شناسه خبر : 25332 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

خصوصی‌سازی خصوصی‌شده‌ها

جایگاه حکمرانی خوب و حاکمیت شرکتی در برنامه خصوصی‌سازی کشور

بر اساس برخی از تعاریف حکمرانی خوب؛ نظریه حکمرانی خوب یعنی نحوه اداره کشور، شیوه تصمیم‌گیری و چگونگی تعامل بین دولت و مردم که به عنوان بنیان توسعه مطرح شده است.

زهره عالی‌پور / عضو هیات عامل و معاون نظارت، حقوقی و امور قراردادهای سازمان خصوصی‌سازی 

بر اساس برخی از تعاریف حکمرانی خوب؛ نظریه حکمرانی خوب یعنی نحوه اداره کشور، شیوه تصمیم‌گیری و چگونگی تعامل بین دولت و مردم که به عنوان بنیان توسعه مطرح شده است. همچنین نظامی از ارزش‌ها، سیاست‌ها و نهادها که جامعه به وسیله آن اقتصاد، سیاست و مسائل اجتماعی خود را از طریق سه بخش دولت، خصوصی و مدنی مدیریت می‌کند. علاوه بر آن حکمرانی خوب کوششی است در جهت حاکمیت قانون، شفافیت، مسوولیت‌پذیری، مشارکت، برابری، کارایی، اثربخشی، پاسخگویی و دیدگاه استراتژیک در اعمال اقتدار سیاسی، اقتصادی و اداری. علاوه بر آن حاکمیت شرکتی یکی از سیاست‌های اجرایی نظریه حکمرانی خوب است که در دو سطح بهبود عملکرد شرکت‌ها و اصلاح نظام مالی دولت موثر است.

پس از ابلاغ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی مقالات متعددی در تبیین این سیاست‌ها و نوعاً ارتباط آن با سایر سیاست‌ها خصوصاً در حوزه اقتصاد به چاپ رسیده است. برخی تحلیل‌های ارائه‌شده از سیاست‌های اقتصاد مقاومتی بعضاً نشان‌دهنده تقدم حکمرانی خوب بر انتقال مالکیت است. از این جهت تبیین ارتباط این سیاست‌ها و سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و همچنین تصویری از ارزیابی حاکمیت شرکتی در اجرای برنامه خصوصی‌سازی از جهت تاثیرگذاری بر اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی ضروری به نظر می‌رسد.

در نظری این‌گونه بیان می‌شود که در سیاست‌های اقتصاد مقاومتی تاکید بسیار بر رقابت‌پذیری، شفافیت و مردمی کردن اقتصاد و عدم تاکید بر خصوصی‌سازی است. همچنین گفته می‌شود سیاست‌های ابلاغ‌شده اقتصاد مقاومتی به جای تاکید بر خصوصی‌سازی، بر تحقق اهداف غایی خصوصی‌سازی که شامل رقابت‌پذیری، شفافیت و مشارکت است تاکید دارد. علاوه بر آن گفته می‌شود این جهت‌گیری در سیاست‌های اقتصاد مقاومتی که بیشتر بر اهداف خصوصی‌سازی تاکید دارد تا خود خصوصی‌سازی، قابل تحلیل است چراکه مطابق توصیه‌های اقتصاد نهادگرایی جدید نیز مسیر گذار به رقابت‌پذیری، شفافیت و اقتصاد بازار برای کشورهای در حال توسعه از خصوصی‌سازی نگذشته بلکه از حکمرانی خوب می‌گذرد.

با توجه به این برداشت لازم است به ارتباط حکمرانی خوب و خصوصی‌سازی توجه و کمی به شرایط قبل از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، اهداف و الزامات اجرایی آن پرداخته شود.

ملاحظه تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد کاهش تصدی‌گری دولت در فعالیت‌های اقتصادی و تلاش در جهت برقراری نظام اقتصادی هوشمند و چابک و انتقال بخشی از وظایف دولت به بخش خصوصی از برنامه‌های اقتصادی اکثر کشورهای دارای اقتصاد متمرکز در قرن اخیر بوده است.

 اجرای برنامه خصوصی‌سازی و واگذاری بنگاه‌های اقتصادی دولتی به بخش غیردولتی، با هدف ایجاد کارایی و اثربخشی در میزان تولید، سرمایه‌گذاری، اشتغال، بهره‌وری،‌ بهبود تراز تجاری و... از جمله برنامه‌ها و سیاست‌های مهمی است که از دهه 80 در کشورمان با اهمیت و حساسیت بیشتری مورد توجه و اجرا قرار گرفته ‌است.

سیر قانونگذاری در مورد این موضوع در ابعاد بسیار کوچک‌تر به قبل از انقلاب اسلامی برمی‌گردد که باید آن را محدود به سهام کارگران و کشاورزان بدانیم. بی‌شک واگذاری سهام به این اقشار با مفهوم فعلی آن که به دنبال کاهش سهم دولت در اقتصاد است، متفاوت بوده است. به نظر می‌رسد سیاست مذکور صرفاً به دنبال انتقال بخش کوچکی از سهام شرکت به اقشار ضعیف‌تر با هدف ایجاد انگیزه و احساس مالکیت و سهیم بودن در پیشرفت شرکت دنبال می‌شده است. طبیعی است که محدوده واگذاری سهام بیانگر هیچ تغییر اساسی از سهم بخش‌های فعال در اقتصاد خصوصاً دولت نبوده است.

صرف‌نظر از ارزیابی نتایج اقدامات چند سال گذشته باید اذعان کرد که تغییراتی که به دنبال طرح اولین مواد متناظر آن که از اولین برنامه توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی کشور بعد از انقلاب در سال 1368 شروع شده و در برنامه‌های توسعه بعدی نیز گسترش یافته است، با تغییراتی که به دنبال ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مورد انتظار است، خیلی فاصله داشته است. سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی تصویر کاملاً متفاوتی از نقش دولت و مردم در اقتصاد نشان می‌داد. کاهش تصدی‌گری و سهم دولت در اقتصاد از اولین مواد قانونگذاری در برنامه اول توسعه بعد از انقلاب اسلامی تا تدوین برنامه چهارم توسعه به طور مرتب مطرح بود ولی صرفاً در چارچوب مصوب محدودیت‌ها و ظاهر اصل 44 قانون اساسی. به عبارتی هنوز هم ممنوعیت‌های جدی برای ورود بخش‌های غیردولتی خصوصی و تعاونی به بسیاری از بخش‌های اقتصادی که در صدر اصل 44 قانون اساسی نام برده شده بود، وجود داشت. آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی (رئیس فقید مجمع تشخیص مصلحت نظام) که در یکی از همایش‌های سال‌های اول ابلاغ سیاست‌ها گفته بود در ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 آنچه شاهد بودیم، این بود که چیزی که تا قبل از آن برای بخش دولتی واجب بود، بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی حرام شد، تعبیر بسیار درستی از تغییراتی داشتند که سیاست‌های کلی اصل 44 مطرح کرده بود. ایشان تحقق سیاست‌ها و وقوع انقلاب اقتصادی را مستلزم افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و بالا بردن بهره‌وری در بخش‌های مختلف تولید دانستند.

سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از سوی مقام معظم رهبری و با توجه به ذیل اصل 44 و مفاد اصل 43 قانون اساسی و به منظور شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‌منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی، افزایش سطح عمومی اشتغال و تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها در دو مرحله در سال‌های 1384 و 1385 ابلاغ شد.

این امر مبنای تغییرات اساسی در نقش بخش‌های مختلف نظام اقتصادی در عرصه فعالیت‌های اقتصادی قرار گرفت. آنچه در نتیجه اجرای موارد فوق مورد نظر است، کاهش تصدی‌گری دولت در عرصه اقتصاد، انجام اصلاحات اقتصادی با ایجاد بازارهای رقابتی به معنی واقعی و احساس آن توسط فعالان اقتصادی، تطبیق محیط کسب‌وکار با ساختارهای اقتصادی جهانی، اصلاح ساختارهای بخشی و توسعه زیرساخت‌ها و افزایش مسوولیت اقتصادی بخش خصوصی است.

با نگاهی به تجربه خصوصی‌سازی شاید بتوان قول ارون تورنل را شکل ساده انتظارات از اجرای برنامه خصوصی‌سازی و دستیابی به کارایی بیشتر از طریق سه اصلاح دانست؛ اول، برقراری حقوق کنترلی واحد در درون بنگاه. دوم، ایجاد محدودیت‌های سخت بودجه‌ای برای بنگاه‌های خصوصی شده. سوم، استقرار یک نظام قضایی عاری از فساد و رویه‌های ورشکستگی شفاف. اهدافی که در یک حکمرانی خوب مورد توجه قرار دارد.

سوال اساسی این بود که در کشوری که تا قبل از سال 1384 ادعا می‌شده سهم دولت در صنعت حدود 80 درصد است که با توجه به سایر انحصارات طبیعی به رقمی خیلی بیشتر از آن باید اندیشید، شروع کار چگونه باید می‌بود؟ آیا دولتی با این ابعاد می‌تواند با فرض آزادسازی، رفع موانع کسب‌وکار، رفع امتیازات ویژه دولتی، بازتعریف روابط دولت با بخش خصوصی و بازار، تنظیم سیستم‌های نظارتی مناسب و متخصص کار و مهم‌تر از آن فرهنگ‌سازی و تعریف مجدد از واژه‌هایی که در دوران گذار مکرر ملزم به تکرار آن هستیم ولی بعد از پیروزی انقلاب اسلامی با تعابیر خلاف آن مانوس بوده‌ایم مثل سرمایه‌گذار، سرمایه‌گذاری، قواعد بازار آزاد، بخش خصوصی، رقابت و‌... اقدام کند.

برنامه خصوصی‌سازی

از خصوصی‌سازی تعاریف مختلفی شده است ولی مهم‌ترین آن، این است که خصوصی‌سازی صرف انتقال مالکیت دولت به بخش غیردولتی نیست. بررسی شواهد تجربی اقتصادهای در حال گذار نشان می‌دهد تغییر مالکیت به‌تنهایی برای بهبود عملکرد اقتصادی کافی نیست. هنگامی که تغییر مالکیت با اصلاح محیط کسب‌وکار و اصلاحات نهادی با هدف رفع موانع ورود و خروج به بازار، اصلاح قوانین و مقررات اداره شرکت‌ها، تشدید محدودیت‌های بودجه‌ای و توسعه بازارهای سرمایه همراه شود، پیشرفتی گسترده و چشمگیر به وقوع خواهد پیوست. همچنین مطالعات نشان می‌دهد خصوصی‌سازی به عنوان یک سیاست مطلق و بدون در نظر گرفتن سایر اهرم‌های موجود که به وسیله دولت پایه‌گذاری می‌شود، موفق نخواهد بود. اجرای این سیاست حتی در شرایط جایگزینی یک انحصار خصوصی کنترل‌شده به جای یک انحصار دولتی به دلیل اثرات کاهش مداخله سیاسی، تغییر در ساختار حقوقی مالکیت، تغییر در نظام مدیریت، تغییر در روش‌ها و تکنیک‌های انجام کار، تفوق در تسهیل محدودیت‌های مالی و استفاده از بازار پول و سرمایه، رقابت آزاد و مشروع، رهایی از مقررات و قوانین دست‌وپا‌گیر و بالا رفتن و بهبود کارایی اقتصادی نتایج موثری بر کارایی و بهره‌وری به دنبال خواهد داشت. همچنین گفته می‌شود خصوصی‌سازی بیشتر از آنکه صرفاً انتقال مالکیت باشد، موضوعی مدیریتی است و اساس آن ایجاد فضای رقابتی برای استفاده بهینه از امکانات و توانایی‌های بخش خصوصی است. خصوصی‌سازی بخشی از فرآیند اصلاح و بازسازی نظام اقتصادی یک کشور محسوب می‌شود که با هدف افزایش کارایی اقتصاد ملی در یک کشور صورت می‌گیرد.

نکته حائز اهمیت در برنامه‌های خصوصی‌سازی، علاوه بر اشاره به شاخص‌های عمدتاً اقتصادی، مفهوم اجتماعی تغییرات نیز مهم است که در آن به انتقال قدرت به مردم در کنار انتقال مالکیت می‌پردازد. قدرت به معنی امکانات، فرصت‌های تصمیم‌گیری، سیاستگذاری و برنامه‌ریزی کسب‌وکار و اموری که مردم در عرصه اقتصاد عهده‌دار می‌شوند، تعریف می‌شود. در این شرایط مردم باید احساس کنند که دولتمردان اهتمام به تغییرات دارند و ابلاغ سیاست‌های فوق گشودن درهای جدید پیشرفت و توسعه همه‌جانبه کشور است؛ شرایطی که در آن مردم به عنوان پایه‌های اصلی قدرت و نه صرفاً فرمانبرداران حکومت محسوب شوند.

بعد از گذشت بیش از 10 سال از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و با مروری بر روند اجرای سیاست‌ها، قانون و آیین‌نامه‌های مربوطه به نظر می‌رسد باید ارزیابی‌ای از اهداف اجرای سیاست‌های مذکور انجام شود و به این سوال پاسخ دهیم که در آینده چه تصویری از اقتصاد و نقش مردم می‌خواهیم داشته باشیم؟

همچنین اگر محیط کسب‌وکار و بخش خصوصی به مفهوم استقرار نظام بنگاهداری بر پایه حاکمیت شرکتی واقعی شکل نگرفته باشد، چه تفاوتی می‌کند که بنگاه‌های اقتصادی در کنترل دولت باقی بماند یا به بخش خصوصی واگذار شود؟

حکمرانی شرکتی یا راهبری شرکتی

حاکمیت شرکتی یکی از سیاست‌های اجرایی نظریه حکمرانی خوب است که در دو سطح بهبود عملکرد شرکت‌ها و اصلاح نظام مالی دولت، موثر است. تاریخچه حکمرانی شرکتی به جدایی اداره از مالکیت بازمی‌گردد. حاکمیت شرکتی شامل ساختارهای کنترلی، حقوقی، فرهنگی و نهادی می‌شود که سمت‌وسوی حرکت و عملکرد شرکت‌ها را تعیین می‌کنند.

حاکمیت شرکتی را می‌توان به صورت ساختاری منسجم از روابط در نظر گرفت که میان سهامداران، مدیران، ذی‌نفعان و ناظران برای تضمین منافع کلیه مالکان و ذی‌نفعان ایجاد می‌شود و با اهداف دستیابی به نظام و فرهنگ صحیح پاسخگویی، شفافیت در ارائه اطلاعات و گزارشگری مناسب، رعایت عدالت و انصاف و رعایت حقوق ذی‌نفعان استقرار می‌یابد.

حاکمیت شرکتی مجموعه‌ای از مکانیسم‌های کنترلی درون‌شرکتی و برون‌شرکتی است که تعادل مناسب بین حقوق صاحبان سهام از یک‌سو و  نیازها و اختیارات هیات مدیره را از سوی دیگر برقرار می‌کند. حاکمیت شرکتی ضعیف می‌تواند منجر به افزایش احتمال درماندگی مالی یا ورشکستگی در شرکت‌ها شود.

هارست (2004) حاکمیت شرکتی را مجموعه‌ای از روش‌ها و سیاست‌ها تعریف کرده که از سوی سهامداران، مدیران اجرایی و سایر مدیران به منظور مدیریت کردن و انجام مسوولیت‌هایشان در مقابل اعتباردهندگان و سایر ذی‌نفعان مورد استفاده قرار می‌گیرد. کومار (2007) حاکمیت شرکتی را مجموعه‌ای از روش‌های ارزشمند تجاری و اخلاقی برای به حداکثر رساندن ارزش سهامداران با اطمینان از رعایت حقوق مشتریان و کارکنان و فروشندگان مواد و سرمایه‌گذاران و دولت و به‌طور کلی تمام جامعه تعریف کرده است. حاکمیت شرکتی سیستمی است که از طریق آن شرکت‌ها اداره و مدیریت می‌شوند و همچنین بر نحوه هدف‌گذاری و رسیدن به اهداف مورد نظر، ارزیابی ریسک و نحوه دستیابی به عملکرد بهینه شرکت تاثیر می‌گذارد. بنابراین حاکمیت شرکتی برای جلب اعتماد و رضایت سرمایه‌گذاران لازم است. حاکمیت شرکتی در خصوص جنبه‌های اخلاقی تجارت و آنچه حکمرانی خوب تلقی می‌شود، با توجه به شرایط متغیر محیطی که رسیدن به مدل واحد را مشکل می‌نماید، بسیار مشکل است چراکه شفافیت، صداقت و مسوولیت‌پذیری عناصر کلیدی حاکمیت شرکتی هر واحد تجاری محسوب می‌شود. کومار اصول اساسی حاکمیت شرکتی را به شرح زیر بیان می‌کند:

1- تحکیم پایه‌های مدیریت و نظارت

2- ساختار هیات مدیره به منظور ایجاد ارزش

3- ارتقای اخلاق و مسوولیت پاسخگویی

4- حفظ یکپارچگی در گزارشگری مالی

5- افشای به موقع و متوازن

6- احترام به حقوق سهامداران

7- تشخیص و مدیریت ریسک

8- تشویق به افزایش کارایی

9- پاداش منصفانه و مسوولانه

10- تشخیص منافع مشروع ذی‌نفعان

11- رتبه‌بندی اجباری حاکمیت شرکتی برای شرکت‌های فهرست‌شده

یکی از مسائلی که در انتقال مالکیت بسیار بااهمیت است و به موضوع حاکمیت شرکتی نیز مربوط می‌شود، بحث نظارت است. بی‌تردید در این انتقال مدیران انگیزه خواهند داشت تا با میل شخصی خود نسبت به انجام کارهای مفید اقدام کنند چراکه نه‌فقط به منافع خود فکر کرده و کارهای غیرمسوولانه انجام نمی‌دهند بلکه در جهت عدم وابستگی‌ها و کسب منابع و دسترسی آسان‌تر به منابع مالی اقدام می‌کنند.

در تاریخ 8 /5 /1396 برای سازمان خصوصی‌سازی فرصتی فراهم شد که طی دو پروژه تحقیقاتی به بررسی برخی از شاخص‌های درون‌بنگاهی که بعضاً تاثیراتی علاوه بر حقوق سهامداران بر شاخص‌های اقتصادی بیرون‌بنگاهی خواهد داشت، بپردازد. اگرچه با توجه به زمان کوتاه ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 و قانون آن و همچنین عدم تکمیل الزامات اجرای سیاست‌های مذکور همپای برنامه خصوصی‌سازی (واگذاری) در بستر اقتصادی که بیشترین اختیارات و تصمیمات در حوزه حکومتی گرفته می‌شود، انتظار تغییرات فوق‌العاده نمی‌رفت ولی نتیجه حداقل گشایش‌ها نشان می‌دهد که بخش خصوصی تمایل به حضور در سرمایه‌گذاری‌ها، تولید و فعالیت‌های اقتصادی دارد و از مهارت‌های خود در این زمینه بهره‌برداری مناسبی کرده است. این بررسی‌ها مربوط به مقایسه حداقل سه سال قبل از واگذاری و تمام سال‌های بعد از واگذاری از سال 1380 تاکنون است. 

نتیجه‌گیری

حکمرانی خوب به عنوان یک راهبرد در سیاست‌های اقتصاد مقاومتی مطرح شده است. با توجه به اینکه نقطه مشترک بسیاری از اقتصادهای جهان در مواجهه با بحران‌های دهه‌های گذشته، تغییر در نقش مالکیت و مدیریت اقتصاد توسط دولت بوده است و تاکید مکرر مقام معظم رهبری بر اجرای برنامه خصوصی‌سازی، باید این‌گونه تلقی کرد که هردو سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی در راستای یکدیگر بوده و کاهش سهم دولت و تصدی‌گری و افزایش سهم مردم در اقتصاد هر دو در مسیر حکمرانی خوب قرار دارد. علاوه بر آن به نظر می‌رسد لزوم راهبرد افزایش سهم مردم در حوزه اقتصاد گویای تحدید حدود فعالیت و بهینه‌سازی حوزه‌های فعالیت‌های ضروری اقتصادی توسط دولت است و این امر منافاتی با تعاریف گفته‌شده از حکمرانی خوب ندارد. به عبارتی در پاسخ به نظریه گفته‌شده در مورد جایگاه خصوصی‌سازی در اقتصاد مقاومتی به نظر می‌رسد باید این‌گونه بیان شود که صرف نظر از سیاست‌ها و قوانین مربوط به حدود فعالیت‌های بخش‌های نظام اقتصادی (که هر کشوری با توجه به ارزش‌ها و مبانی نظری اقتصادی خود تعریف خاص خود را دارد) اصول حکمرانی خوبی پایه هر تصمیمی در این زمینه است.

از طرف دیگر حاکمیت شرکتی یکی از سیاست‌های اجرایی نظریه حکمرانی خوب است. با توجه به اهداف تعیین‌شده و انتظار از تغییر در شاخص‌های مختلف عملکرد شرکت‌ها بعد از واگذاری‌ها، خصوصی‌سازی به مفهوم واگذاری و کاهش تصدی‌گری دولت در اقتصاد را باید در حوزه حاکمیت شرکتی ملاحظه کرد. حاکمیت شرکتی خوب در اثر چارچوب قانونی و تعهد داوطلبانه حاصل می‌شود. البته باید به این امر هم توجه شود که تنها یک روش برای حاکمیت شرکتی برای شرکت‌ها و صنایع مختلف وجود ندارد. به‌ هر حال بررسی تجربه خصوصی‌سازی در کشور در دهه گذشته به ما آموخته که فقط انتقال مالکیت بنگاه‌ها از دولت به اشخاص خصوصی و شکستن انحصارهای دولتی به طور خودکار به کارایی بیشتر و حاکمیت شرکتی منجر نمی‌شود و ضروری است که خصوصی‌شده‌ها، خصوصی شوند. برای خصوصی ساختن خصوصی‌شده‌ها حداقل به سه اصلاح نیاز است؛ اول، برقراری مجدد حقوق مالکیت در درون هر بنگاه به طوری که مالکان جدید از حقوق کنترلی کاملی در بنگاه خود بهره‌مند باشند. دوم، ایجاد محدودیت‌های سخت بودجه‌ای برای بنگاه‌های خصوصی‌شده. سوم، استقرار یک نظام قضایی عاری از فساد و رویه‌های ورشکستگی شفاف که تحت فشارهای سیاسی نباشد.

از طرف دیگر اگر ایجاد فضای رقابت‌پذیری را به عنوان هدف مشترک سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و اقتصاد مقاومتی بدانیم، باید توجه شود خصوصی‌سازی و ایجاد فضای رقابت‌پذیری در عرصه اقتصاد لازم و ملزوم یکدیگرند. تنها هنگامی که تغییر مالکیت یا اصلاحات نهادی با حذف موانع و خروج از بازار، اصلاح قوانین و مقررات اداره شرکت‌ها، تشدید محدودیت‌های بودجه‌ای و توسعه بازارهای سرمایه همراه شود، پیشرفتی گسترده و چشمگیر به وقوع خواهد پیوست. 

دراین پرونده بخوانید ...