسیون انرژی مجلس یکی از پرسروصداترین مخالفان زنگنه و سیاست‌های نفتی اوست. میرکاظمی که بیشتر مدیران ارشد وزارت نفت طی دوره تصدی دو‌ساله او به عنوان وزیر نفت احمدی‌نژاد پاکسازی شدند.
میرکاظمی با پیشنهاد زنگنه در جایگزین کردن بنزین داخلی که توسط واحدهای پتروشیمی تولید می‌شود با بنزین وارداتی مخالفت قوی ابراز داشت. دولت احمدی‌نژاد در واکنش به تحریم‌های غربی بر واردات بنزین ایران، به واحدهای پتروشیمی دستور داد تا بنزین تولید کنند. وزارت نفت در ماه می امسال در یک موضع‌گیری مغایر با مواضع پیشین خود، جانب سازمان محیط زیست ایران را گرفت و اعلام کرد این محصول، که رسانه‌های داخلی معمولاً بنزین پتروشیمی می‌نامند حاوی آلاینده‌های کاملاً سمی است. این یافته به عنوان مبنایی برای پیشنهاد وزارت نفت جهت جایگزین کردن بنزین پتروشیمی با بنزین وارداتی قرار گرفت. اما واحدهای پتروشیمی جمع‌بندی و پیشنهاد وزارت نفت را رد کردند و پشتیبانی چشمگیری از سوی رسانه‌های منتقد دولت دریافت کردند.
وزارت نفت در برابر فشارهای پوپولیستی برای حفظ یارانه‌های پوپولیستی نیز آسیب‌پذیر است. تلاش‌های دولت برای کاهش یارانه‌های قیمتی سنگین که به محصولات نفتی پالایش شده پرداخت می‌شود با مقاومت قوی سیاسی و از درون مجلس روبه‌رو است. در حالی که بار مالی عظیم این یارانه‌ها و عدم کارایی اقتصادی که آنها باعث می‌شوند برای همگان روشن است، با این حال دولت وقتی به فکر کاهش این ناکارایی‌ها می‌افتد با احتیاط شدیدی حرکت می‌کند. برای مثال دولت احمدی‌نژاد وقتی سعی کرد قیمت بنزین را در سال 2012 بالا ببرد با مقاومت قوی مجلس روبه‌رو شد و سرانجام مسوولیت این گام نامحبوب را به دوش رئیس‌جمهور بعدی گذاشت. روحانی خواهان بالا بردن قیمت بنزین در ابتدای دوره خود بود اما مقاومت از جانب سایر مراکز قدرت اجرای این اصلاحات را تا آوریل 2014 به تاخیر انداخت و تعدیل‌های قیمت صورت‌گرفته در قیمت سوخت داخل فاصله بسیار زیادی با قیمت‌های بین‌المللی دارد.
فشارهای سیاسی پوپولیستی همچنین می‌تواند منابع مالی- هم منابع بودجه مالی وزارت نفت و میزان وام و تامین مالی در دسترس از بانک‌های دولتی- که برای فعالیت‌های نگهداری و توسعه وزارتخانه در دسترس است و برای گسترش ظرفیت تولید مورد نیاز است محدود کند. این نوع سناریوهای پوپولیستی در دولت احمدی‌نژاد بخش نفت و گاز را فلج کرد و این خطر هست که دوباره در دولت روحانی اتفاق بیفتد.
عامل ریسک حتی معنادارتر با توجه به برنامه‌های بلندپروازانه زنگنه، چشم‌اندازهای نامطمئن برای موفقیت مذاکرات هسته‌ای است. بیشتر توانایی‌های وزارت نفت در تقویت تولید نفت ایران به نتیجه این مذاکرات بستگی دارد. اگر آنها شکست بخورند بنگاه‌های نفتی بین‌المللی وارد بازار ایران نخواهند شد اگر چه قراردادهای سرمایه‌گذاری جدید وزارت نفت، مشوق‌های مالی جذاب‌تر به آنها پیشنهاد خواهند داد. آمریکا نیز احتمالاً فشارهای اقتصادی بیشتری بر ایران تحت این سناریو وارد می‌کند که درآمدهای صادراتی نفت آن را بیشتر محدود می‌کند. به دنبال بحران اوکراین، روسیه در حال مذاکره برای دو قرارداد اقتصادی با ایران است اما هیچ نشانه‌ای وجود ندارد که وزارت نفت علاقه‌مند به کنار گذاشتن تلاش‌های خود برای جذب بنگاه‌های نفتی غربی به نفع قراردادها با بنگاه‌های روسی باشد. در حقیقت در حالی که وزارت نفت این قراردادها را با روسیه امضا می‌کند، همچنین در تلاش است تا ایران را به عنوان یک منبع بدیل احتمالی گاز طبیعی به اروپا عرضه کند در صورتی که عرضه انرژی روسیه متوقف شود.
پیامد بالقوه حتی جدی‌تر شکست مذاکرات هسته‌ای این است که دولت روحانی را در برابر مخالفان محافظه‌کار داخلی آن که از سیاست خارجی ستیزه‌جویانه‌تر حمایت می‌کنند شدیداً تضعیف می‌کند. اگر محافظه‌کاران موفق به خنثی کردن تلاش‌های روحانی شوند و جایگاه او را به یک رئیس‌جمهور بی‌قدرت کاهش دهند، می‌توانند تغییرات چشمگیری نیز در سیاست‌های داخلی و خارجی ایران به بار آورند.
تا این مقطع، روحانی و وزیر نفت او، به امید رسیدن به یک توافق نهایی کاملاً روی موفقیت مذاکرات هسته‌ای سرمایه‌گذاری کردند و از همه پیامدهای مضر شکست احتمالی آن دوری گزیدند. توسعه کم‌هزینه‌تر اما با این حال نامطلوب در رابطه با مذاکرات این خواهد بود که پس از ناتوانی در رسیدن به توافق نهایی، هر دو طرف تصمیم به تمدید مذاکرات بگیرند. این سناریو یک آلترناتیو محتمل‌تر به یک توافق نهایی نسبت به شکست کامل است، چون هر دو طرف سرمایه‌گذاری بسیار زیادی در این مذاکرات کردند که نمی‌توانند اقرار به شکست کامل کنند. این برونداد هنوز بنگاه‌های نفتی بین‌المللی را از بخش نفت و گاز ایران دور نگه خواهد داشت، اما زنگنه مسوول وزارتخانه باقی می‌ماند. در آن صورت آنها مجبور به مدیریت این بخش با استفاده از منابع داخلی خواهند بود و احتمالاً به سطح صادراتی نه کاملاً بیشتر از سطح فعلی خواهند رسید.
به طور کلی، روحانی و وزیر نفت باسابقه او انتظار دارند مدیریت وزارت نفت را بهبود بخشند و روحیه نیروی کار خود را تقویت کنند. صنعت نفت هنوز از کاهش تنش‌ها در روابط ایران با جامعه بین‌المللی در دوره روحانی منتفع خواهد شد. با این حال زنگنه هنگامی که سعی در جان بخشیدن به بخش نفت و گاز می‌کند احتمالاً با چالش‌های بسیاری روبه‌رو می‌شود. منابع و عواملی که زنگنه می‌تواند مستقیماً کنترل کند نسبتاً محدود هستند، و قانون اساسی ایران قدرت نظارتی گسترده‌ای به مجلس در رابطه با قیمت‌گذاری و توزیع محصولات نفت و گاز می‌دهد. تحت فشارهای پوپولیستی، مجلس شاید با تلاش‌های وزارت نفت برای تقویت تولید و افزایش قیمت‌های محصولات خود مخالفت کند و دسترسی وزارت نفت به سرمایه‌گذاری و فناوری خارجی به سختی مورد نیاز و توانایی آن به صادرات فراتر از سطح جاری، همچنان وابسته به نتیجه مذاکرات جاری هسته‌ای باقی خواهد ماند.
*نادر حبیبی اقتصاددان ایرانی مقیم آمریکا است.
ایران مشابه با سایر ملت‌های صادرکننده نفت، برای تامین مالی مخارج دولتی و پرداخت هزینه واردات، وابستگی شدیدی به درآمدهای نفتی دارد. هنگامی که این درآمدها سقوط می‌کند اقتصاد به درد و رنج می‌افتد. ترکیبی از تحریم‌های بین‌المللی و مدیریت ضعیف اقتصادی به افول تدریجی تولید روزانه نفت و در جا زدن تولید گاز طبیعی در بیشتر سال‌های ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد منجر شد. در سال 2012 زمانی که ایالات متحده و اتحادیه اروپا تحریم‌های جدیدی علیه صادرات نفت ایران وضع کرده و به کشورهایی که مایل به خرید محصولات نفتی از ایران بودند فشار شدیدی وارد کردند این افت تولید شتاب بیشتری گرفت. در حالی که دولت احمدی‌نژاد این کاهش تولید را عمدتاً به گردن تحریم‌ها انداخت، منتقدان دولت او ادعا کردند سیاست‌های نابخردانه او بوده است که باعث بیشترین خسارت به بخش نفت و گاز شده است تا مساله تحریم‌ها.
جناح‌های سیاسی داخل ایران هنوز در رابطه با علت افت تولید نفت اختلاف‌نظر دارند، اما هیچ تردیدی درباره میزان کاهش تولید در سال‌های اخیر وجود ندارد. بر اساس آمارهای اوپک (آمارهای رسمی ارائه‌شده توسط دولت‌های عضو) تولید نفت ایران از 3/4 میلیون بشکه در روز در سپتامبر 2011 به 3/3 میلیون بشکه در روز در نوامبر 2013 کاهش یافت. صادرات روزانه نفت خام به همین منوال کاهش یافت و از 7/2 میلیون بشکه در روز در سال 2011 به زیر تنها یک میلیون بشکه در روز در آخرین ماه‌های ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد رسید. روحانی سعی کرده است تا هر دو علت کاهش یادشده در بالا را رفع کند: او سرگرم مذاکره با غرب و رسیدن به توافق با گروه 1+5 قدرت‌های جهانی و پایان دادن به تحریم‌های بین‌المللی (که عمده هدف‌گذاری آن به سمت بخش نفت و گاز ایران بوده است) و اصلاحات صنعت نفت و گاز ایران است.
در این مطلب کوتاه سه پرسش مرتبط با این مساله را طرح خواهیم کرد:
1- چگونه بخش نفت و گاز ایران در دوران احمدی‌نژاد اداره می‌شد؟
2- چگونه حسن روحانی سعی در اصلاح و بازسازی این بخش دارد؟
3- برخی از چالش‌های پیش روی او برای اصلاح بخش نفت چیست؟
اعلام جنگ احمدی‌نژاد علیه «مافیای نفتی»
محمود احمدی‌نژاد هنگام کارزار انتخاباتی خویش در سال 1384 وعده داد که جنگ علیه نابرابری و فساد را شروع خواهد کرد. او رئیس‌جمهور سابق هاشمی‌رفسنجانی را (که در دور دوم انتخابات سال 1384 رقیب انتخاباتی او بود) متهم به فساد کرد و عامل ظهور یک طبقه ممتاز جدید از ثروتمندان و سرمایه‌داران دانست که از روابط سیاسی سوءاستفاده کرده و به ثروت‌های بادآورده رسیده بودند. او به ویژه نسبت به مدیریت شرکت ملی نفت ایران که دارایی‌های نفت و گاز ایران و نیز صنایع پایین‌دستی وابسته به آن (پتروشیمی، پالایشگاه‌ها و...) را مدیریت می‌کرد بدبین بود. او همه جا جار می‌زد که شرکت ملی نفت ایران تحت تسلط مافیای نفتی است که شامل مقامات فاسد شرکت نفت و بازاریان سنتی می‌شد و هر دو ارتباطات نزدیک با رفسنجانی دارند. احمدی‌نژاد علاوه بر بی‌نظمی‌های مالی در فعالیت‌های شرکت نفت، دو نوع فساد در فعالیت‌های این مافیای نفتی دید: در اعطای قراردادهای عمرانی و خدماتی؛ و در قراردادهای فروش نفت و گاز و فعالیت‌های بازاریابی شرکت نفت و بنگاه‌های بازاریابی وابسته به آن.
احمدی‌نژاد بی‌درنگ پس از پیروزی بی‌سابقه در انتخابات ریاست‌جمهوری، برای پاک کردن وزارتخانه نفت از فساد و خلاص شدن از شر مافیای نفتی تلاشش را آغاز کرد. احمدی‌نژاد معتقد بود بیشتر مدیران رده بالای صنعت نفت از صلاحیت‌های کافی انقلابی برخوردار نبوده و به نحو ناعادلانه و به زیان خادمان واقعی انقلاب اسلامی که در هشت سال جنگ ایران و عراق خدمت کرده بودند، از این وضع منتفع شدند.
احمدی‌نژاد خواهان شکست مافیای نفتی با جایگزینی مدیریت ارشد و میانی شرکت نفت با هواداران و متحدان مورد اعتماد خویش بود. اما او به زودی دریافت که سایر مراکز قدرت، حاضر به دادن اختیار کامل در مدیریت صنعت نفت به او نیستند. مجلس که تحت سلطه جناح راست و اصولگرایان بود، هیچ تردیدی در رد کردن نامزدهای احمدی‌نژاد برای وزارت نفت از خود نشان نداد. مجلس سه نامزد نخست معرفی‌شده او را با این استدلال رد کرد که آنها دانش و تجربه کافی در صنعت نفت و گاز نداشتند. سرانجام در دسامبر 2005 بود که مجلس نامزد چهارم کاظم وزیری‌هامانه را تایید کرد. وزیری‌هامانه در برابر تقاضاهای احمدی‌نژاد برای پاکسازی مدیریت عالی وزارتخانه مقاومت کرد؛ او همچنین با تقاضای احمدی‌نژاد با دادن قراردادهای وزارت نفت به پیمانکاران داخلی که او توصیه می‌کرد مخالف بود. مقاومت وزیری‌هامانه با این مسائل منجر به برکناری او تنها پس از 20 ماه شد.
پس از یک دور دیگر زورآزمایی با مجلس، احمدی‌نژاد وزیری‌هامانه را با فرد باسابقه دیگر در وزارت نفت به نام غلامحسین نوذری جایگزین کرد. نوذری نیز با تقاضای احمدی‌نژاد برای اخراج مدیران اضافی صنعت نفت مخالفت کرد اما او هم پس از دو سال در پایان دوره اول احمدی‌نژاد در آگوست 2009 کنار گذاشته شد. در دوران این دو وزیر درونی (وزیری‌هامانه و نوذری)، بدنه اصلی صنعت نفت تقریباً دست‌نخورده باقی ماند و در نتیجه خسارت وارده به روحیه و بهره‌وری وزارتخانه نسبتاً اندک بود. محیط باثبات در زمان نوذری حتی اجازه داد تا وزارتخانه و شرکت نفت تولید روزانه نفت ایران را به میزان اندکی بین سال‌های 2007 تا 2009 افزایش دهند (شکل یک).
احمدی‌نژاد در دوره دوم ریاست‌جمهوری خود توانست وزرایی همراه‌تر بر وزارتخانه نفت منصوب کند که به او کمک کردند تا بسیاری از مدیران عالی را جایگزین کند. نخستین وزیر نفت دوره دوم، مسعود میرکاظمی از متحدان نزدیک او و اعضای سابق سپاه پاسداران بود که هیچ تجربه یا تخصصی در صنعت نفت نداشت. میرکاظمی در وزارت نفت تا 300 نفر از مدیران شرکت نفت و شرکت‌های وابسته در صنایع گاز و پتروشیمی را تغییر داد.
اما تلاش وزارت نفت برای افزایش تولید نفت و گسترش ظرفیت در دوران میرکاظمی به شکست انجامید که ناشی از کنار گذاشتن مدیران باسابقه بود و این عملکرد ضعیف موجب انتقادات جدی از مجلس شد. بنابراین احمدی‌نژاد به جای میرکاظمی یکی از مدیران ارشد سپاه پاسداران به نام رستم قاسمی را منصوب کرد. این واقعیت که میرکاظمی و قاسمی پیشینه سپاهی داشتند تصادفی نبود: احمدی‌نژاد صدها نفر از نیروهای دولت خود را از سپاه آورد و نقش مهمی در گسترش فعالیت‌های اقتصادی سپاه پاسداران داشت.
انتصاب قاسمی به وزارت نفت همچنین با دور جدید تحریم‌های نفتی و مالی وضع‌شده توسط آمریکا و جامعه بین‌المللی مصادف شد که صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفت و گاز ایران را هدف گرفته بود. این تحریم‌های شدید نقش سپاه و شرکت‌های اقتصادی آن را در تولید و بازاریابی نفت گسترش داد. بنگاه‌های مهندسی وابسته به سپاه پا پیش گذاشتند تا تولید را حفظ کنند و پروژه‌های توسعه‌ای را ادامه دهند که بنگاه‌های بین‌المللی به واسطه تحریم‌ها رها کرده بودند. در همین اثنی، سپاه پاسداران در فروش نفت و واردات تجهیزات و قطعات تحریمی برای صنعت نفت و گاز کشور به شرکت نفت کمک کرد.
وزارت نفت به روابط غیررسمی و تاجران خصوصی مورد اعتماد برای انجام معاملات بین‌المللی از جانب دولت متکی بود. پنهانکاری و نبود شفافیت چاره‌ناپذیر در عملیات این واسطه‌های نفتی باعث ایجاد فرصت‌های بسیاری برای بی‌نظمی‌های مالی شد و این سوءاستفاده‌های مالی هر از گاهی در مجلس و در رسانه‌های داخلی افشا می‌شد. این افشاگری‌ها در سال آخر ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد و در زمانی بسیار بیشتر شد که او اعتماد و پشتیبانی رهبر کشور را از دست داد و بسیاری از رقبای سیاسی او فرصت را برای بی‌اعتبار ساختن او مساعد دیدند.
روی‌هم‌رفته، مدیریت و عملکرد صنعت نفت طی دوره تصدی احمدی‌نژاد دچار چندین تغییر مهم شد که عمدتاً در نتیجه سیاست‌های او و تا حدی در واکنش به تحریم‌های اقتصادی بود.
- وزارت نفت از جابه‌جایی غیرمنتظره وزیران دچار آسیب‌های جدی شد که در جدول یک نشان داده شده است.
- احمدی‌نژاد در دوره دوم خود یک پاکسازی موفقیت‌آمیز به شکل برکناری صدها مدیر عالی و میانی وزارت نفت را انجام داد که اثر منفی بر بهره‌وری و توسعه بخش داشت.
- احمدی‌نژاد نفوذ اقتصادی و مدیریتی سپاه در صنعت نفت و گاز را تسهیل کرد که با انتصاب رستم قاسمی به عنوان وزیر نفت در سال 2012 به اوج خود رسید.
- احمدی‌نژاد مبالغ عظیمی را به سمت اجرایی کردن یارانه‌های نقدی هدایت کرد و در بستر اصلاحات یارانه‌ای جامع او در دسامبر 2009 منابع مالی وزارت نفت کاهش یافت.
- سرانجام احمدی‌نژاد خصوصی‌سازی صنایع پایین‌دستی دولتی (پالایشگاه‌ها و واحدهای پتروشیمی) را شتاب بخشید. اما این فرآیند ماهیت شفافی نداشت و در بیشتر موارد به پارتی‌بازی و رفیق‌بازی آلوده بود.
برنامه روحانی برای کنترل خسارت‌ها
حسن روحانی بی‌درنگ پس از برنده شدن در انتخابات ریاست‌جمهوری در ژوئن 2013 اولویت اصلی خود را یافتن یک شخص مناسب برای ریاست بر وزارت نفت قرار داد. او بیژن زنگنه را که یک فرد باسابقه در صنعت نفت بود و در دوران ریاست‌جمهوری خاتمی وزیر نفت بود، انتخاب کرد. این زنگنه و تیم او بودند که احمدی‌نژاد متهم می‌کرد بخشی از مافیای نفتی هستند. بنابراین انتخاب او توسط روحانی نشان داد چقدر دیدگاه‌های رئیس‌جمهور جدید برای وزارت نفت با دیدگاه‌های احمدی‌نژاد تفاوت دارد.
زنگنه خیلی سریع تایید مجلس را گرفت و به انتقاد از مدیریت احمدی‌نژاد در صنعت نفت پرداخت و وعده تغییرات همه‌جانبه را داد. بیشتر مدیران عالی صنعت نفت که احمدی‌نژاد برکنار کرده یا تنزل مقام داده بود از منصوبان یا متحدان نزدیک زنگنه در زمانی بودند که او وزیر نفت دولت خاتمی بود و زنگنه روشن ساخت که یکی از اولویت‌های اصلی او بازگرداندن مدیران مجرب تا حد امکان بود. به محض اینکه وزارت زنگنه شروع شد، به این وعده خود عمل کرد و تعداد زیادی از مدیران را تغییر داد. به نظر می‌رسد این تغییرات تاثیر مثبتی بر روحیه وزارتخانه داشته است و تاکنون زنگنه از پشتیبانی درونی قابل ملاحظه‌ای برخوردار بوده است.
روحانی و زنگنه با کمک هم یک برنامه اصلاحاتی چشمگیر برای صنعت نفت را شروع کرده‌اند: برخی از این اصلاحات مستلزم اجرای سیاست‌های جدید بوده است و برخی با قصد بی‌اثر ساختن سیاست‌های اتخاذشده در سال‌های احمدی‌نژاد بوده است.
روحانی اقتدار رسمی بر سپاه پاسداران ندارد اما ارتباطات خوبی با آنها دارد و به نظر می‌رسد در همکاری مناسب با آنها موفق بوده است چون سپاه به کاهش حضور بنگاه مهندسی خود به نام خاتم‌الانبیا در قراردادهای نفت و گاز تمایل نشان داده و اعلام کرده حاضر است فعالیت‌های اقتصادی خود را در هر پروژه وزارت نفت که قابلیت انتقال به پیمانکاران خصوصی را دارد کنار بگذارد یا کاهش دهد.
بازنگری خصوصی‌سازی شرکت‌های تابعه شرکت نفت
در حالی که احمدی‌نژاد بسیاری از مداخلات خود را در بخش نفت و گاز به نام مبارزه با فساد و فامیل‌بازی توجیه کرد، زنگنه بسیاری از بی‌نظمی‌ها و رویه‌های مفسده‌آمیز در ارتباط با بنگاه‌های پایین‌دستی خصوصی‌شده شرکت نفت را برملا ساخته است که در امر پالایش و توزیع فرآورده‌های نفت و گاز حضور داشتند. طی دوره ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد، شرکت‌های تابعه وزارت نفت تقریباً 46 درصد تمام بنگاه‌های ایرانی بودند که از طریق عرضه سهام در بورس خصوصی شده بودند. زنگنه ادعا کرد بیشتر این بنگاه‌ها زیر قیمت عادلانه بازار در معاملات مشکوک فروخته شده بودند.
تلاش‌های زنگنه برای متوقف ساختن فرآیند خصوصی‌سازی تنها تا حدودی موفق بوده است. هلدینگ صنایع پتروشیمی خلیج فارس که یکی از بزرگ‌ترین شرکت‌های تابعه شرکت نفت بود طی ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد تا حدی خصوصی‌سازی شد. زنگنه سعی کرد فروش 38 درصد باقیمانده سهام این هلدینگ را متوقف سازد و این غول اقتصادی را تحت نظارت کامل شرکت صنایع ملی پتروشیمی قرار دهد. اما مجلس درخواست او را برای این کار نادیده گرفت و اجازه فروش 17 درصد دیگر از سهام این هلدینگ را داد، که در نتیجه سهم وزارت نفت به 20 درصد کاهش یافت.
با وجود این عقبگرد، زنگنه به تلاش‌های خود برای جلوگیری از خصوصی‌سازی سایر شرکت‌های تابعه وزارت نفت ادامه داده است. این اقدامات اما به این معنا نیست که هیچ فعالیت خصوصی‌سازی دیگری در صنعت نفت وجود نخواهد داشت. سایر وزارتخانه‌های دولتی از قبیل وزارت صنعت و تجارت، هنوز متعهد به خصوصی‌سازی بنگاه‌های تعیین‌شده صنعت نفت و گاز هستند. برخی سازمان‌های شبه‌دولتی فعال در سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی داخلی نیز احتمالاً برای خصوصی‌سازی بیشتر در صنعت با مجلس لابی می‌کنند.
جذب سرمایه خارجی
زنگنه و تیم او معتقدند تحریم‌ها تنها دلیلی نبوده است که شرکت‌های نفتی غربی مشارکت خود را در پروژه‌های توسعه نفت و گاز ایران پایان دادند؛ آنها معتقدند دیگر عامل بی‌رغبتی و عدم انگیزه وجود شرایطی بوده است که در قراردادهای خدمت و سرمایه‌گذاری مشترک ایران حاکم بوده است. رایج‌ترین ترتیباتی که شرکت ملی نفت برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی طی سه دهه گذشته استفاده کرد قرارداد بای‌بک بوده است. اما این نوع قرارداد محدودیت‌های بسیار زیادی بر شرکای خارجی تحمیل می‌کرد و انگیزه سود کافی برای توجیه ریسک‌های سیاسی و فیزیکی سرمایه‌گذاری بالادستی (در اکتشاف و استخراج) پیشنهاد نمی‌کرد.
زنگنه برای جذب بیشتر سرمایه خارجی، یک نیروی ویژه از کارشناسان صنعت نفت در سپتامبر 2013 ایجاد کرد تا قراردادهای نفتی جدید طراحی کنند که برای شرکت‌های نفتی خارجی جذاب باشد در عین حال که خدشه‌ای بر حق حاکمیت دولت بر دارایی‌هایی نفت و گاز کشور وارد نکند. این نیروی ویژه ویژگی‌های کلیدی یک قرارداد جدید پیشنهادی را در یک گردهمایی در فوریه 2014 در تهران به نمایندگان چندین شرکت نفتی بین‌المللی پیشنهاد داد. قراردادهای جدید یک سازوکار پاداش‌دهی با ریسک تعدیل‌شده عرضه داشت که سهم درآمد فروش شریک خارجی را به عامل ریسک پروژه پیوند می‌داد. در حالی که دولت مالکیت کامل بر ذخایر نفتی خود را حفظ خواهد کرد، شریک خارجی به محض شروع به تولید حقوق انحصاری تولید را به مدت 15 تا 20 سال خواهد داشت.
اولویت‌بندی پروژه‌های نیمه‌تمام
در گسستی دیگر با عصر احمدی‌نژاد، زنگنه برخی از پروژه‌های توسعه وزارت نفت را که در مراحل اولیه بودند یا از فاز مرحله طراحی و برنامه‌ریزی فراتر نرفته بودند، متوقف ساخت تا روی پروژه‌های فعال باقیمانده‌ای متمرکز شود که سودآورتر هستند یا احتمال بیشتری می‌رود توسط بنگاه‌های داخلی تکمیل شوند. این سیاست در رابطه با توسعه میدان گاز طبیعی پارس جنوبی کاملاً آشکار است. در دوران احمدی‌نژاد، وزارت نفت منطقه پارس جنوبی را به 30 فاز (منطقه فرعی) تقسیم کرد و قراردادهایی با چندین بنگاه نفتی و گازی داخلی و بین‌المللی برای توسعه بیشتر این فازها امضا کرد. اما بیشتر شرکای خارجی به‌واسطه تحریم‌ها و با فشار آمریکا، منصرف شدند. وزارت نفت به جای پایان دادن به پروژه‌ها، شرکای خارجی را با بنگاه‌های ایرانی جایگزین کرد اما این بنگاه‌ها نیز با چالش‌های مالی و فنی بسیاری روبه‌رو بودند.
در نتیجه پیشرفت در بیشتر فازها کند یا متوقف شده بود و زنگنه فعالیت در همه فازها به جز پنج فاز را که پیشرفت بیشتری داشته‌اند معلق کرد. زنگنه همچنین نظارت وزارتخانه بر این پروژه‌ها را با سازمان‌دهی جلسات بازبینی پیشرفت هر دو هفته یک بار با پیمانکاران این پنج فاز شدت بخشید و وزارتخانه نیز پرداخت به پیمانکاران را به این بازبینی‌های پیشرفت کار مشروط کرد. وزارت نفت پیش‌بینی می‌کند که سه تا از فازهای پارس جنوبی در زمستان سال جاری به بهره‌برداری خواهد رسید؛ این تولید گاز اضافی برای نیازهای مصرفی داخلی ایران بسیار حیاتی خواهد بود که در ماه‌های زمستان به اوج خود می‌رسد. سال گذشته دولت تحویل گاز طبیعی به واحدهای پتروشیمی را به حالت تعلیق درآورد تا از عرضه کافی گاز برای مصارف خانگی در ماه‌های بهمن و اسفند مطمئن باشد، سیاستی که صنعت پتروشیمی را به مدت چند هفته به حالت تعطیل درآورد.
ترویج صرفه‌جویی در مصرف سوخت و کاهش یارانه‌های انرژی
در حالی که وزارت نفت همیشه یک حامی قوی کاهش یارانه‌های عظیم سوخت بر قیمت‌های داخلی فرآورده‌های نفت و گاز بوده است، زنگنه این تلاش‌ها را در ماه‌های اخیر شدت بخشیده است. این یارانه‌های سنگین صنعت نفت را مجبور به تخصیص بخش روزافزونی از تولید خود به مصرف داخلی کرده است. به علاوه، درآمدهای صادراتی از دست رفته، محدودیت شدیدی بر بودجه وزارت نفت هم در رابطه با پروژه‌های عمرانی و دستمزد و مزایا به پرسنل خویش، جای داده است.
زنگنه و مقامات شرکت نفت در زمستان سال گذشته با مجلس لابی کردند تا قیمت نفت و گاز طبیعی را افزایش دهد؛ این تلاش عمدتاً یک واکنش به افزایش هزینه‌های تولید بوده است که منجر به افزایش ضمنی در یارانه‌های قیمتی نسبت به دو سال گذشته شد. در حالی که ریال از سال 2012 بیش از 75 درصد ارزش خود را در برابر دلار و یورو از دست داده است، به این خاطر که ایران تورم بالایی را تجربه کرد، قیمت‌های رسمی برای فرآورده‌های نفت و گاز ثابت باقی ماند. در نتیجه، قیمت بنزین از تقریباً 40 سنت در هر لیتر در ابتدای سال 2012 به 13 سنت در سال 2013 کاهش یافته است.
پس از بحث و جدل گسترده در رسانه‌ها و مجلس، این تلاش‌ها سرانجام منجر به تعدیل قیمت در آوریل 2014 شد. قیمت بنزین به میزان 43 درصد (از 700 تومان به هزار تومان) افزایش یافت. حتی این قیمت جدید، که معادل با 32 سنت آمریکا بود به طور چشمگیری کمتر از قیمت بین‌المللی بنزین بود.
وضعیت مشابهی در رابطه با قیمت فروش گاز طبیعی بر صنعت پتروشیمی حاکم بوده است. وزارت نفت خواهان افزایش قیمت گاز طبیعی بود، که نهاده اصلی برای واحدهای پتروشیمی است. بنگاه‌های تازه خصوصی‌شده پتروشیمی تلاش کردند تا جلوی افزایش قیمت گاز گرفته شود؛ این واحدها از افزایش شدید سودهای خود در دو سال گذشته به لطف قیمت داخلی پایین گاز طبیعی برخوردار بوده‌اند که تقریباً یک‌دهم قیمت‌های بین‌المللی است. پس از بحث و جدل فراوان، مجلس سرانجام افزایش قیمت را تایید کرد که قیمت هر مترمکعب گاز طبیعی از 8/2 سنت به 13 سنت افزایش یافت. این قیمت جدید هنوز فاصله فاحشی با قیمت بین‌المللی گاز طبیعی دارد.
در تلاش شجاعانه دیگری برای کاهش مصرف داخلی سوخت، زنگنه پیشنهاد تامین مالی تعدادی از پروژه‌های حمل و نقل عمومی در تهران را داده است. اینها شامل پشتیبانی مالی برای گسترش شبکه مترو تهران و اتوبوسرانی درون‌شهری است. وزارت نفت استدلال کرده است حمل و نقل عمومی بهتر باعث کاهش تقاضای بنزین خودروهای مسافرکش شده، نفت بیشتری برای صادرات در دسترس خواهد بود و درآمدهای اضافی هزینه این طرح‌های ابتکاری را پوشش خواهد داد.
چالش‌های گوناگون پیش رو
این ابتکار عمل‌های سیاستگذاری که در بالا توضیح داده شد، شاید به ایران کمک کند تا صنعت نفت خویش را جانی تازه ببخشد و تولید نفت و گاز کشور را افزایش دهد، به شرط اینکه آنها بتوانند واقعاً اجرایی شوند. اما موانع بالقوه بسیاری پیش روی اجرای چنین طرح‌هایی وجود دارد. از جنبه داخلی، وزارت نفت با بحران بهره‌وری و پرسنلی مواجه است که ریشه در ضعف مدیریتی و تورم نیروی کار دارد. زنگنه ده‌ها کارشناس و مدیر باتجربه و ماهر وزارتخانه را که در دوران احمدی‌نژاد یا استعفا داده بودند یا از وزارتخانه اخراج شده بودند به سر کار بازگرداند. در حالی که این یک حرکت مثبت است، این مدیران شاید نیازمند بازآموزی و تحصیلات جدید باشند و کارآمدی آنها بستگی به بهره‌وری و همکاری هزاران کارمند ریز و درشت وزارت نفت دارد که بیشتر آنها در دوره احمدی‌نژاد استخدام شده بودند.
چالش پرسنلی مهم دیگر وجود یک نیروی کار متورم شده است. طی ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد تعداد کارکنان وزارت نفت حدود 150 درصد افزایش یافت (از 100 هزار به 250 هزار نفر). بیشتر کارکنان جدیدتر تحت قراردادهای کار کوتاه‌مدت استخدام شدند که دستمزد و مزایای پایین‌تری نسبت به کارمندان دولتی با حقوق بالا دریافت می‌کنند در حالی که همان وظایف را انجام می‌دهند. این نابرابری‌ها منجر به احساس تبعیض بین کارگران شده است. شرایط اقتصادی تیره و تار برخی کارکنان و بازنشستگان مورد توجه رسانه‌ها قرار گرفت، زمانی که یک بازنشسته در جلو ساختمان وزارتخانه نفت در تهران در همان روزی اقدام به خودسوزی کرد که حسن روحانی با مقامات نفتی در همان ساختمان جلسه داشت. پرداختن به این مسائل یک چالش درونی مهم برای وزارت نفت در آینده نزدیک خواهد بود.
وزارت نفت همچنین با چندین چالش بیرونی مواجه است که حل‌وفصل آنها حتی دشوارتر است. از یک سو نشانه‌هایی از وجود اهداف متضاد و عدم هماهنگی در مسائل اقتصادی داخلی بین اعضای کابینه روحانی دیده می‌شود. برخی وزرا با اشتیاق وزارت نفت در کاهش یارانه سوخت هم‌نظر نیستند، چون قیمت بالاتر سوخت به معیشت مردم و تولید آسیب خواهد زد. برای مثال طی مباحث مجلس در فوریه 2014 درباره افزایش قیمت گاز طبیعی برای صنعت پتروشیمی، مجلس علائم متضادی از وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت دریافت کرد: دومی مخالف هرگونه افزایش قیمتی بود. نتیجه این اختلاف‌نظر درون‌کابینه‌ای این شد که افزایش تصویب‌شده قیمت گاز طبیعی کمتر از آن چیزی بود که وزارت نفت امیدوار بود به آن برسد.
وزارت نفت با چالش حتی بزرگ‌تری از مراکز متعدد قدرت در بیرون از کابینه مواجه است. به علت اهمیت استراتژیک بخش نفت و گاز، این بخش تابع نظارت و دخالت بیشتر مجلس، در مقایسه با هر وزارتخانه دولتی دیگری است. این مداخلات باید به عنوان بازتاب‌هایی از رقابت در جریان در بین جناح‌های سیاسی برای دسترسی به فرصت‌های تجاری و سودآوری باشد که بخش نفت و گاز عرضه می‌دارد. مسعود میرکاظمی رئیس کمیسیون انرژی مجلس یکی از پرسروصداترین مخالفان زنگنه و سیاست‌های نفتی اوست. میرکاظمی که بیشتر مدیران ارشد وزارت نفت طی دوره تصدی دو‌ساله او به عنوان وزیر نفت احمدی‌نژاد پاکسازی شدند.
میرکاظمی با پیشنهاد زنگنه در جایگزین کردن بنزین داخلی که توسط واحدهای پتروشیمی تولید می‌شود با بنزین وارداتی مخالفت قوی ابراز داشت. دولت احمدی‌نژاد در واکنش به تحریم‌های غربی بر واردات بنزین ایران، به واحدهای پتروشیمی دستور داد تا بنزین تولید کنند. وزارت نفت در ماه می امسال در یک موضع‌گیری مغایر با مواضع پیشین خود، جانب سازمان محیط زیست ایران را گرفت و اعلام کرد این محصول، که رسانه‌های داخلی معمولاً بنزین پتروشیمی می‌نامند حاوی آلاینده‌های کاملاً سمی است. این یافته به عنوان مبنایی برای پیشنهاد وزارت نفت جهت جایگزین کردن بنزین پتروشیمی با بنزین وارداتی قرار گرفت. اما واحدهای پتروشیمی جمع‌بندی و پیشنهاد وزارت نفت را رد کردند و پشتیبانی چشمگیری از سوی رسانه‌های منتقد دولت دریافت کردند.
وزارت نفت در برابر فشارهای پوپولیستی برای حفظ یارانه‌های پوپولیستی نیز آسیب‌پذیر است. تلاش‌های دولت برای کاهش یارانه‌های قیمتی سنگین که به محصولات نفتی پالایش شده پرداخت می‌شود با مقاومت قوی سیاسی و از درون مجلس روبه‌رو است. در حالی که بار مالی عظیم این یارانه‌ها و عدم کارایی اقتصادی که آنها باعث می‌شوند برای همگان روشن است، با این حال دولت وقتی به فکر کاهش این ناکارایی‌ها می‌افتد با احتیاط شدیدی حرکت می‌کند. برای مثال دولت احمدی‌نژاد وقتی سعی کرد قیمت بنزین را در سال 2012 بالا ببرد با مقاومت قوی مجلس روبه‌رو شد و سرانجام مسوولیت این گام نامحبوب را به دوش رئیس‌جمهور بعدی گذاشت. روحانی خواهان بالا بردن قیمت بنزین در ابتدای دوره خود بود اما مقاومت از جانب سایر مراکز قدرت اجرای این اصلاحات را تا آوریل 2014 به تاخیر انداخت و تعدیل‌های قیمت صورت‌گرفته در قیمت سوخت داخل فاصله بسیار زیادی با قیمت‌های بین‌المللی دارد.
فشارهای سیاسی پوپولیستی همچنین می‌تواند منابع مالی- هم منابع بودجه مالی وزارت نفت و میزان وام و تامین مالی در دسترس از بانک‌های دولتی- که برای فعالیت‌های نگهداری و توسعه وزارتخانه در دسترس است و برای گسترش ظرفیت تولید مورد نیاز است محدود کند. این نوع سناریوهای پوپولیستی در دولت احمدی‌نژاد بخش نفت و گاز را فلج کرد و این خطر هست که دوباره در دولت روحانی اتفاق بیفتد.
عامل ریسک حتی معنادارتر با توجه به برنامه‌های بلندپروازانه زنگنه، چشم‌اندازهای نامطمئن برای موفقیت مذاکرات هسته‌ای است. بیشتر توانایی‌های وزارت نفت در تقویت تولید نفت ایران به نتیجه این مذاکرات بستگی دارد. اگر آنها شکست بخورند بنگاه‌های نفتی بین‌المللی وارد بازار ایران نخواهند شد اگر چه قراردادهای سرمایه‌گذاری جدید وزارت نفت، مشوق‌های مالی جذاب‌تر به آنها پیشنهاد خواهند داد. آمریکا نیز احتمالاً فشارهای اقتصادی بیشتری بر ایران تحت این سناریو وارد می‌کند که درآمدهای صادراتی نفت آن را بیشتر محدود می‌کند. به دنبال بحران اوکراین، روسیه در حال مذاکره برای دو قرارداد اقتصادی با ایران است اما هیچ نشانه‌ای وجود ندارد که وزارت نفت علاقه‌مند به کنار گذاشتن تلاش‌های خود برای جذب بنگاه‌های نفتی غربی به نفع قراردادها با بنگاه‌های روسی باشد. در حقیقت در حالی که وزارت نفت این قراردادها را با روسیه امضا می‌کند، همچنین در تلاش است تا ایران را به عنوان یک منبع بدیل احتمالی گاز طبیعی به اروپا عرضه کند در صورتی که عرضه انرژی روسیه متوقف شود.
پیامد بالقوه حتی جدی‌تر شکست مذاکرات هسته‌ای این است که دولت روحانی را در برابر مخالفان محافظه‌کار داخلی آن که از سیاست خارجی ستیزه‌جویانه‌تر حمایت می‌کنند شدیداً تضعیف می‌کند. اگر محافظه‌کاران موفق به خنثی کردن تلاش‌های روحانی شوند و جایگاه او را به یک رئیس‌جمهور بی‌قدرت کاهش دهند، می‌توانند تغییرات چشمگیری نیز در سیاست‌های داخلی و خارجی ایران به بار آورند.
تا این مقطع، روحانی و وزیر نفت او، به امید رسیدن به یک توافق نهایی کاملاً روی موفقیت مذاکرات هسته‌ای سرمایه‌گذاری کردند و از همه پیامدهای مضر شکست احتمالی آن دوری گزیدند. توسعه کم‌هزینه‌تر اما با این حال نامطلوب در رابطه با مذاکرات این خواهد بود که پس از ناتوانی در رسیدن به توافق نهایی، هر دو طرف تصمیم به تمدید مذاکرات بگیرند. این سناریو یک آلترناتیو محتمل‌تر به یک توافق نهایی نسبت به شکست کامل است، چون هر دو طرف سرمایه‌گذاری بسیار زیادی در این مذاکرات کردند که نمی‌توانند اقرار به شکست کامل کنند. این برونداد هنوز بنگاه‌های نفتی بین‌المللی را از بخش نفت و گاز ایران دور نگه خواهد داشت، اما زنگنه مسوول وزارتخانه باقی می‌ماند. در آن صورت آنها مجبور به مدیریت این بخش با استفاده از منابع داخلی خواهند بود و احتمالاً به سطح صادراتی نه کاملاً بیشتر از سطح فعلی خواهند رسید.
به طور کلی، روحانی و وزیر نفت باسابقه او انتظار دارند مدیریت وزارت نفت را بهبود بخشند و روحیه نیروی کار خود را تقویت کنند. صنعت نفت هنوز از کاهش تنش‌ها در روابط ایران با جامعه بین‌المللی در دوره روحانی منتفع خواهد شد. با این حال زنگنه هنگامی که سعی در جان بخشیدن به بخش نفت و گاز می‌کند احتمالاً با چالش‌های بسیاری روبه‌رو می‌شود. منابع و عواملی که زنگنه می‌تواند مستقیماً کنترل کند نسبتاً محدود هستند، و قانون اساسی ایران قدرت نظارتی گسترده‌ای به مجلس در رابطه با قیمت‌گذاری و توزیع محصولات نفت و گاز می‌دهد. تحت فشارهای پوپولیستی، مجلس شاید با تلاش‌های وزارت نفت برای تقویت تولید و افزایش قیمت‌های محصولات خود مخالفت کند و دسترسی وزارت نفت به سرمایه‌گذاری و فناوری خارجی به سختی مورد نیاز و توانایی آن به صادرات فراتر از سطح جاری، همچنان وابسته به نتیجه مذاکرات جاری هسته‌ای باقی خواهد ماند.
*نادر حبیبی اقتصاددان ایرانی مقیم آمریکا است.
دیدگاه تان را بنویسید