شناسه خبر : 25517 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

قاعده بازی

نگاهی به نقش حاکمیت قانون در حکمرانی خوب

شاید بیراه نباشد اگر بگوییم اهمیت حاکمیت قانون در عرصه اقتصاد، به قدمت این علم است جایی که همواره تاکید شده است حتی بهترین قوانین اقتصادی هم در صورت نبود ضمانت اجرایی، کاری از پیش نخواهد برد. به عبارت بهتر برای آنکه قوانین با اثربخشی همراه باشند ضرورتاً می‌بایست تعهدی مبنی بر اجرای آنها به همان نحوی که در متن قانون پیش‌بینی شده است وجود داشته باشد.

 سیدمحمدامین طباطبایی

شاید بیراه نباشد اگر بگوییم اهمیت حاکمیت قانون در عرصه اقتصاد، به قدمت این علم است جایی که همواره تاکید شده است حتی بهترین قوانین اقتصادی هم در صورت نبود ضمانت اجرایی، کاری از پیش نخواهد برد. به عبارت بهتر برای آنکه قوانین با اثربخشی همراه باشند ضرورتاً می‌بایست تعهدی مبنی بر اجرای آنها به همان نحوی که در متن قانون پیش‌بینی شده است وجود داشته باشد. این مساله به خصوص زمانی که پای بازیگران غیردولتی یا خصوصی در قلمرو اقتصاد به میان می‌آید حائز اهمیت است. چراکه ریسک و نا‌اطمینانی اولین و مهم‌ترین چیزی است که عوامل بخش خصوصی چه در داخل چه در خارج از کشور به آن اشاره می‌کنند. درواقع مهم‌ترین اصل برای یک فعال اقتصادی این است که بتواند دریک افق زمانی معقول، اهداف اقتصادی مورد نظرش را تعیین و پیاده کند. واضح است که این کار بدون وجود یک ثبات نسبی امکان‌پذیر نخواهد بود. ثبات به عنوان یک مفهوم کلی می‌تواند به عنوان خصلت حکمرانی مطرح شود. 

حکمرانی باثبات در طول تاریخ یکی از مهم‌ترین عوامل رونق و سعادت کشورها بوده است. اگر نیک بنگریم متوجه خواهیم شد که مساله حکمرانی موضوعی به قدمت تمدن بشری است؛ از جوامع کوچک و اولیه شهری گرفته که کسی باید مسوول اداره اجتماع می‌شد تا دولت‌های بزرگ در طول تاریخ، همه و همه به نوعی با مساله حکمرانی درگیر بوده‌اند. اما سوال اصلی و تعجب‌برانگیز اینجاست که چرا برخی کشورها عملکرد بهتری در زمینه نحوه حکومت و دولت‌داری داشته‌اند و برخی دیگر، ضعیف عمل کرده‌اند. پاسخ دادن به این سوال بیش از آنکه موردی باشد، به یک چارچوب مفهومی نیاز دارد. در دنیای امروز، به طور خاص در سه دهه اخیر، که به مساله حکمرانی به صورت علمی و شاخص‌بندی‌شده نگاه می‌شود و سازمان‌های بین‌المللی از جمله بانک جهانی اقدام به سنجش و انتشار گزارش‌هایی در این زمینه می‌کنند، می‌توان انتظار داشت که اجزای این مساله به طور دقیق‌تر مورد بررسی قرار گیرد. بدین ترتیب از کلی‌گویی فاصله گرفته و به سمت استنتاج علت و معلولی گام برمی‌داریم.

بانک جهانی نهادهای سیاسی و حکمرانی خوب را بر اساس یکسری زیرشاخص تعریف می‌کند که یکی از پیشتازان حوزه حکمرانی، دنیل کافمن، آنها را معرفی کرده است. هرکدام از این شاخص‌ها سعی دارند وجهی از حکمرانی را دربر گرفته و یک معیار به منظور ارزیابی و مقایسه کشورها در این زمینه ارائه دهند. یک زیرشاخص به طور خاص درجه مشارکت شهروندان یک کشور را در انتخاب دولت اندازه‌گیری می‌کند. این شاخص بیانگر مسائلی همچون حقوق سیاسی، آزادی مطبوعات و تجمعات سیاسی و اجتماعی است که به نوعی میزان دموکراتیک بودن یک دولت را اندازه می‌گیرد. به عبارت بهتر دغدغه اصلی اینجا این است که نظرات و ترجیحات شهروندان جامعه (که با عنوان رای‌دهندگان نیز از آنها یاد می‌شود) تا چه حد از سوی سیاستگذاران منتخب، نمایندگی می‌شود و به ظهور و بروز درمی‌آید. ثبات سیاسی بدون توسل به خشونت، زیرشاخص دیگری است که نشان می‌دهد تا چه حد ممکن است کیفیت حکمرانی در یک کشور به واسطه احتمال تغییرات در دولت به خطر بیفتد.

 این مولفه به ناآرامی‌های اجتماعی، کودتا، ترورها و آشوب‌ها اشاره دارد. اثربخشی دولت مولفه دیگری است که کیفیت ارائه خدمات عمومی، کیفیت بوروکراسی، روحیه رقابت غیرنظامی، استقلال در ارائه خدمات غیرنظامی به دور از فشارهای سیاسی و اعتبار کمیته دولت برای سیاست‌ها را اندازه‌گیری می‌کند. تاکید اصلی این شاخص روی داده‌های مورد نیاز برای دولت است که قادر به تولید و اجرای سیاست‌های خوب و ارائه کالاهای عمومی است. درک این مولفه یکی از معیارهایی است که در بحث اصلی این نوشته می‌تواند بسیار یاری‌رسان باشد. در ادامه این مبحث، کیفیت مقررات و نظارت بر آنها نیز از اهمیت بالایی برخوردار است. به واقع انتشار سیاست‌های نامناسب بازار مانند کنترل قیمت‌ها یا نظارت ناکافی، همچنین درک معضلات اعمال‌شده از سوی مقررات افراطی در زمینه‌هایی مانند تجارت خارجی و توسعه کسب‌وکار، حوزه‌هایی هستند که در این قسمت دخیل‌اند.

اما آخرین و شاید مهم‌ترین مولفه‌ای که در اینجا باید بررسی شود، حاکمیت قانون است. از نظر حکمرانی، مولفه حاکمیت قانون در واقع موفقیت یک جامعه را در توسعه محیطی که در آن قوانین عادلانه و قابل پیش‌بینی بر اساس تعاملات اقتصادی و اجتماعی وضع می‌شود تعیین می‌کند. همان‌طور که می‌دانیم قوانین برای اثربخشی ‌باید با ضمانت اجرایی همراه شوند، یکی از مهم‌ترین قوانینی که در بحث فعلی ما در ارتباط با بخش خصوصی مطرح است، حقوق مالکیت است. درواقع حاکمیت قانون باید تضمین کند که تا چه حد مالکیت خصوصی به رسمیت شناخته شده و از آن در چارچوب قانون محافظت می‌شود. 

از نظر شاخص محاسباتی، ذیل این مولفه می‌توان به مواردی همچون اعتماد مردم به قوانین، احتمال موفقیت در شکایت علیه دولت و... اشاره کرد. از شاخص‌های فوق می‌توان این‌گونه استنباط کرد هنگامی که بحث حکمرانی به میان می‌آید مولفه‌های مختلفی دست به دست هم می‌دهند تا رونق اقتصادی و بهروزی یک جامعه را تعیین کنند، اما آنچه به واقع اهمیت دارد این است که هر اندازه عملکرد یک کشور و سیاستگذاران آن شفاف‌تر و مسوولانه‌تر باشد به همان نسبت نیز احتمال پایبندی به قانون و حاکمیت قانون در آن جامعه بیشتر و بیشتر خواهد بود. تردیدی نیست که ماحصل چنین رویه‌ای در صورت فراهم ساختن برخی دیگر از الزامات رونق اقتصادی خواهد بود.

 از نظریه تا واقعیت

در اینجا لازم است نگاهی به بحث سرمایه‌گذاری خارجی به عنوان یکی از اصلی‌ترین منابع یا شاید حتی الزامات رشد و توسعه کشورها داشته باشیم. می‌دانیم که جریانات سرمایه‌ای و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، به عنوان یکی از ابزارهای مهم در راستای جهانی‌سازی اقتصاد، نقش مهمی را در زمینه رشد و توسعه کشورها ایفا می‌کند. البته این به این معنی نیست که نباید ملاحظات استفاده از سرمایه‌گذاری خارجی را در نظر گرفت. درواقع سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را می‌توان از دو دیدگاه مورد نقد و بررسی قرار داد: اول اینکه با ورود تکنولوژی‌های جدید از خارج به داخل و تامین مالی پروژه‌های داخلی، می‌توان موجبات افزایش نرخ رشد اقتصادی کشور را فراهم آورد و از طرف دیگر، به همان میزانی که ما در سود و منفعت حاصل از این امر سهیم هستیم، روابط جهانی و روابط خارجی تنش‌آمیز که محصول فقدان مدیریت صحیح و عدم توجه به شرایط موجود کشور از سوی سیاستگذاران اقتصادی است، کشور را به سوی تضعیف امنیت ملی و افزایش ریسک و نااطمینانی برای سرمایه‌گذاری و کاهش رشد اقتصادی سوق خواهد داد. شکی نیست که اگر ساختارهای اداری، نهادی و سازمانی یک کشور ضعیف باشند، این نظام توان اداره فرآیند جهانی شدن را نخواهد داشت.  این چارچوب کلی بایدها و نبایدهای تئوریک را برای ما مشخص می‌کند اما حقیقت این است که آنچه در عمل اتفاق می‌افتد، لزوماً شبیه چیزی نیست که روی کاغذ ترسیم شده است. از زمانی که این بحث‌ها در محافل بین‌المللی مطرح شده‌اند و کشورها شروع به تمرین این روش‌های رشد و توسعه کرده‌اند، نتایج مختلفی به دست آمده است. اگر دقیق‌تر شویم، تجربه سه دهه گذشته به‌رغم برجسته‌تر شدن جایگاه جهانی‌سازی در پیشرفت اقتصادی کشورها، حاکی از دوقطبی شدن جوامع و توزیع نامناسب و روبه افزایش ثروت و درآمد بوده  است. بازهم باید اشاره داشت که نحوه مدیریت روابط خارجی کشور یکی از مولفه‌های مهم مدیریتی در عرصه اقتصاد است.

با توجه به آنچه تاکنون اشاره شد می‌توان ادعا کرد از بین مولفه‌های یادشده، حاکمیت قانون از اهمیت بالایی برخوردار است به طوری که درصورتی که این زیرشاخص به نحو مطلوب اجرا شود می‌توان انتظار داشت سایر مولفه‌ها تا حد قابل قبولی به اجرا درآیند. در ادامه نگاهی می‌اندازیم به مکانیسم تاثیرگذاری این مولفه بر فضای کلی اقتصاد و به‌ویژه بخش خصوصی. هنگامی که دولت وظیفه مقررات‌گذاری و بسترسازی را در اقتصاد به نحو احسن انجام دهد، شکی نیست که بخش خصوصی نیز انگیزه اولیه برای مشارکت هرچه بیشتر در اقتصاد را پیدا خواهد کرد. به طور کلی می‌توان گفت حکمرانی خوب، تمرین مدیریت سیاسی اقتصادی و اجتماعی منابع یک کشور، برای رسیدن به اهداف تعیین‌شده است. این تمرین در‌بر‌گیرنده راهکارها و نهادهایی است که افراد و گروه‌های اجتماعی از طریق آنها، توانـایی دنبال کردن علایق و حقوق قانونی خود را البته با توجه به قیود و محدودیت‌ها داشته باشند.

اما سوال اصلی اینجاست که چگونه امکان دارد ذی‌نفعان (اعم از بخش خصوصی و غیرخصوصی) به شکل داوطلبانه توافق کنند و حاضر شوند قدرت خویش را محدود کرده و تعهدات گسترده‌تری را که به یکدیگر می‌دهند به شکل قانونی درآورند؟ یک جواب این است که اگر بخواهند اقتدار و پاسخگویی خود را در بلندمدت افزایش دهند به چنین چیزی رضایت خواهند داد. درواقع این مساله را می‌توان پیامد مثبت بازی کردن در زمینی دانست که در آن حاکمیت قانون و به رسمیت شناختن حقوق همه بازیگران عرصه اقتصاد به رسمیت شناخته شده است.

این مساله درصورتی که به درستی به اجرا درآید، می‌تواند گستره‌ای به وسعت همکاری‌های محلی، ملی یا حتی منطقه‌ای و بین‌المللی داشته باشد. مبنای همه این تعاملات در چنین شرایطی عقلانیت و درهم‌تنیدگی منافع متقابل است که به نوبه خود می‌تواند بستری برای همکاری در عین رقابت فراهم آورد و مساله اولیه تضاد منافع را تا حدی با بهره‌گیری از ایجاد منافع مشترک حل کند. این دقیقاً همان چیزی است که در مساله سرمایه‌گذاری خارجی برای دو طرف یک پروژه اتفاق می‌افتد. به عبارت دیگر، دامنه این فعل و انفعالات صرفاً به بازیگران داخلی ختم نمی‌شود بلکه فعالان و عاملان بین‌المللی نیز می‌توانند و باید به شکل مستقیم وارد عرصه سیاستگذاری شوند. تاسیس و ایجاد شرکت‌های چندملیتی و سازمان‌های مردم‌نهاد بین‌المللی بارزترین مصداق‌های این امر هستند. کمک خارجی، پیمان‌ها و ادغام‌های منطقه‌ای و همچنین سازمان‌های بین‌المللی انتشار داده‌های مقایسه‌ای گوناگون مانند مبارزه با فساد یا انجام کسب‌وکار مثال‌های دیگری از این موضوع هستند.

 توسعه در سایه قانون

اگر دقت کنیم درمی‌یابیم اینها همان الزاماتی هستند که در ادبیات توسعه برای نیل به توسعه‌یافتگی بارها در طی دهه‌ها به آنها اشاره شده است. اما شاید هیچ‌گاه اتفاق نظری در مورد نحوه انجام و اجرای آنها در کشورهای مختلف حاصل نشده بود مگر زمانی که سازمان‌های بین‌المللی اشاعه‌دهنده این دیدگاه‌ها، به عنوان عاملان به ثمر رساندن توسعه در کشورهای مختلف دست به کار شدند. درواقع این نهادها سعی کردند بستری برای عملی ساختن آنچه سال‌ها و دهه‌ها روی کاغذ باقی مانده بود، بیابند. این امر سبب شد تا سایر دغدغه‌های انسانی که پس از رفع نیازهای اساسی و اولیه مطرح می‌شوند نیز دریچه‌ای برای عملیاتی شدن پیدا کنند.

 بنابراین سیاستگذاران و متولیان توسعه در کشورهای مختلف، ذهنیت متفاوتی درباره موضوعاتی مانند توجه به آزادی‌ها و حقوق و کرامت انسان‌ها پیدا کرده و دیگر به آنها لزوماً به چشم یک آرمان نمی‌نگریستند. البته این بخش از فرآیند توسعه‌یافتگی شاید به آسانی رفع نیازهای اولیه نباشد چراکه به دلیل مقاومت گروه‌های اجتماعی مختلف، فرآیندی زمانبر به نظر می‌آید.

منتها نکته اصلی اینجاست که هنگامی که قواعد بازی که پیشتر از آنها صحبت شد، درست چیده شده باشد، اکثر بازیگران دیر یا زود درمی‌یابند که مطابق قاعده بازی کردن به نفع آنها نیز خواهد بود. هرچند این کار ممکن است سود فعلی آنها را کاهش دهد اما عواید اجتماعی حاصل از آن به خودشان بازخواهد گشت. ملموس‌ترین مثال این موضوع امنیت سرمایه‌گذاری در حالتی است که محیط لجستیک یک پروژه و فضای اجتماعی پیرامون آن از امنیت نسبی برخوردار باشد. واضح است که این امنیت صرفاً با نیروی انتظامی و پلیس ایجاد نمی‌شود بلکه زمانی که تمامی افرادی که در آن محل زندگی می‌کنند از یک رفاه نسبی برخوردار باشند، احتمال تعرض به مایملک یکدیگر کمتر می‌شود. این مساله درواقع خود به صورت یک عامل اجتماعی ضامن حفظ حقوق مالکیت عمل می‌کند.

 به عبارت دیگر، امنیتی که خود در وهله اول حاصل بنا نهادن نهادهایی است که ذیل حکمرانی خوب از آنها یاد شد، حالا دارد در نقش تقویت‌کننده عامل ایجادکننده‌اش ظاهر می‌شود.

آنچه در این نوشتار مطرح شد، به عنوان یک چارچوب تئوریک ولی قابل اجرا در زمینه حکمرانی خوب قابل بحث است. اصولاً در دنیای امروز هرزمان که صحبت از سیاستگذاری به میان می‌آید، باید اشاره کرد که این سیاستگذاری باید متناسب با داده‌های مسلم تجربی و روش علمی و شواهد عینی باشد. از همین‌رو مشاهده می‌کنیم که سازمان‌های بین‌المللی نیز که دست‌اندرکار مشاوره‌های سیاستی در زمینه توسعه هستند ابتدا یک چارچوب نظری از مساله مورد بحث ارائه داده و سپس با اتکا به آن دانش تئوریک و با بهره‌گیری از واقعیات ملموس کشورهای مختلف، سعی می‌کنند نسخه‌ای واقع‌بینانه برای هر کشور ارائه کنند. در واقع با بهره‌گیری از مجموعه این اقدامات می‌توان امید داشت تا به طور ملموس بتوان حرکت کشورها به سوی بهبود نحوه حکمرانی را تقویت کرد. باید اذعان کرد که در دنیای درهم‌تنیده امروز اهمیت حکمرانی بر هیچ‌کس پوشیده نیست اما آنچه این مساله را حیاتی‌تر از هرزمان دیگری می‌کند مسائل و معضلات توسعه‌ای است که کشورهای مختلف در جای جای دنیا با آن دست‌وپنجه نرم می‌کنند.

 مشکلاتی که در نگاه اول ممکن است متفاوت به نظر بیایند اما با یک نگاه تطبیقی می‌توان دریافت که ریشه آنها در اغلب اوقات یکسان است. از همین‌رو می‌توان انتظار داشت که با در نظر گرفتن برخی ملاحظات، سیاست‌های توسعه‌ای در کشورهایی که مسائل مشابهی دارند، تا حد معقولی قابلیت اجرایی شدن داشته باشد. درنهایت همان‌طور که در جای جای این مطلب نیز ذکر شد، عوامل مختلفی باید دست به دست هم بدهند تا حکمرانی خوب که از الزامات توسعه است محقق شود. بدون شک یکی از مهم‌ترین بنیان‌های این حکمرانی نیز حاکمیت قانون است که نه‌تنها مشوق مشارکت بخش خصوصی بلکه ضامن رونق و پیشرفت اقتصادهای مختلف است.

سخن پایانی

در قسمت پایانی به نظر می‌رسد آنچه چارچوب تئوریک بحث حاضر را کامل می‌کند، مصداق‌های عینی و ملموسی است که شواهد تاریخی طی دهه‌های اخیر در اختیار ما قرار می‌دهند. همه الزاماتی که در این متن از نظر گذشت در قالب مطالعات موردی قابل بررسی‌اند، کمااینکه این همان کاری است که سازمان‌های بین‌المللی همچون بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول به طور خاص چنددهه‌ای است مشغول به آن هستند. همان‌طور که در ابتدای نوشتار به طور مختصر به جزئیات شاخص حکمرانی خوب پرداخته شد، اجزای مختلف این شاخص در قالب مقالات در حال انتشار یا مقالات سیاستی همواره مورد بررسی قرار گرفته‌اند. این مقالات و دسته‌بندی‌ها به تفکیک و با جزئیات در موضوعات مختلف قابل دسترسی هستند. طبیعی است که بخش اعظم کار این دو نهاد بین‌المللی به کشورهای در حال توسعه و شناساندن چالش‌های مربوط به آنها معطوف باشد. از همین‌رو، در زمینه حاکمیت قانون و لزوم مقررات‌گذاری مرتبط با آن، مقالاتی طی سال‌ها نوشته‌شده است. برای مثال با تاکید بر آنچه گفته شد، طرح‌های مختلفی به ویژه در کشورهای شرق آفریقا پیاده‌سازی شده است که در آن ضمانت اجرایی قوانین وضع‌شده به عنوان یکی از اصلی‌ترین مولفه‌های بهبود فضای کسب‌وکار و به‌تبع آن رونق اقتصاد کشورها یادشده است. به عنوان یک مصداق دیگر می‌توان از کشورهای آمریکای لاتین یاد کرد که طی قرن بیستم انواع و اقسام استعمارها و حتی استقلال‌طلبی‌هایی که بعضاً با روی کارآمدن دیکتاتورها همراه شده است به دلیل نفی حاکمیت قانون و انحصار عده‌ای نخبه سیاسی نتوانست ارمغانی از توسعه برای مردمان این کشورها به همراه بیاورد. شواهد تاریخی همچنین گواهی می‌دهند که کشورهای شرق و جنوب شرق آسیا نیز فارغ از نظام سیاسی‌شان، تا زمانی که حداقل حاکمیت قانون و تبعیت از قوانین را در عرصه اقتصاد نپذیرفتند، شکوفایی و رونق به سراغشان نیامد. درواقع این کشورها دریافتند که حاکمیت قانون همان ضمانت اجرایی قوانینی است که در زمین بازی اقتصاد به مثابه قوانین بازی هستند و باید پیش از شروع هرگونه فعالیتی محترم شمرده شوند.

درنهایت آنچه مسلم است شاخصی همچون شاخص حکمرانی خوب، مانند سایر شاخص‌های تولیدشده در عرصه سنجش‌های اقتصادی، به مفاهیم عینی در دنیای واقع اشاره دارد. این امر ما را بر آن می‌دارد تا به ریشه این مفاهیم و دلالت‌های آنها بپردازیم. به عبارت دیگر، شاخص‌ها نیز چیزی جز آینه منعکس‌کننده واقعیت‌های اقتصادی برای ما نیستند. در یک نگاه دقیق‌تر می‌توان گفت اجزای هرکدام از این شاخص‌ها و ارتباطی که ممکن است با یکدیگر داشته باشند نشانگر اهمیت هر مولفه و میزان تاثیرگذاری آن در کلیت یک مفهوم است. همان‌طور که در این نوشتار نیز به آن اشاره شد، اهمیت حاکمیت قانون به عنوان یک مولفه مهم در حکمرانی خوب، می‌تواند به اندازه‌ای بالا باشد و هست که تحقق سایر مولفه‌ها و دستاوردهای مورد نظر حکمرانی و سیاستگذاری را تحت تاثیر قرار می‌دهد، به همین دلیل است که از دیرباز تاکنون در متون مختلف علوم سیاسی و اقتصادی و حتی فلسفه سیاسی به این مساله توجه فراوانی معطوف شده است. به دیگر سخن، هم مثال‌های تئوریک و هم نمونه‌های عملی در گستره جغرافیا و تاریخ به خوبی اهمیت این مساله را مورد تایید قرار می‌دهند.