شناسه خبر : 25439 لینک کوتاه

نهادسازی در اضطرار، سوءظن و غفلت از گذشته

مروری بر نهاد رابطه دولت و ملت در ایران معاصر

ریشه و سابقه تئوری‌پردازی مدون درباره نقش حاکمیت در ایجاد رفاه و امنیت عمومی برای شهروندان، به تمدن‌های نسبتاً قاعده‌مندی مانند یونان و روم باستان بازمی‌گردد که تلاش کردند رابطه متقابل بین حاکمان و مردم را از طریق تعیین ویژگی‌ها و اختیارات «حاکم» و در مقابل محدوده وظایف «شهروندان»، تدوین کنند.

علیرضا ساعدی / عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی 

ریشه و سابقه تئوری‌پردازی مدون درباره نقش حاکمیت در ایجاد رفاه و امنیت عمومی برای شهروندان، به تمدن‌های نسبتاً قاعده‌مندی مانند یونان و روم باستان بازمی‌گردد که تلاش کردند رابطه متقابل بین حاکمان و مردم را از طریق تعیین ویژگی‌ها و اختیارات «حاکم» و در مقابل محدوده وظایف «شهروندان»، تدوین کنند. از دوران رنسانس بدین سو در کشورهای غربی این رابطه دوجانبه، تقریباً بر پایه همان مبانی متحول شده و مراحل ترقی قابل توجهی را پشت سر گذاشته است و در سایر کشورهای در حال توسعه نیز، به ویژه در منطقه شرق آسیا و آمریکای لاتین که در دوره‌ای به شکل مستعمره اداره شده است، فارغ از پیامدهای نامطلوب استعمار، غالباً به واسطه میراث سازمان اداری، حکومتی و قانونی به‌جامانده از دوره استعمار، رابطه حکومت و ملت نسبت به سایر کشورهای در حال توسعه، دارای تعاریف روشن‌تر و مبانی انسجام‌یافته‌تری است. با این حال این رابطه دوجانبه، هنوز در اکثر قریب به اتفاق کشورهای در حال توسعه و کمتر توسعه‌یافته، دچار ابهام یا فقدان بلوغ کافی است و در بررسی‌های تطبیقی توسعه، مشاهده می‌شود که این کمبود به عنوان یکی از اصلی‌ترین موانع توسعه کشورهای در حال گذار محسوب می‌شود. در ایران اما به نظر می‌رسد، روند تکوین رابطه متقابل دولت و مردم، به دلایل متنوع اقتصادی و سیاسی در طول تاریخ حدوداً 150 سال گذشته، با پیچیدگی‌های عمیق‌تری نسبت به سایر کشورها مواجه بوده است.

دولت-ملت در عصر قاجاریه

اگر اقدامات دوران سلطنت ناصرالدین‌شاه را به عنوان نقطه آغاز شکل‌گیری نسبی مفهوم متداول حکومت-ملت برای ایران معاصر در نظر بگیریم، آنگاه ملاحظه می‌شود که به‌رغم تمامی گام‌های بعضاً مدرن و ترقی‌خواهانه از جمله ایجاد تشکیلات صدارتی، وزارتی و حتی به اصطلاح عدلیه تحت عنوان «دیوان مظالم»، تلاش برای جذب سرمایه، فنون و قواعد خارجی از طریق اعطای امتیازات خارجی یا استخدام مستشاران که پس از وی توسط دیگر سلاطین قاجار نیز افتان و خیزان ادامه یافت، رابطه دوجانبه مدونی بین حکومت و ملت شکل نگرفت یا ظرفیت‌های ایجاد آن نیز عاطل ماند. اینکه چرا کشور در طراحی چنین رابطه اساسی چه از طریق تلاش‌های بومی و درون‌زا (مانند کتابچه غیبی ملکم‌خان) و چه از طریق گرته‌برداری‌های خارجی (مانند ترجمه کُد ناپلئون یا قوانین اساسی اروپایی) ناموفق ماند، البته سوال دشوار و چندبعدی است. اما به فرضیه‌ای می‌توان چنین عنوان کرد که زمامداران قاجاریه از این‌رو نتوانستند رابطه حکومت و ملت را به آستانه مصالحه و تعادل برسانند، که اصولاً در برابر خواسته‌های اولیه ملت (به معنی تامین کالای عمومی1 شامل آموزش، امنیت و قانون) یا مقاومت نشان دادند یا در تشکیل نهادهای مدرنی که بتواند این امور را تامین و حقوق متقابل مردم و حکومت را مشخص سازد، ناموفق ماندند. گرچه همزمان باید در نظر داشت که تکوین این‌گونه روابط ساختاری در بقیه کشورها نیز طی سده‌ها و طی روندهای نه‌چندان صلح‌آمیز حاصل شده است. نکته افتراق در این است که در کشورهای موفق، حرکت اصلاحی-انباشتی در طول زمان ادامه یافته و نتایج ناشی از سعی و خطاهای تاریخی در ادوار بعدی مورد استفاده واقع شده است. در حالی که تجارب مثبت دوران قاجار در برابر میراث منفی آن دوره یعنی همانا قانون‌گریزی، فسادپذیری و عدم رعایت حقوق مسلم آحاد جامعه (از جمله فعالان اقتصادی) از سوی حکومت، چنان کمرنگ بود که فائق آمدن بر آن تبعات، چندین نسل زمان نیاز داشت. لذا همان‌گونه که مطالبات عمده صرافان و تجار بزرگ از دربار قاجار هرگز وصول نشد یا تاجر قند در ملأعام فلک شد زیرا حاکم وقت از توان درک اثر جنگ روسیه و ژاپن به عنوان یک عامل برون‌زا در افزایش قیمت محصول وارداتی عاجز بود، عملاً عدالت‌خانه‌ای هم در کار نبود تا به آن رجوع شود، هنوز هم «مقررات روشن» با لحاظ پیچیدگی‌های حقوقی و اقتصادی وجود ندارد تا از حقوق اقتصادی مردم در برابر ارکان مختلف دولتی حفاظت و در صورت لزوم آن را استیفا کند. هنوز هم فعالان اقتصادی بخش خصوصی و مردمی هنگامی که به‌واسطه تصمیمات ناگهانی و سیاست‌های غیرقابل پیش‌بینی دولت‌ها دچار ضرر و زیان می‌شوند، مفری ندارند و متحمل هزینه می‌شوند. بدهی دولت‌ها به پیمانکاران، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، مطالبات تامین اجتماعی از کارفرمایان، بدهی بیمه‌ها به بیمارستان‌ها و بدهی بخش خصوصی به بانک‌ها، همه نمونه‌هایی از مرافعات پیچیده اقتصادی است که براثر دخالت و سیاست‌های حکومتی حاصل شده و تعیین تکلیف آن با دشواری و ابهام روبه‌روست. قاجاریه در ایجاد نهادهای اساسی و زیرساخت‌های نوین که لازمه بقا و ترقی یک ملت در قرن پرتلاطم نوزدهم و در میان جامعه به سرعت رو به پیشرفت ملل محسوب می‌شد، دستاورد درخشانی حاصل نکرد. نظم و کیفیت نظام دیوانی و دولتی به مفهوم وزارتخانه‌ها و دوایر حکومتی هرگز حتی به تراز همسایه غربی یعنی حکومت عثمانی هم نرسید. مداخله حکومت‌های قاجار و والیان ولایات در تجارت خارجی و داخلی بی‌ضابطه و اداره گمرکات دلبخواهی و قواعد آن متغیر بود. حکام، درباریان و متنفذان در تجارت خارجی ذی‌نفع بودند و با استفاده از قدرت انحصاری خود و از طریق احتکار، باعث تلاطم‌های قیمتی، کمبود یا حتی قحطی مصنوعی می‌شدند. انضباط مالی در هزینه‌های فزاینده دربار قاجار هرگز حاکم نشد و از این‌رو تعهدات نکول شده به تجار و صرافان داخلی از حد عبور کرد و نهایتاً به صورت بدهی انباشت‌شده به بانک‌های خارجی روس و انگلیس تبدیل شد و حکومت ناگزیر برای جبران آن بعضاً مجوزها و امتیازات خاص به بیگانگان اعطا کرد. نظام مالیاتی دقیق، منصفانه و کارا وجود نداشت و بنابراین راه میانبر، شکل‌گیری سازوکار تیول‌داری و مشابه آن بود تا بتوان به‌زور استثمار مردم ولایات، درآمدی برای مخارج حکومت دست‌وپا کرد. بنابراین حکومت قاجار مصداق کامل یک دولت ضعیف در مقابل یک ملت ضعیف محسوب می‌شد که ما به‌ازای آن کاهش روزبه‌روز جایگاه حکومت بود. استمرار این شرایط نه‌تنها به تکوین رابطه ملت - دولت در ایران ختم نشد بلکه در نهایت منجر به انقلاب مشروطه شد که مهم‌ترین و اصیل‌ترین خواسته آن همانا ایجاد عدالت‌خانه بود تا مرجعی باشد برای تصحیح رابطه مغشوش دولت و مردم.

از سوی دیگر در دوره قاجاریه، تمامی مشکلات لزوماً درون‌زا نبودند، تحولات پرشتاب و عمیق به مدت بیش از 100 سال در سطح بین‌الملل به وقوع پیوست که حکومت قاجار به لحاظ ساختار سنتی خود، از توان تشخیص، تحلیل و قدرت اتخاذ موضع درباره آنها بی‌بهره بود. تصمیمات غلط داخلی و بروز جنگ‌های ایران و روس، ظهور و سقوط ناپلئون و آثار آن بر تحولات اروپا که حتی روس و عثمانی را نیز تحت تاثیر قرار داد، شکست روسیه از ژاپن و تغییر جایگاه آن در اروپا همراه با تقویت نگاه رو به جنوب روسیه، گسترش دامنه نفوذ انگلستان در جهان، جنگ‌های داخلی در ایالات متحده و نهایتاً جنگ اول بین‌الملل از جمله تحولات سیاسی این دوران بودند که هریک نیز با بزرگ‌ترین تحولات فناوری و اقتصادی عصر همراه بود. در نتیجه اولاً جابه‌جایی‌های بزرگ در قطب‌های قدرت، ثروت و تکنولوژی رخ داد و ثانیاً چنان سطحی از عدم قطعیت‌ها و دینامیسم بین‌المللی را ایجاد کرد که حکومت قاجار به سختی می‌توانست در عرصه جهانی، جایگاه خود را در جهت تامین منافع ملی تعریف کند. در نتیجه ضعف‌های داخلی همزمان با اثرات جانبی منفی جهان پرتلاطم وقت بر اقتصاد داخل، سبب شد تا تصویری درون‌گرا و محافظه‌کار در افکار عمومی ایرانیان نسبت به خارج شکل بگیرد که بر باور بدعهدی، غیرقابل اعتماد بودن و سوءظن به مداخلات توطئه‌آمیز قدرت‌های بزرگ استوار بود. برای مثال بخشی از وخامت وضع اقتصادی کشور در دوره قاجاریه ناشی از نوسانات شدید اقتصاد بین‌الملل مانند تغییرات قیمت پنبه، ابریشم و کاهش قیمت نقره بود2 که اثر ویرانگری بر اقتصاد و تولید داخل داشت که البته همگی بر اساس دسیسه بیگانگان تفسیر می‌شد. این همه چنان اثر سوئی در حافظه تاریخی مردم و سیاستمردان کشور برجای گذاشت که تا دهه‌ها پس از آن رگه‌های درون‌گرایی را در کشور نهادینه ساخت. مجموعه این موارد و سایر مصادیق مشابه در یک کلام بیانگر یک ضعف جدی در تفکر حکومتی قاجار طی 130 سال بود و آن شلختگی در کشورداری، عدم توجه به اهمیت تشکیل نهادهای اصلی حکومت و عدم اقبال به لزوم شناخت دقیق تحولات جهانی بود. نهادهایی که فقدان آن چنان تبعات و عوارض عمیقی برجای گذاشت که تمامی 90 سال پس از آن یعنی دوران 50ساله پهلوی و دوران 40ساله پس از انقلاب اسلامی نیز به نحوی از فقدان آن نهادها اثر پذیرفتند و نتوانستند ضعف‌های برجای مانده را جبران کنند. قبل از پایان عصر سراسر بی‌نظم قاجار البته بارقه‌ای تحت انقلاب مشروطه رخ داد که شاید تکرار تاریخی یک «مگناکارتا»3 با قرائت ایرانی بود تا برای همیشه رابطه (حکومت) پادشاه و ملت را در چارچوب میثاق قانون اساسی تنظیم کند. اما نکته آنکه در میان خیل عظیم فاتحان تهران که شامل خوانین و فئودال‌های شمال و جنوب کشور بودند، اصلاً مشروطه‌خواهی، آزادیخواهی و انقیاد حکومت مطلق عنان مفروض نبود بلکه بخش اعظم نیروهای مسلح مشروطه‌خواه در واقع از سوی گروه‌های خاص و متنفذی تامین مالی می‌شدند که یا تحت قراردادهای تیول‌داری حجم زیادی بدهی به حکومت مرکزی داشتند و از پرداخت مالیات آن طفره می‌رفتند. در نتیجه کلاً درصدد تغییر قاعده بازی بودند؛ یا اینکه قبلاً خود در تامین مالی حکومت مرکزی نقش داشتند و دیگر بیش از این تامین نیازهای روزافزون دربار را برنمی‌تابیدند. خوانین جنوب نیز به کلی از تغییر رونق تجارت مسیر جنوب به مسیر همسایه شمالی ناراضی بودند. در نتیجه ملاحظه می‌شود که در جریان مشروطه، منافع عده‌ای خاص تامین شد، مسیو نوز که نظمی بر گمرکات اعمال کرده بود کنار رفت، خواسته‌های بسیار فرعی در صنوف پایتخت برآورده شد (عسگر گاریچی برکنار شد) و ضمن آنکه عدالت‌خانه از اهداف اصلی محو و بدیلی برای آن پدیدار شد که مجلس شورا نام داشت تا نمایندگان گروه‌های قدرت را در پایتخت میزبان باشد و در عمل نیز غیر از محل نطق و خطابه کارکرد دیگری نشان نداد. بنابراین پروژه استقرار نهاد جدیدی که بر آن اساس بتوان حق مردم را از حکومت استیفا کرد، یعنی عدالت‌خانه، به عنوان «تنظیم‌گر» رابطه حکومت و ملت ایجاد نشد. به فاصله کوتاهی، تغییرات مکرر کابینه‌ها خود عامل فروپاشی نظام پارلمانی بی‌پایه‌ای شد که به عنوان اولین تجربه تصمیم‌گیری جمعی در کشور (Collective Decision Making) به شکست انجامید. فقدان چنین شکلی از اجماع و تصمیم‌گیری بر اساس اکثریت، تا عصر حاضر نیز احساس می‌شود کما اینکه امروزه در میان دلسوزان کشور و در شرایط خاص اقتصادی حال حاضر، لزوم دستیابی به «اجماع ملی» تبدیل به یک واژه شاه‌بیت شده است و همه مسوولان به طریقی از آن صحبت می‌کنند.

دولت - ملت در دوران پهلوی

موجبات ظهور پهلوی اول در پاسخ به هرج‌ومرج فراگیر ناشی از شکست نظام پس از مشروطه فراهم شد که تمامی تقاضای عمومی را متوجه ایجاد نظم و امنیت کرده بود، نه ایجاد عدالت‌خانه و بازسازی نظام شورا که این خود نوعی عقبگرد محسوب می‌شد و سبب گرایش شدید دستگاه حکومتی به سمت تمرکزگرایی و دیکتاتوری در تصمیمات شد. پهلوی اول تا سرحد امکان، دامنه مداخلات، قدرت و نظم دولتی را به سراسر پهنه کشور گسترش داد و در واقع تعریف جدیدی از حاکمیت ارائه کرد که تحت آن، نهادهای ایجادشده در این دوره اغلب فقط نظم‌گرا هستند. در اندیشه پهلوی اول نه آزادی انتخاب، نه بازار آزاد و نه حتی برون‌گرایی اقتصادی جایگاه خاصی نداشت، کمااینکه «حقوق مردم» را نیز فقط در موظف بودن به رعایت دستورات و سپس قانون مقید و بازتعریف کرده بود. در نتیجه در این دوره که شاید بتوان «عصر اقتدار» بر آن نام نهاد اگرچه نهادهای مهمی مانند ایجاد دادگستری (برای حل مرافعات بین آحاد مردم و نه دولت با مردم)، تدوین قوانین مدنی و تجاری، عمومی شدن آموزش و پرورش و احداث دانشگاه، تنظیم و تشکیل نظامات بودجه و ادارات دولتی و کابینه وزیران و ترتیبات حکومتی مدرن به عنوان ارائه‌کنندگان کالای عمومی (اصلی‌ترین وظیفه حکومت) شکل گرفت اما بزرگ‌ترین انحصارات اقتصادی دولتی نیز تشکیل شد و کماکان دخالت دولت در اقتصاد نامحدود ماند. بنابراین در برنامه سیاسی پهلوی اول نیز موضوع رابطه حکومت-ملت مسیر و رابطه یک‌طرفه‌ای تعریف شده بود که «حکومت» مقدم بر «مردم» بود. از سوی دیگر روحیه درون‌گرایی و خودکفایی اقتصادی در این دوره (شاید تحت تاثیر نظرات یالمار شاخت اقتصاددان آلمانی) کاملاً بارز است. در این زمان نیز تعامل با جهان خارج دستخوش برخوردها و تصمیمات لحظه‌ای، توام با بدگمانی و بدون پشتوانه کارشناسی است. اینکه در تنظیم مهم‌ترین قرارداد نفتی کشور، نسخه اصلی قرارداد به درون بخاری پرتاب شود و مسوولان کشوری مقید شوند تا صبح متن جدید قرارداد را تهیه کنند4، نشان بی‌خبری از نظامات و روابط حقوقی، سیاسی و اقتصادی بین‌المللی است. همچنین ناتوانی دستگاه سیاست خارجی پهلوی اول در تشخیص به موقع تغییر جهت در روند جنگ دوم جهانی، نشانه روشنی از عدم درک صحیح سیاستمردان در شناخت فرصت‌ها و تهدیدات خارجی و تعاملات متناسب دیپلماتیک با شرایط وقت است. علل آن نیز تا حدودی در قالب تئوری‌های اقتصاد سیاسی قابل تبیین است. دیکتاتوری پهلوی اول در حد فاصل دو گونه دیکتاتوری کلاسیک قرار می‌گرفت، بین دیکتاتوری توتالیتر (Totalitarian) که معمولاً نوع خاصی از ایدئولوژی و نظریه غالب را برای شهروندان تجویز و دنبال می‌کند5 (آنجا که حکومت پهلوی تا تغییر پوشش افراد گام پیش می‌گذارد و دخالت می‌کند) تسری آن تا دیکتاتوری خودکامه (Tyranny) که در آن چارچوب حقوق شهروندی و ملت اصولاً تعریف نشده است (آنجا که پهلوی اول هیچ رای مخالف و حتی مقابلی را برنمی‌تابد). در این شرایط تجارب و الگوهای ریاضی (تئوری بازی‌ها) نشان می‌دهند که به تدریج دیکتاتور در مخمصه اطلاعاتی گرفتار و از تحولات اطراف بی‌خبر نگه داشته می‌شود زیرا کارگزاران حکومت از ترس مجازات، نفع خود را در حفظ وضع موجود و عدم انعکاس تهدیدات و نقاط ضعف حکومت می‌دانند. نکته آنکه نه‌تنها دستاوردهای قاجاریه برجای نماند بلکه مهم‌ترین دستاورد نهادی این دوره، یعنی دولت مقتدر، منضبط و عاری از فساد اداری به عنوان بخشی از دستاوردهای دوره پهلوی اول نیز به تدریج محو شدند و از آن دوره امروزه برخی زیرساخت‌های نرم همچون قوانین قدیمی تجاری و مدنی برجای مانده است که جوابگوی مبادلات جدید نیست و توان جایگزینی آن نیز وجود ندارد و زیرساخت‌های فیزیکی مانند راه‌آهن که توسعه آن دهه‌ها با وقفه روبه‌رو شده و ساختمان وزارت امور اقتصادی و دارایی، کاخ دادگستری و مجموعه ساختمان‌های فعلی وزارت امور خارجه که نمادی از آینده‌نگری، دقت و کیفیت در عمران شهری هستند که در میان انبوه ساختمان‌های بی‌هویت شهر تهران ناپدید شده‌اند.

دوره پهلوی دوم را غالب تحلیلگران در دو مقطع قبل و بعد از کودتای 28 مرداد مورد تحلیل قرار می‌دهند. نظام پارلمانی در عمل تا قبل از کودتا چنان پیش رفت که شاه جوان را از قدرت عزل کرد و در نتیجه اعتماد به وجود و بقای یک سیستم سیاسی مستقل از دربار برای همیشه نزد پهلوی دوم از بین رفت. همچنین جهش اقتصادی دهه 40 و درآمدهای ناگهانی نفتی در دهه 50 سبب اعتماد به نفس مضاعف و کاذب و در نتیجه تقویت فردمحوری نزد پهلوی دوم شد در نتیجه عملاً مجلسین و کابینه‌ها از کارکرد خود بازماندند و «نظام تصمیم‌گیری جمعی» که پس از اشغال ایران تا سال 1332 به مدت یک دهه فعال بود، مجدداً ابتر ماند. اگرچه روی کاغذ و به صورت رسمی6 حکومت پارلمانی بود ولی در عمل7 و بر اساس تئوری‌های اقتصاد سیاسی، برنامه سیاسی شاه بیشتر شبیه الگوی دیکتاتورهای اصطلاحاً سودمحور (Tin-Pot Dictatorship)8 بود. در این نظامات دیکتاتوری (مشابه آن پینوشه در شیلی، ژنرال پارک در کره‌جنوبی و مارکوس در فیلیپین قابل مشاهده است) اولاً دیکتاتور در ازای صدور مجوز ملوکانه و ارائه انحصارات به بخش‌های خصوصی غالباً رانت‌جو و طرف‌های سرمایه‌گذار خارجی، سهم خود را از کیک پیشرفت و رشد اقتصادی طلب می‌کند و برای آنکه پاداش عاملان و نیروهای تثبیت‌گر دیکتاتوری نیز فراهم شود، زمینه‌های مشارکت آنها را در قراردادها، پیمانکاری‌ها، کارخانه‌ها و تجارت خارجی تسهیل و فراهم می‌کند. این نوع از دیکتاتوری‌ها در عرصه تعامل خارجی غالباً برونگرا هستند و در واقع استمرار و حجم منافع اقتصادی دیکتاتور و اطرافیان آن (در اینجا: دربار، بنیاد پهلوی و امرای ارتش) ناشی از این تعاملات بین‌المللی، مبنای ارتباطات بیرونی و تشخیص مصالح و منافع ملی است. دولت‌های دوران پهلوی دوم اگرچه به لحاظ دیپلماتیک فعال و از فرصت‌های اقتصادی بین‌المللی و همکاری‌های سیاسی جهانی بهره‌مند بودند اما در اواخر دوره پهلوی پدیده زیرجلدی ایرانیان مجدداً بروز کرد و آن تفکر بیگانه‌ستیزی مبتنی بر سوءظن به خارج بود. بیان عنوان واژه «چشم‌آبی‌ها» و نواختن ساز ناکوک در اوپک برای افزایش ناگهانی قیمت نفت در شرایطی که اقتصاد جهانی با رکود روبه‌رو بود، نشان از رفتار جدید کشوری بود که دیگر در چارچوب همکاری و قواعد تفاهم متقابل جهانی حاضر به ایفای نقش سازنده خود نبود بلکه نقشی فراتر برای خود در نظر داشت.

بنا بر تئوری‌های اقتصاد سیاسی در دولت‌های دیکتاتوری همواره از بیم ایجاد ائتلاف‌های ضدقدرت، از شکل‌گیری هرگونه روابط افقی در بین نهادهای اجتماعی اعم از تجاری، صنفی، فرهنگی و به طریق اولی سیاسی جلوگیری می‌شود و به جای آن، فقط به روابط در مسیر عمودی و متصل به کانون قدرت، اجازه بسط و تمرکز داده می‌شود تا حلقه قدرت، همیشه هدایت و کنترل امور را در اختیار داشته باشد. برای مثال در شوروی تحت حاکمیت استالین، روابط عمودی کاملاً تقویت شده بود و دیکتاتوری در مرز کارایی خود عمل می‌کرد اما در دوره برژنف، به تدریج روابط افقی دور از چشم رهبران حزب، چنان در بین گروه‌های ذی‌نفوذ درهم پیچید که عملاً به واسطه فساد عمیق، اراده و خواست راس حکومت اصلاً به بدنه نظام حمکرانی منتقل نمی‌شد. تا جایی که سال‌ها بعد و به‌رغم تلاش‌های گورباچف، اگرچه سیاستگذاران ارشد به درک لزوم تغییرات نائل شده بودند اما اصلاحات کارساز نشد. در دوره پهلوی اول این روابط عمودی به خوبی رصد و اصطلاحاً روانکاری می‌شدند لکن در اواخر دوره پهلوی دوم، شبکه‌های افقی قدرت، کارایی اقتصادی دیکتاتوری دهه 40 شمسی را از بین برده بودند و به‌رغم احساس خطر شاه و تعجیل برای اعمال اصلاحات در اواخر دهه 50 شمسی، سیستم اداره کشور به‌واسطه منافع خاص درهم‌ تنیده و فساد نهادینه‌شده، دیگر پاسخگوی فرمان از مرکز نبود و سرانجام سیستم حکومتی از کارکرد بازماند.

دولت- ملت در دوران انقلاب اسلامی

با پیروزی انقلاب اسلامی در سال 1357 کشور وارد دوران جدیدی شد که اولاً یکی از مبانی سیاسی آن، اتکا به تصمیم‌گیری شورایی بود و ثانیاً حق حداکثری را برای ملت در برابر حکومت قائل بود. تشکیل شورای انقلاب، تشکیل شورای تدوین قانون اساسی، تشکیل کابینه موقت و رجوع سریع و مکرر به آرای عمومی همه نشان از عزم عمومی به ایجاد نظام مبتنی بر رای اکثریت یا اجماع بود. با این حال تمایل نهادها، قواعد و سازمان اداره کشور به شکل تمرکزگرا و مداخله‌گر در اقتصاد، حاصل از سه دوره حکومتی قبل، عمیق‌تر از آن بود که بتواند به سادگی جایگزین شود، کما اینکه رگه‌های آن در تصویب اصل 44 قانون اساسی یا شکل‌گیری تدریجی دایره بسته از مدیران و سیاستمداران دیده می‌شود. از سوی دیگر اقدامات اولیه مانند عمومی‌سازی بانک‌ها و کارخانه‌های بزرگ، مصادره سریع حجم قابل توجهی از دارایی‌های خصوصی و لغو بخش قابل ملاحظه‌ای از قراردادهای خارجی و داخلی که شائبه فساد در آنها وجود داشت، باعث ایجاد فضای نااطمینانی و عدم قطعیت جدی در انتظارات آتی فعالان اقتصادی شد که آثار آن تا مدت‌ها ادامه یافت. به‌علاوه با بروز جنگ تحمیلی و شرایط ویژه جنگی، اداره امور اقتصادی و تجاری کشور هرچه بیشتر به سمت تمرکز دولتی متمایل شد و دیگر حتی ترکیب مصرف خانوار نیز به عنوان «شهروند» از سوی «حکومت» برنامه‌ریزی و اعلام می‌شد. در عین حال دیدگاه منفی به جهان بیرون که از 100 سال پیش در کشور نهادینه شده بود در شرایط جنگی تشدید شد، تحریم‌های اقتصادی نظامی و حمایت‌های پیدا و پنهان از جبهه مقابل در این مورد بی‌تاثیر نبودند.  بنابراین در نهایت یک سری از ظرفیت‌های کارآفرینی بخش خصوصی که دیدگاه بلندمدت و پایدارتری داشت و تا پیش از این تحولات شکل گرفته بود از میان رفت و امکان جایگزینی آن با نهادهای جدید تولیدی و سرمایه‌گذاری خصوصی فراهم نشد. کما اینکه هنوز اعداد و ارقام در امکان‌سنجی طرح‌های سرمایه‌گذاری به طوری طراحی می‌شوند که در کوتاه‌مدت، بازده لازم را فراهم کنند یا ملاحظه می‌شود که هیچ طرح بلندمدت و گسترده از سوی بخش خصوصی دنبال نمی‌شود و نام‌های تجاری بزرگ و هلدینگ‌های عظیم خصوصی شکل نمی‌گیرند و بخش قابل توجهی از منابع سرمایه‌گذاران در اقلام دارایی‌های خارجی نگهداری می‌شود. این همه در شرایطی بود که تجربه کشورداری در سطوح کلان در نزد انقلابیون جوان و مدیران جدید کمتر وجود داشت و لذا دولت اگرچه عهده‌دار مدیریت حجم بزرگی از اقتصاد شد اما عملاً از توان کافی و تجربه لازم برخوردار نبود. لذا برای عبور از شرایط پرتنش جنگی و سپس آغاز دوران دشوار سازندگی، نهادها و قوانین بعضاً ابتکاری (بدون پشتوانه تئوریک اقتصادی) شکل گرفتند که قرار بود کارکرد موقت و تسهیلگر داشته باشند اما دائمی شدند و به تدریج کارکرد صُلب و متضادی از خود نشان دادند. به طوری که حتی تلاش‌های اساسی مختلف طی سال‌های گذشته، مانند تفسیر جدید و راهگشا از اصل 44، تدوین و اجرای خصوصی‌سازی، تصویب قانون جذب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی، تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، تلاش برای رفع موانع کسب‌وکار از جمله مواردی بود که در هزارتوی ساختار افقی دولت‌ها و حکومت با مانع و تناقض روبه‌رو شد. غالب این طرح‌ها یا دچار توقف شده یا به شکل مطلوب اجرا نشد یا منحرف شد. از خصوصی‌سازی تا اعمال تعرفه‌های نامتعارف و سایر محدودیت‌های تجاری، از ایجاد شورای رقابت تا حفظ انحصار خودروسازان، از ستاد تنظیم بازار و سازمان تعزیرات حکومتی تا قانون رفع موانع تولید رقابتی و از بانکداری بدون ربا تا بالاترین نرخ‌های بهره در جهان از جمله نمونه‌های این تضادهاست. بنابراین دولت‌ها امروز، در ایران گرفتار شاکله خود هستند و حتی از سد نوسازی اداری و حکمرانی عبور نکرده‌اند تا بتوانند وقت و توان لازم را به تبیین حقوق اقتصادی متقابل آحاد و بخش خصوصی اختصاص دهند. بارها گفته شده تا زمانی که درآمد نفت این چرخ را بچرخاند، نیاز به «بخش خصوصی واقعی» موضوعی ثانوی خواهد بود. رابطه نهادی سایر ارکان و اجزای حکومت در تقویت یا تضعیف دولت‌ها اگرچه قابل تامل است اما دولت‌ها بالذات جزئی از حکومت‌ها هستند و نمی‌توان دائم انگشت اشاره را به سمت سایر ارکان نشانه رفت. اجزای ماشین دولت‌ها بالاخره باید یک‌بار پیاده و دوباره سوار شوند تا در قالب یک نظام حکمرانی روان، حداقل بتوانند منابع نفتی را بهینه‌تر تخصیص دهند. «حقوق بخش خصوصی و مردمی‌سازی اقتصادی» را باید در مباحث تئوریک اقتصاد سیاسی مانند شکست دولت (Government Failure) که حد و حدود نقش دولت در اقتصاد را معین می‌کند جست‌وجو کرد که پایه مناسبی برای شروع این اصلاحات است، اما به گمان نگارنده به سختی به اتکای آن یا سایر تئوری‌های اقتصادی، سیاسی و مدیریتی بتوان تحول اداری و اصلاح شیوه حکمرانی در دولت‌ها را اجرایی کرد و گامی به پیش برد. رخدادهای حدود 150 سال سابقه تاریخی کشور، فقط داستان و روایت نیستند، انباشتی از انواع تجارب بعضاً متضاد و ناسازگاری هستند که بن‌مایه ملتی را تشکیل داده که هنوز به «تصمیم‌گیری جمعی» اهمیت لازم را نمی‌دهد، به «جهان خارج» اعتماد روشنی ندارد، در «نهادسازی» عجول، فراموشکار و حتی مبتدی است، قاعده بازی را زود تغییر می‌دهد و بنای یادگیری از دیگران را ندارد. 

پی‌نوشت‌ها:
1- Public Good
2- در این تاریخ معادن نقره آمریکا کشف و شروع به استخراج شد و بالنتیجه تعادل پول نقره با طلا برهم خورد و روزبه‌روز قیمت پول نقره در مقابل پول طلای داخلی و ارز خارجی تنزل کرد. 
3- مگنا کارتا یا منشور کبیر در سال 1215 میلادی، جان، شاه انگلستان را موظف به پذیرفتن حقوق مشخصی برای مردان آزاد تحت حکومتش، احترام به برخی رویه‌های قانونی مشخص، و پذیرفتن این موضوع که قدرت او از طریق قانون محدود خواهد شد، می‌کرد.
4- فصل دهم خاطرات ابوالحسن ابتهاج: رضاشاه قرارداد را در بخاری می‌اندازد و به وزرا (فروغی، تیمورتاش و تقی‌زاده) می‌گوید از اتاق بیرون نمی‌روید تا امتیاز نفت را لغو کنید - زمستان 1312 شمسی
5- The Political Economy of Dictatorship – by Wintrobe- 1998
6- De-Jure
7- De-Facto
8- The Political Economy of Dictatorship – by Wintrobe- 1998 

دراین پرونده بخوانید ...