شناسه خبر : 34125 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

بوروکراسی غیرمقتضی در دنیای اقتضائات

فرشاد فاطمی عوامل ایجاد و ادامه فعالیت سازمان‌های دکوری در نظام اداری کشور را تشریح می‌کند

نظام اداری ایران در دام تاسیس و تکثیر سازمان‌های دکوری افتاده که دولت آنها را به هر مناسبتی ایجاد کرده است، اما در طول زمان روشن شده دیگر هیچ کارکردی ندارند، با این حال همچنان هستند و بودجه می‌گیرند. فرشاد فاطمی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد و مدیریت شریف، معتقد است که علت این موضوع را باید در ساختار بوروکراتیک کشور جست‌وجو کرد. او می‌گوید: در ساختار اداری و بوروکراتیک کشور کمتر به این موضوع توجه می‌شود که باید برای اقتضائات زودگذر یا میان‌مدت که ممکن است در بلندمدت از بین بروند یا تغییر کنند، متناسب با آنها تصمیم گرفت.

نظام اداری ایران در دام تاسیس و تکثیر سازمان‌های دکوری افتاده که دولت آنها را به هر مناسبتی ایجاد کرده است، اما در طول زمان روشن شده دیگر هیچ کارکردی ندارند، با این حال همچنان هستند و بودجه می‌گیرند. فرشاد فاطمی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد و مدیریت شریف، معتقد است که علت این موضوع را باید در ساختار بوروکراتیک کشور جست‌وجو کرد. او می‌گوید: در ساختار اداری و بوروکراتیک کشور کمتر به این موضوع توجه می‌شود که باید برای اقتضائات زودگذر یا میان‌مدت که ممکن است در بلندمدت از بین بروند یا تغییر کنند، متناسب با آنها تصمیم گرفت. ما برای پاسخ دادن به موضوعاتی که ممکن است در بلندمدت موضوعیت‌شان را از دست بدهند، سازمان‌هایی ایجاد می‌کنیم، ولی این سازمان‌ها سال‌ها پس از اینکه اقتضای تاسیس از بین رفت، همچنان باقی می‌مانند. او یادآوری می‌کند که در این نظام بوروکراتیک، هیچ‌وقت فکر نکرده‌ایم که سازمان‌ها بعد از چند سال باید ارزیابی شوند تا مجدداً برای فعالیت یا انحلال آنها تصمیم‌گیری شود.

♦♦♦

نظام اداری ایران چگونه در دام تاسیس و تکثیر سازمان‌های دکوری افتاده است؟

در ساختار اداری و بوروکراتیک کشور کمتر به این موضوع توجه می‌شود که باید برای اقتضائات زودگذر یا میان‌مدت که ممکن است در بلندمدت از بین بروند یا تغییر کنند، متناسب با آنها تصمیم گرفت. ما برای پاسخ دادن به موضوعاتی که ممکن است در بلندمدت موضوعیت‌شان را از دست بدهند، سازمان‌هایی ایجاد می‌کنیم، ولی این سازمان‌ها سال‌ها پس از اینکه اقتضای تاسیس از بین رفت، همچنان باقی می‌مانند. البته این موضوع محدود به کشور ما نیست. یکی از مشهورترین این سازمان‌ها اداره دریاچه کوپیاس (Kopias Lake Agency) در یونان است که در سال ۱۹۵۷ میلادی برای نظارت بر فرآیند خشک شدن دریاچه و ساخت یک جاده جدید در کنار آن تاسیس شد. فعالیت‌های مورد نظر در همان سال تکمیل شد ولی اداره با ۳۰ نفر کارمند (شامل یک راننده برای رئیس اداره) تا سال ۲۰۱۰ میلادی به فعالیت خود ادامه داد. این داستان واقعی چنان عجیب است که ممکن است یک طنز تلخ به نظر برسد. در نظام‌های مختلف اداری جهان از جمله ایران، احتمالاً چنین اتفاق‌هایی با درجات مختلف از عدم تدبیر در حال رخ دادن است؛ یعنی سازمان‌هایی متولد می‌شوند که اصولاً باید تاریخ مصرف داشته باشند یا حداقل درباره وظایف آنها بازنگری شود، اما هیچ‌وقت این اتفاق نمی‌افتد. شرکت سهامی فرش ایران، شرکت سهامی چای ایران، هیات امنای صرفه‌جویی ارزی در معالجه بیماران، سازمان تعزیرات حکومتی و سازمان حمایت مصرف‌کنندگان نمونه‌هایی هستند که بر اساس ضرورت‌های کوتاه‌مدت تشکیل شدند و هیچ‌گاه ارزیابی دقیقی از خدمات و هزینه‌های آنها انجام نگرفته است.  حتی بعضی از دانشگاه‌ها هم ‌چنین وضعیتی دارند. زمانی به خاطر افزایش مقطعی جمعیت در سنین دانشگاه، درست یا غلط، تعداد زیادی دانشگاه در کشور تاسیس شده است، به نظر می‌رسد الان ما از لحاظ جمعیت ورودی هم به چنین ظرفیت دانشگاهی‌ای نیاز نداریم، اما ظاهراً این دانشگاه‌ها برای همیشه تاسیس شده‌اند و هیچ تمایلی به بازنگری درباره آنها نیست. در سال‌هایی که من در دانشگاه «یو‌سی‌ال» انگلستان تحصیل می‌کردم، در دانشگاه ما یک موسسه مطالعاتی به نام موسسه مطالعات بودجه‌ای (Institute for Fiscal Studies) فعالیت می‌کرد که من بخشی از کارهای تزم را در آنجا انجام می‌دادم. از ابتدای تاسیس این موسسه در داخل دانشگاه، دولت تصمیم گرفته بود برای دوره‌های پنج‌ساله به موسسه بودجه (Fund) بپردازد. کار این موسسه ارائه تحلیل‌های بودجه‌ای به دولت بود. یکسری مطالعات پایه‌ای اقتصاد هم انجام می‌داد. سالانه حدود 15 درصد از بودجه این موسسه توسط دولت انگلستان تامین می‌شود. دوره تصمیم‌گیری برای اعطای این کمک بودجه‌ای پنج‌ساله است. این موسسه موظف است برای تمدید این کمک‌هزینه در پایان دوره پنج‌ساله با ارائه گزارش توجیهی به دولت و پارلمان، تقاضای تمدید این بودجه را داشته باشد. در مقابل، در ایران دستیابی به یک ردیف بودجه جاری یک امتیاز طلایی است و زمانی که دستگاه یا سازمانی بتواند یک ردیف بودجه جاری بگیرد، تقریباً بقای آن برای همیشه تضمین‌شده است. موارد خیلی کمی پیدا می‌شود که یک دستگاه اجرایی از سیستم بوروکراسی کشور حذف شده باشد. اگر کسی بپرسد شرکت سهامی فرش ایران چرا ایجاد شده و تا چه زمانی فعالیت این سازمان لازم است، پاسخ را نمی‌دانیم. حتی روشن نیست وظایف سازمان‌های بزرگ‌تری مثل سازمان گسترش تا چه دوره زمانی برای توسعه صنعتی کشور لازم است و مرجع تشخیص آن کدام نهاد است و آیا با وضعیتی که ما از نظر توسعه صنعتی داریم، هنوز به جایی مثل سازمان گسترش نیاز داریم. مساله کلی این است که در این نظام بوروکراتیک، ما هیچ‌وقت فکر نکرده‌ایم که سازمان‌های ما بعد از چند سال باید ارزیابی شوند تا مجدداً تصمیم بگیریم این سازمان‌ها باید بمانند یا نه، اگر قرار است بمانند، شرح وظایف و ساختارشان باید تغییر کند یا خیر.

چه عاملی مانع ارزیابی این سازمان‌هاست؟

بخشی از این داستان به بودجه مربوط است. با توجه به ردیف بودجه‌ای که برای این سازمان‌ها وجود دارد، برای کسی که مسوول آن دستگاه بخشی است، حذف شدن یکی از ردیف بودجه‌ها یعنی از دست دادن بخشی از منابعی که در اختیار دارد. مساله دیگر این است که به طور عام در نظام قانونگذاری کشور این نقص وجود دارد که هیچ‌وقت به تاریخ‌دار کردن قوانین توجه نکرده‌ایم. بسیار به‌ندرت می‌بینیم که با اسم و دقیق مشخص شده باشد که فلان قانون از فلان روز ملغی یا فلان سازمان از فلان تاریخ منحل می‌شود.

موضوع دیگر این است که یکسری مقاومت‌ها هم در بدنه کارمندی و اجرایی دولت وجود دارد و هم بین سیاستگذاران و سیاستمداران که علاقه‌مندند این ساختار لخت اداری حفظ شود و ذی‌نفعان آن به ارتزاق ادامه دهند حتی در شرایطی که هیچ دلیل توجیهی‌ای برای ادامه وجود نداشته باشد و اقتضائات قبلی تغییر کرده باشد.

البته تحلیل ما بر اساس ظن و گمان است؛ یعنی شاید بعضی از سازمان‌هایی که نام بردم، یا به ذهن مخاطب می‌رسد، مصداق چنین انتقاداتی نباشند، اما به هر حال برای فهم دقیق این موضوع یک ارزیابی مجدد لازم است. به نظر می‌رسد این ظرفیت در فضای قانونگذاری و نظام اداری ما وجود ندارد.

فکر می‌کنید در تاسیس این سازمان‌ها نقش قانونگذاران و سیاستگذاران پررنگ‌تر است یا مجریان؟

هرکدام به اندازه خود نقش دارند. باید تاکید کنم که تا اینجا از این دریچه موضوع را نگاه کرده‌ام که ما ضرورت وجودی این سازمان‌ها را در روز تاسیس موجه در نظر بگیریم. واقعیت این است که ما سازمان‌های زیادی داریم که تاسیس آنها از اساس موجه نبوده است. همان‌طور که مثلاً تقسیمات کشوری ما به خاطر فشار نمایندگان مجلس مرتب گسترش پیدا کرده است. یا اینکه خیلی از دانشگاه‌ها به خاطر فشار نماینده و فرمانده تاسیس شده‌اند. حتی اگر فرض کنیم که این سازمان‌ها روز اول به دلیل ضرورت‌های زمان خود، باید تاسیس می‌شدند. می‌شود الان پرسید این سازمان‌ها که عمر برخی از آنها به چند دهه می‌رسد، باید به فعالیت ادامه دهند یا نه. در کشور ما همیشه یکی از بزرگ‌ترین آرزوها این است که نهادهای بخش خصوصی را با این عمرهای طولانی ببینیم ولی به‌ندرت می‌توان یک بنگاه اقتصادی، یک شرکت یا کسب‌وکار خصوصی با عمر 60 تا 70 سال پیدا کرد.

همان‌طور که شما اشاره کردید سازمان‌های زیادی داریم که از اساس تاسیس آنها موجه نبوده است. سازمان‌هایی چون شرکت سهامی فرش ایران (1314) با چه توجیهاتی تاسیس می‌شوند؟

در هر مقطع زمانی، یک سیاستمدار با قدرت اجرایی و اقناعی بالا تاسیس این سازمان‌ها را توجیه کرده است. مثلاً درباره تاسیس شرکت سهامی فرش ایران، هیات وزرا در دی‌ماه ۱۳۱۴ هـ.ش حق انحصاری صادرات قالی و قالیچه و نظارت در تهیه آن از هر نوع را به شرکت سهامی فرش ایران واگذار کرد. احتمالاً در آن زمان تصور کرده‌اند چون واحدهای تولیدی صنعت فرش ما ابعاد کوچک دارند، لازم است یک شرکت دولتی تاسیس کنیم تا به این صنعت خرد کمک کند، به افراد مواد اولیه بدهد و فرش‌های تولیدی را از کارگاه‌های کوچک و خانگی بخرد و صادر کند. هدف این شرکت بر اساس هدف اولیه کمک به صادرات فرش بوده است ولی این شرکت تعداد زیادی فروشگاه فرش در کشور تاسیس کرد که هنوز بر اساس اطلاعات سایت این شرکت، ۱۴ فروشگاه فعال در سراسر کشور دارد.

در اوایل دوره پهلوی اول، زمانی که ساختار اداری ما در حال شکل‌گیری بوده، دولت برای انجام هر کار یک شرکت صد درصد دولتی از نظر بودجه و حکمرانی ایجاد کرده است؛ شرکت راه‌آهن، شرکت سهامی فرش، شرکت چای، کارخانجات متعدد قند و نساجی و.... در آن دوره دولت کوچک بوده و این تصور وجود داشته که انجام هر کاری به یک شرکت دولتی نیاز دارد. حتی شاید در بدو تاسیس بعضی از این شرکت‌ها خوب کار کرده باشند، ولی بعد از مدتی روشن شد که بزرگ‌تر شدن دولت باعث ناکارآمدی و ناکارایی می‌شود. به این ترتیب مضرات این شرکت‌های دولتی هم خود را نشان داد. یکی از مهم‌ترین مضرات این شرکت‌ها گرفتن فضای فعالیت از بخش خصوصی است. وجود یک شرکت سهامی بزرگ فرش دولتی به این معناست که بخش خصوصی وارد این عرصه نشود و هیچ‌کس برای تاسیس شرکت فرش دستباف تلاش نکند چون در عمل هیچ‌کس نمی‌تواند با دولت رقابت کند. اساساً یکی از دلایل اینکه بخش خصوصی ما در بعضی بخش‌ها ضعیف مانده، ایجاد شرکت‌های انحصارگر بزرگ دولتی است. البته کسی که در صدر نظام تصمیم‌گیری قرار داشته احتمالاً با نیت خوب این شرکت‌ها را تاسیس کرده و به تداوم فعالیت آنها نظر داشته است، اما حالا که دهه‌ها گذشته، می‌بینیم که این شرکت‌ها نه‌تنها خودشان ناکارآمد بوده‌اند، بلکه حضورشان امکان رشد را از بخش خصوصی هم گرفته است. اما چون این شرکت‌ها از ابتدا به عنوان شرکت‌های دائمی و ماندگار تاسیس شده‌اند، همچنان به حیات خود ادامه داده‌اند.

چرا این سازمان‌ها توانسته‌اند این همه سال بدون هیچ دستاوردی باقی بمانند و از بودجه دولت تغذیه کنند؟

این به ساختار بوروکراتیک کشور مربوط است. چندین وزارتخانه داریم که هرکدام چندین شرکت دارند و بحث درباره حذف شرکت‌های هرکدام از وزارتخانه‌ها به این معنی است که دولت می‌خواهد به سراغ حذف شرکت‌های دیگر وزارتخانه‌ها هم برود. به همین علت هرکدام از وزرا انگیزه پیدا می‌کنند برای حفظ شرکت‌های وزارتخانه‌های مختلف تلاش کنند تا نوبت خودشان نشود.

مساله دیگر این است که در نظام اداری ما هیچ‌وقت یک نهاد ارزیابی‌کننده عملکرد وجود نداشته است. ما به یک نهاد ارزیابی‌کننده برای این دسته از سازمان‌ها که مأموریت کاملاً مشخص هم داشته‌اند، نیاز داریم. این موضوع لزوماً به سازمان‌های عملکردی محدود نیست، حتی سازمان‌های مطالعاتی و پژوهشی هم باید مورد ارزیابی قرار گیرند. به نظر می‌رسد بخشی از مساله ناشی از این است که یکسری افراد در سازمان‌ها حقوق و مزایایی دارند و نمی‌دانند در صورت حذف سازمان‌های ناکارآمد، با این کارمندان چه کنند، درحالی‌که می‌توان ادارات دولتی را در هم ادغام کرد و کارمندان هم به کارهای دیگری بپردازند.

البته امیدوارم از صحبت من این‌طور برداشت نشود که می‌خواهم بگویم باید سازمان تازه‌ای در کنار این همه سازمان ایجاد شود که کارش ارزیابی سازمان‌ها باشد. یکی از همین دستگاه‌های عریض و طویل دولتی موجود می‌تواند مسوولیت این کار را بر عهده بگیرد. بهترین گزینه هم سازمان برنامه و بودجه است که بودجه این سازمان‌ها و شرکت‌ها را می‌دهد.

این موضوع که در کشور نهاد ارزیابی‌کننده عملکرد نداریم، تا چه حد ناشی از درآمدهای سرشار نفتی است که باعث احساس بی‌نیازی دولت از ارزیابی هزینه‌ها می‌شود؟

حتماً به این موضوع مربوط است. بعضی از این سازمان‌ها ممکن است بگویند ما درآمد هزینه‌ای هستیم و از بودجه دولت ارتزاق نکنند، اما حتی اگر این‌طور باشد، باز هم فعالیت این سازمان‌ها در کارکرد واحدهای اقتصادی اختلال ایجاد می‌کند. به هر حال به نظر می‌رسد هیچ‌وقت به این ارزیابی‌ها فکر نشده است به این علت که سیستم تکنوکراسی و بوروکراسی ما به طور کلی تحمل ارزیابی ندارد به طوری که هر وقت مجلس تحقیق و تفحص از یک سازمان دولتی را پیگیری می‌کند، ما فکر می‌کنیم حتماً رشوه و دزدی بزرگی اتفاق افتاده است، درحالی‌که خیلی از این تحقیق و تفحص‌ها می‌تواند از این جنس باشد که اصلاً به ادامه حیات یک سازمان از لحاظ ماهیتی نیاز داریم یا نه. متاسفانه نظام بوروکراتیک ما چندان تحمل ارزیابی و مداقه را ندارد. خیلی اوقات بوروکرات‌های ما نمی‌خواهند خود را در معرض پاسخگویی قرار دهند.

چه چیزی به بوروکرات‌ها فرصت فرار از پاسخگویی را می‌دهد؟ آیا این موضوع به وفور درآمدهای نفتی و بی‌نیازی از مالیات مربوط است؟

دقیقاً همین‌طور است. بخش عمده‌ای از این مساله ناشی از این است که نظام حکمرانی ما به این علت که از لحاظ بودجه به مالیات وابسته نبوده، به پاسخگویی نیاز نداشته است.

حالا که کفگیر به ته دیگ خورده است، چرا به نظر می‌رسد هنوز نمی‌توان به‌سادگی این سازمان‌ها را حذف کرد؟

به نظر من الان زمان مناسبی است برای اینکه نظام دیوان‌سالاری ما وارد ارزیابی مجدد این سازمان‌ها شود. البته باید به این موضوع هم توجه کرد که ما زمان زیادی به‌خصوص از اوایل دهه 50 به بعد که درآمدهای نفتی زیاد شده، دولت و نظام حکمرانی را به شکل یک نظام تامین اجتماعی بزرگ دیده‌ایم که هر کسی می‌تواند در آن شغلی پیدا کند و بر سر سفره‌ای بنشیند که درآمدش از جای دیگری می‌آید. از این‌رو اگر زمانی هم وزیری خواسته باشد انحلال یک سازمان را بررسی کند، احتمالاً اولین توجیهاتی که زیردستانش یا مسوولان آن سازمان برای او آورده‌اند این بوده است که اینجا 200 کارمند یا هزار حقوق‌بگیر دارد. همین موضوع یکی از ترمزهای اساسی در مسیر تصمیم‌گیری برای انحلال سازمان‌های ناکارآمد است.

با در نظر گرفتن همه این شرایط، با سازمان‌های موجود چه می‌توان کرد؟

یک‌بار در سال‌های 1385 و 1386 که قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 نوشته می‌شد، تحت عنوان واگذاری شرکت‌های دولتی یک لیست بلندبالا از شرکت‌هایی که باید واگذار شوند تهیه شد. به نظر من در اولین قدم باید به آن لیست نگاه کنیم و ببینیم شرکت‌های قابل واگذاری در آن دوره، در عمل واگذار شده‌اند یا نه. الان به دلیل محدودیت‌های بودجه‌ای زمان مناسبی برای این کار است. شواهدی هم مثل دستور رئیس‌جمهور در مورد واگذاری پرسپولیس و استقلال در همین جهت ارزیابی می‌شود. همین روزها یکسری واگذاری‌ها شروع شده که هدف آنها نه‌فقط کم کردن هزینه‌ها، بلکه ایجاد درآمد برای دولت است. اتفاقاً مسیر درست همین است. یعنی دولت باید در اولین مرحله از شرکت‌هایی که افراد با انگیزه‌های اقتصادی برای تملک آنها می‌آیند آغاز کند و بعد با یک بازنگری، ببیند کدام یک از سازمان‌ها و شرکت‌های باقی‌مانده دولتی قابل بازسازی و واگذاری یا تعطیل شدن هستند، خرده‌وظایف آنها را به دستگاه‌های دیگر واگذار و خود آنها را منحل کنند. ما به یک ارزیابی کامل از نظام بوروکراسی خود احتیاج داریم.

مقاومت‌های ذی‌نفعان مانع این ارزیابی و تصمیمات اصلاحی نخواهد شد؟

این قسمت تصمیم سیاسی‌ای است که یک سیاستمدار باید بگیرد. من می‌توانم بگویم از لحاظ اقتصادی چه چیزی درست است، اما در بعد سیاسی، ما سیاستمداری داریم که یا فشار بودجه مجبورش می‌کند این تصمیم درست را بگیرد، یا به اندازه کافی توجیه می‌شود و عموم مردم و سیاستمداران رده‌های بالاتر و پایین‌تر از خود را توجیه می‌کند که این تصمیم را بگیرند. البته باید برای ساماندهی کارمندان این سازمان‌ها و برای گروه‌هایی که از این موضوع لطمه می‌بینند و احساس بازندگی پیدا می‌کنند نیز چاره‌ای اندیشیده شود. این کار از لحاظ عملیاتی کاملاً قابل طراحی است. مهم این است که تصمیم اولیه در سطح سیاسی گرفته شود.