شناسه خبر : 29619 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

زهر بنزین

چرا دولت نمی‌خواهد مساله بنزین را یک‌بار برای همیشه حل کند؟

یارانه‌ها به‌طور اعم و یارانه‌های سوخت به ویژه یارانه بنزین به‌طور اخص، به گره کوری در اقتصاد و سیاست ایران بدل شده که بیش از پنج دهه است، دولت‌های مختلف حتی با تدوین و اجرای برنامه‌های متنوع، نتوانسته‌اند خود، مردم و اقتصاد ایران را از فشارهای روزافزون این گره خودبافته برهانند.

مصطفی نعمتی/ نویسنده نشریه

یارانه‌ها به‌طور اعم و یارانه‌های سوخت به ویژه یارانه بنزین به‌طور اخص، به گره کوری در اقتصاد و سیاست ایران بدل شده که بیش از پنج دهه است، دولت‌های مختلف حتی با تدوین و اجرای برنامه‌های متنوع، نتوانسته‌اند خود، مردم و اقتصاد ایران را از فشارهای روزافزون این گره خودبافته برهانند.

پرداخت یارانه به‌طور کلی در هر کشوری و تحت هر نظام اقتصادی، یک جهت‌گیری سیاسی در چارچوب ساختار کلان سیاسی آن کشور است. در ساختار آموزه‌های نظام بازار، مساله ایجاد فرصت‌های برابر برای همه گروه‌های اجتماعی، یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است. پرداخت یارانه از سوی دولت‌ها را باید در همین راستا تجزیه و تحلیل کرد. عدالت در نظام بازار، مبتنی بر عدالت افقی نیست بلکه عدالت را باید در ایجاد فرصت‌های برابر برای همه گروه‌های درآمدی و اجتماعی جست‌وجو کرد. در سایر نظام‌ها، پرداخت یارانه، سویه‌ها و اهداف دیگری را نیز دنبال می‌کند.

از همین‌رو، مهم‌ترین گروهی که لازم است تحت پوشش سیاست‌های ایجاد فرصت‌های برابر قرار گیرند، گروه‌های کم‌درآمد و تحت پوشش نهادهای حمایتی هستند. اغلب گفته می‌شود که این جهت‌گیری علاوه بر نگاه دولت‌ها به ایجاد فرصت برابر، یک انگیزه سیاسی برای کسب محبوبیت در میان این گروه‌ها را هم دنبال می‌کند. هر دولتی که مدعی شود پرداخت یارانه را صرفاً در راستای ایجاد فرصت برابر اجرا می‌کند، در واقع یا خود را به نشنیدن زده یا به نحوه عملکرد یارانه‌ها در ساختار اقتصادی به ویژه در رفتار و جهت‌گیری سیاسی گروه‌های مختلف درآمدی، آشنایی ندارد که این خود برای دولت‌هایی که مدعی داشتن برنامه و استراتژی توسعه و فقرزدایی هستند، عذر بدتر از گناه است.

تحقیقات بسیاری نشان می‌دهد که بنزین یکی از کم‌کشش‌ترین کالاها در ایران است. کم‌کشش بودن بدین مفهوم است که مصرف بنزین نسبت به تغییرات قیمت آن، حساسیت بسیار کمی دارد. اما هرچه حساسیت مصرف بنزین به قیمت پایین است، ظاهراً حساسیت دولت و مردم نسبت به قیمت بنزین، بسیار بالاست به‌طوری که تقریباً هر سال به ویژه در ایام تقدیم بودجه سالانه دولت به مجلس، مباحث بنزینی به شدت بالا می‌گیرد.

بنزین در ایران، یکی از کالاهایی است که کمترین میزان جانشینی برای آن وجود دارد. در ادبیات کشش‌پذیری در اقتصاد خُرد گفته می‌شود که هر چه تعداد جانشین‌های یک کالا کمتر باشد، حساسیت یا کشش آن نسبت به قیمت، پایین است. دولت‌ها در ایران اولاً سال‌ها روی بنزین و سایر سوخت‌های فسیلی یارانه‌های گزاف پرداخت کرده‌اند که به بدعادت شدن اقتصاد و مردم منجر شده و از طرف دیگر، قدم‌های بسیار اندک و ناچیزی در مسیر جایگزین کردن سایر سوخت‌ها و روش‌های حمل‌ونقل برداشته‌اند این دو پدیده در کنار هم موجب شده بسیاری بر این عقیده باشند که افزایش قیمت بنزین به عنوان مهم‌ترین و اولین سوختی که بار اصلی حمل‌ونقل ایران را بر دوش می‌کشد، از طریق افزایش هزینه‌های واسطه‌ای تولید، منجر به افزایش تورم می‌شود که شاید بتوان عمده‌ترین دلیل حساسیت مردم به قیمت بنزین را در همین مبحث جست‌وجو کرد. همزمانی تورم‌های ادواری در دوره‌هایی که قیمت بنزین افزایش یافته است هم مزید بر علت شده به گونه‌ای که اغلب دولت‌ها از نزدیک شدن به دستکاری قیمت بنزین به دلیل عارضه‌های اجتماعی آن، اکراه و حتی هراس دارند.

قیمت‌گذاری دستوری و دخالت دولت در مکانیسم بازار، البته تبعات خاص خودش را دارد که حساسیت بنزینی از جمله این تبعات است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که بنزین در ایران نسبت به کشورهای مختلف دنیا و حتی کشورهای صادرکننده نفت، بسیار ارزان است که این پدیده چند عارضه بسیار بد را در اقتصاد ایران دامن زده است.

نخست؛ عدم تمایل به سرمایه‌گذاری در بهبود تکنولوژی خودروهای بنزینی که البته این تنها دلیل پایین بودن تکنولوژی موتورهای بنزینی در ایران نیست و شاید مهم‌ترین دلیل را بتوان انحصاری بودن بازار خودرو در ایران معرفی کرد؛ گرچه اگر در همین بازار انحصاری هم قیمت بنزین اصلاح می‌شد، شاید اکنون وضعیت صنعت خودرو ایران این نبود که اکنون شاهد آن هستیم. یادمان باشد یکی از مهم‌ترین عوامل بهبود تکنولوژی خودروها در دهه 70 میلادی، شوک اول نفتی و افزایش شدید قیمت نفت خام و به تبع آن، بنزین بود. دوم؛ آلودگی شدید محیط زیست به ویژه در شهرهای بزرگ که امروزه به یکی از ابرچالش‌های اقتصاد ایران بدل شده است. سوم؛ هدر دادن منابع تجدیدناپذیری است که با زحمت و هزینه فراوان و اغلب غیرقابل بازیافت، تامین شده است. چهارم؛ ایجاد فضای مناسب برای قاچاق انواع سوخت به خارج از مرزهای کشور و پنجم؛ اگر از منظر اقتصاد سیاسی به موضوع بنگریم، دخالت دولت در سازوکار قیمت بنزین موجب شده که یک نوزاد نامشروع روی دستش بماند که نمی‌داند با او چه کند!

از سوی دیگر، بدون آنکه وارد مجادلات آماری خط فقر شویم، در اینکه بخش بزرگ و قابل توجهی از خانوارهای ایرانی تحت فشار شدید تامین هزینه‌های معیشتی خود هستند، به ویژه در شرایط فعلی که تحریم‌ها با ناکارآمدی‌های انباشته چند دهه گذشته، سطح مشکلات اقتصادی و معیشتی گروه کثیری از مردم را به وضعیت بحرانی رسانده است، تقریباً جای هیچ شک و شبهه و مجادله‌ای نیست. میدان مجادله آنجاست که هرکس به‌زعم خودش، صاحب بهترین و کارآمدترین برنامه و رویکرد برای درمان این بیماری فراگیر و مزمن است. ورود بی‌محابای دولت‌های مختلف به یک عرصه به شدت مجادله‌برانگیز، اکنون به گرهی کور بدل شده که رمزگشایی از آن شاید نیازمند یک رفتار انتحاری و تهورآمیز باشد چراکه بار مالی ناشی از پرداخت یارانه نقدی به حدی افزایش یافته که ادامه آن با وضعیت کنونی از توان و طاقت هر دولتی که روی کار آید، تقریباً غیرممکن شده است. از طرفی، پرداخت یارانه نقدی در بستری قابل دفاع بود که چشم‌انداز باثباتی از رشد اقتصادی را متصور باشیم تا این مبلغ قادر باشد حداقل بخشی از توان از دست‌رفته خانوارهای کم‌درآمد و فراموش‌شده را بازیابد که این مهم نیز با سایر رویکردهای دولت‌های مختلف، نه‌تنها همخوانی نداشته است که مناقشات بین‌المللی، بی‌انضباطی اقتصادی به ویژه در حوزه سیاست‌های پولی، رشد کند اقتصاد و سایر عواملی که ‌باید به صورت یک بسته سیاستی در جهت تقویت سیاست پرداخت یارانه نقدی به کار گرفته شوند، قدرت خرید یارانه را به حدی کاهش داد که عملاً با انحراف شدید از اهداف آن، اینک خود بدل به یک معضل به ظاهر لاینحل شده است.

اما این بحران، تنها یک بحران مالی و اقتصادی برای دولت نیست، عنصر و ماهیت سیاسی آن به حدی افزایش یافته است که هرگونه تغییر رویکرد در آن، موجب هراس دولتمردان از تبعات سیاسی آن شده است و البته دولت‌ها در ایران هم به دلایل عدیده، جز مواردی مانند آنچه در برنامه بی‌محابای یارانه‌ای شاهد آن بودیم، هرگز قادر به اتخاذ تصمیمات بزرگ نبوده‌اند! پرداخت یارانه چه به صورت پرداخت مستقیم پول و چه به صورت یارانه روی کالاها و خدمات، در هر جایی از دنیا، علاوه بر عنصر اقتصادی، حائز یک وجه سیاسی پررنگ نیز هست به‌طوری که هیچ دولتی نمی‌تواند تبعات سیاسی پرداخت یارانه را حتی اگر هیچ انگیزه سیاسی پشت آن نباشد، که یک فرض بسیار محال است، نادیده انگارد.

اگر از عنصر سیاسی یارانه بگذریم، پرسش‌های عدیده‌ای در حوزه کاهش فقر و نابرابری و همچنین افزایش کارایی اقتصادی متاثر از پرداخت یارانه‌های نقدی، پیش‌روی ماست. در اینکه پرداخت یارانه نقدی و مستقیم از نظر افزایش مطلوبیت خانوار، اثر بیشتر و معنی‌دارتری نسبت به پرداخت یارانه روی کالاها و خدمات دارد، تقریباً میان صاحب‌نظران اجماع بالایی وجود دارد بدین صورت که به دلیل ایجاد امکان انتخاب بیشتر برای خانوار در تخصیص منابع در اختیار به حوزه‌هایی که خود صلاح می‌داند، مطلوبیت کل خانوار بیش از حالتی که روی کالاهای خاصی یارانه غیرنقدی دریافت می‌کند، افزایش خواهد یافت که این یک عنصر بسیار مهم در پرداخت یارانه نقدی است. از طرفی در حالت‌های خاص، امکان کاهش مطلوبیت کل خانوار پس از پرداخت یارانه مستقیم نیز وجود دارد و آن زمانی بروز می‌کند که جابه‌جایی رو به بالا و مثبت خط بودجه خانوار متاثر از پرداخت یارانه نقدی، نتواند افزایش هزینه‌های ناشی از رشد قیمت‌ها را پوشش دهد.

نتیجه آنکه، از پرداخت یارانه به گروه‌های کم‌درآمد، نه‌تنها گریزی نیست که یک الزام سیاستی است به ویژه آنکه دولت ‌باید اهتمام بیشتری در رفع سوء اثر ناشی از بازنده شدن گروه‌های کم‌درآمد در پروسه افزایش قیمت‌ها که با رکود توام شد، به عمل آورد. از سوی دیگر، از نظر اقتصادی راهی به جز تغییر روش پرداخت یارانه وجود ندارد و این تغییر ‌باید از پرداخت به دهک‌های پایین درآمدی فراتر رفته، به سمت طراحی نظام حمایت اقتصادی از این گروه‌ها حرکت کند. از این منظر، ساماندهی این وضعیت یک ضرورت سیاسی-اقتصادی است که دولت ملزم به اجرایی کردن آن است.

تجربه برخی از کشورها نشان داده است که دولت‌ها ترجیح می‌دهند، یارانه‌های غیرپولی را به گروه‌های متوسط و بالاتر بپردازند تا حمایت سیاسی آنها را در راستای رای آوردن جلب کنند. یارانه‌هایی مانند یارانه سوخت از جمله آنهاست چراکه دولت‌ها به دلیل عدم توانایی در تولید کالاهای عمومی پیچیده، پرداخت این‌گونه یارانه‌ها را به عنوان جانشین و برای فرار از نارضایتی گروه‌های متوسط و بالاتر که سهم بیشتری در مصرف سوخت دارند، برمی‌گزینند. اما برای جلب توجه گروه‌های کم‌درآمد، دو راه بیشتر باقی نمی‌ماند؛ یا دولت باید کالاهای عمومی پیچیده‌تر که عمده نفع آن به گروه‌های کم‌درآمد می‌رسد، تولید کند یا به پرداخت یارانه نقدی متوسل شود.

اما تولید کالاهای عمومی پیچیده، هم زما‌نبر است و هم نشان دادن آثار و پیامدهای مثبت آن برای گروه‌های کم‌درآمد، کاری بس دشوار و صعب برای دولت‌هاست به ویژه در کشورهایی که نظام دموکراتیک یا شبه‌دموکراتیک جوان در آنها مستقر است. در نتیجه، دولت‌ها ترجیح می‌دهند یارانه‌های غیرنقدی را به سمت گروه‌های متوسط و بالاتر و یارانه‌های نقدی را در گروه‌های کم‌درآمد متمرکز کنند که این جهت‌گیری سیاسی، در بلندمدت قادر است با کاهش آرام سهم یارانه‌های غیرنقدی گروه‌های متوسط و بالاتر، منابع مالی لازم برای تولید کالاهای عمومی پیچیده را فراهم آورد، در بلندمدت هم موفق به جلب نظر گروه‌های مختلف درآمدی شوند و هم در راستای پایداری اقتصادی و زیست‌محیطی، گام موثری بردارند. ناگفته پیداست، دو مساله ثبات سیاسی و وجود بازارهای فعال و مولد اقتصادی، شرط لازم دستیابی به این اهداف هستند که در غیاب آنها، وسوسه اجتناب از دست زدن به رفتارهای پوپولیستی و عامه‌پسند، کاری بس دشوار است!

واقعیت ملموسی که در جامعه قابل رصد است آن است که از نگاه بسیاری از مردم و صاحب‌نظران اقتصادی، رابطه‌ای قوی میان افزایش قیمت بنزین و تورم وجود دارد. در واقع شاید عمده دلیل حساسیت نسبت به قیمت بنزین، حداقل در ظاهر امر، به رابطه میان تورم و قیمت بنزین بازمی‌گردد. اما یک بررسی تاریخی نشان می‌دهد در اغلب مواردی که بنزین با جهش قیمت قابل توجه مواجه شده، سیاست‌های دیگری از جمله سیاست‌های انبساط پولی و افزایش تنش در سیاست خارجی که منجر به افزایش تورم شده‌اند، به این تصور دامن می‌زنند که رابطه میان قیمت بنزین و تورم، یک رابطه قوی و قابل اعتناست. به‌طور مثال، سیاست‌های انبساط پولی پس از طرح هدفمندی یارانه‌ها در سال 1390، به همان اندازه شعله‌های تورم را برافروخت که اجرای سیاست‌های مشابه آن در چند سال اخیر، در حالی که قیمت بنزین در چند سال گذشته، ثابت نگه داشته شده است.

از جمله تحقیقاتی که در حوزه اثرات متقابل قیمت بنزین و تورم انجام گرفته‌اند می‌توان به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در سال 1387 اشاره کرد که در آن عنوان شده است افزایش تدریجی قیمت حامل‌های انرژی، اثرات تورمی کمتری نسبت به افزایش یکباره قیمت آنها خواهد داشت. از سوی دیگر، بررسی اثرات تورمی بر حوزه‌های مختلف کالایی گویای آن است که بیشترین اثرات تورمی ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی بر قیمت میوه و سبزیجات مصرف‌کنندگان دهک دهم روستایی و کمترین آن بر هزینه‌های بهداشت و درمان دهک ششم شهری است. این در حالی است که اثرات تورمی در صورتی باعث افزایش نرخ تورم خواهد شد که افزایش قیمت آنها، با بازتوزیع مجدد درآمدهای حاصل از آن همراه نباشد. در عین حال، در خصوص میزان افزایش تورم در اثر افزایش قیمت حامل‌های انرژی در ایران، اختلاف نظر اساسی وجود دارد به‌طوری که بسته به میزان و نوع این افزایش و نیز همراهی سیاست افزایش قیمت حامل‌های انرژی با سیاست‌های بازتوزیعی درآمد، میزان افزایش تورم ناشی از آن، متفاوت خواهد بود. بررسی و تحلیل شرایط سایر کشورها نشان می‌دهد که افزایش قیمت حامل‌های انرژی با کاهش میزان مصرف آن و کاهش میزان آلایندگی محیط زیست همراه است اما ظاهراً در ایران به دلیل کشش بسیار پایین قیمت حامل‌های انرژی به‌طور اعم و بنزین به‌طور اخص، رابطه بین افزایش قیمت بنزین و میزان مصرف آن، اگر گسسته نباشد، بسیار ضعیف است.

اگر اصل را بر مبنای نظریه پولی تورم (نظریات فریدمن) بگذاریم، تورم اصولاً یک پدیده پولی ناشی از افزایش نامتعارف حجم پول است که ظاهراً کنترل آن نیز در دست دولت و بانک مرکزی است. بر این اساس، قاعدتاً نباید منتظر تورم باشیم چراکه اصولاً با افزایش قیمت بنزین، هیچ دلیلی بر افزایش حجم نقدینگی دیده نمی‌شود. اما اگر نظریه تورم فشار هزینه را بپذیریم، افزایش قیمت حامل‌های انرژی، با بالا بردن هزینه‌های تولید، تورم را افزایش می‌دهد. این یعنی با افزایش قیمت حامل‌های انرژی، تولیدکنندگان ناچارند برای پوشش دادن افزایش هزینه‌های تولید، قیمت محصولات خود را تعدیل کنند. از طرفی، کینز تورم را به وجود شکاف میان درآمد تعادلی و درآمد اشتغال کامل نسبت می‌دهد بدین صورت که تورم زمانی به وجود می‌آید که تقاضای کالاها و خدمات بنا بر هر دلیلی (مانند کاهش مالیات‌ها، خوش‌بینی فعالان بازار، افزایش مخارج دولت یا بخش خصوصی، افزایش خالص صادرات یا افزایش عرضه پول) افزایش پیدا کند. بنابراین، صرفاً در نظریه تورم فشار هزینه می‌توان ردپای افزایش قیمت حامل‌های انرژی در افزایش تورم را یافت.

بنزین و به‌طور کلی حامل‌های انرژی، هم یک کالای مصرفی نهایی و هم یک کالای واسطه‌ای در فرآیند تولید هستند. پس دو گونه اثر تورمی را نیز می‌توانند به همراه داشته باشند، اول به صورت مستقیم روی سبد بودجه خانوار و دوم به صورت القایی در فرآیند تولید. در گزارش سال 2003 بانک جهانی آمده است که افزایش قیمت حامل‌های انرژی در ایران تا سطح متوسط قیمت‌های جهانی، در کل یک تورم 5 /30درصدی در اقتصاد ایران به وجود خواهد آورد که با توجه به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چنانچه این افزایش به تدریج صورت پذیرد، اثرات تورمی آن نیز در سال‌های اجرای آن، سرشکن خواهد شد. اما ظاهراً این تنها اشکال کار نیست. به عبارت دیگر، حتی اگر نتایج این تحقیقات را بپذیریم و بر این باور باشیم که تعدیل قیمت حامل‌های انرژی منجر به بروز تورم خواهد شد (چنانچه نظریه فشار هزینه تورم عنوان می‌کند)، مساله اصلی در جای دیگری نهفته است چراکه آزمون علیت گرنجری روی قیمت بنزین و تورم، نشان می‌دهد که رابطه علیت بین این دو متغیر، دوطرفه است که از نظر منطقی نیز سازگار است.

علت وجود رابطه علیت دوطرفه میان تورم و قیمت بنزین را این‌گونه می‌توان توضیح داد که فرض کنیم در یک وضعیت غیرتورمی، قیمت بنزین به قیمت جهانی ارتقا پیدا کند. طبق گفته بانک جهانی، یک تورم 30درصدی به وقوع خواهد پیوست که باز فرض کنیم کل این تورم در یک‌سال به وقوع می‌پیوندد. اولاً لازم است مجدداً قیمت بنزین برای پوشش دادن این تورم 30درصدی تعدیل شود که البته اثرات تورمی آن، این بار با ضریب کمتری تعدیل می‌شود. اگر کشور در شرایط غیرتورمی یا تورم پایین قرار داشت، احتمالاً طی سه تا پنج سال، اثرات تورمی تعدیل قیمت بنزین در اقتصاد تخلیه می‌شد اما به دلیل سیاست‌های انبساط پولی مزمن، اقتصاد ایران با تورم شدید پولی نیز مواجه است که در نتیجه، بخش قابل توجهی از اثرات تعدیل قیمت بنزین را خنثی می‌کند. این بدان مفهوم است که تورم پولی سالانه که رقم کمی هم نیست، موجب می‌شود که هر سال قیمت تعدیل‌شده بنزین با قیمت جهانی، مجدداً از قیمت جهانی عقب بیفتد و ما مجدداً مجبور باشیم برای کاهش بار مالی آن، قیمت بنزین را تعدیل کنیم و این یعنی یک دور باطل و ایجاد حساسیت مزمن در میان مردم و در رابطه‌شان با دولت.

موضوع یارانه‌های بنزین را به سایر موارد نیز می‌توان تعمیم داد. یارانه‌ها و به ویژه یارانه‌های سوخت در ایران عملاً از یک موضوع صرفاً اقتصادی به یک تنش سیاسی میان دولت و مردم و نیز گروه‌های سیاسی دخیل در قدرت بدل شده است که سالانه علاوه بر بلعیدن میلیاردها ریال از سرمایه‌های غیرقابل تجدید کشور، اثرات زیست‌محیطی به نظر غیرقابل جبرانی را نیز موجب شده است. هر دولت و گروه سیاسی که بخواهد وارد حوزه بهینه کردن یارانه‌ها شود، قطعاً با تبعات اجتماعی و سیاسی غیرقابل اغماضی روبه‌رو است که حتی می‌تواند برای کلیت حاکمیت نیز دردسرساز شود اما تبعات بلندمدت سیاسی-اقتصادی و اجتماعی ادامه روند فعلی را تنها می‌توان از این منظر تحلیل کرد که هراس ناشی از بیرون رفتن از میز قدرت، همچنان بزرگ‌ترین عامل عدم تمایل ورود دولت‌ها به حوزه‌ای است که بیشترین وقت، انرژی و منابع آنها را می‌بلعد.

اما مساله دیگری که نمی‌توان به سادگی از کنار آن گذشت، رابطه دولت-ملت در ایران و نقشی است که نفت در این رابطه بازی می‌کند. انحصار دولت بر نفت و هزینه‌کرد بدون پاسخگویی منابع آن، مستلزم نوعی رابطه است که دولت را ملزم می‌کند بخشی از درآمدهای آن را میان گروه‌هایی که از میز قدرت دور هستند، به شکل یارانه پنهان توزیع کند تا خود را از گزند اعتراضات اجتماعی دور نگه دارد. هر نوع اصلاح در فرآیند موجود یارانه‌ها، مستلزم اصلاح سایر فرآیندهای سیاسی-اقتصادی و رابطه دولت-ملت در سایر سطوح کلان است. از این دیدگاه، مساله نه توانستن بلکه خواستن است!