شناسه خبر : 25293 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

خیلی دور خیلی نزدیک

طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران به چه کار سیاستگذار می‌آید؟

«طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» با هدف دستیابی به مجموعه سیاست‌هایی سازگار برای تحقق رشد اقتصادی بالا، پایدار، اشتغال‌زا و فراگیر از سوی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی سامان‌دهی شد.

 سید شمیم طاهری / پژوهشگر اقتصادی

«طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» با هدف دستیابی به مجموعه سیاست‌هایی سازگار برای تحقق رشد اقتصادی بالا، پایدار، اشتغال‌زا و فراگیر از سوی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی سامان‌دهی شد. یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های این مطالعات جامعیت آن در بررسی مسائل اقتصاد ایران و ارائه توصیه‌های سیاستی مشخص در حوزه‌های مختلف است. حوزه‌های مختلف سیاستگذاری شامل سیاست‌های پولی، مالی، ارزی، مالیاتی و تجاری در کنار شناخت ویژگی‌های اصلی اقتصاد ایران در زمینه‌های بازار کار، بازارهای مالی، بازار انرژی، بخش‌های اقتصادی، محیط کسب‌وکار، برون‌گرایی، وضعیت فقر و توزیع درآمد بدنه اصلی این طرح مطالعاتی را تشکیل می‌دهد و در بخش‌های مختلف آن تلاش شده است با ارائه راهکارهای مشخص، چارچوب سیاستگذاری و حتی سیاست‌های اجرایی ارائه شود. آنچه پیش‌رو دارید خلاصه‌ای از سیاست‌های توصیه‌شده در هریک از این حوزه‌هاست که از جلد اول کتاب «اقتصاد ایران: چگونگی گذر از ابرچالش‌ها» استخراج شده است.

عوامل تخریب‌کننده و تضعیف‌کننده رشد اقتصادی

در سه دهه گذشته اقتصاد ایران، منابع غیرنفتی در تجهیز سرمایه‌گذاری نقش کمرنگی داشته به‌گونه‌ای‌که بیشتر سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده، مستقیم و غیرمستقیم، از منابع حاصل از درآمدهای نفت تامین مالی شده است. به‌علاوه، تحولات اقتصاد ایران در بلندمدت نشان می‌دهد بخش اصلی رشد اقتصادی در بنگاه‌های بزرگ و سرمایه‌بر ایجاد شده که یا دارای مالکیت دولتی بوده یا دولت نقش مستقیمی در مدیریت آنها داشته است. بنابراین حضور گسترده دولت در نظام بنگاهداری کشور باعث شده است بنگاه‌های اقتصادی نسبت به متغیرهای کنترلی خود تصمیم‌ساز نباشند. از این‌رو یکی از ویژگی‌های اصلی اقتصاد ایران «برون‌زا بودن» آن (به‌معنی نفتی و دولتی‌بودن) است. از سوی دیگر به‌دلیل عدم تامین بخشی از منابع لازم برای سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی از منابع خارجی و در نتیجه عدم ورود فناوری‌های جدید و روش‌های بهنگام مدیریت و بازاریابی برای تولید و عرضه کالاهای ایرانی در بازارهای جهانی، می‌توان اقتصاد ایران را اقتصادی «درون‌گرا» نامید. درون‌گرایی اقتصاد ایران نیز مانند برون‌زا بودن آن نقش مهمی در شکل‌دهی به سایر مولفه‌های اقتصاد داشته است.

دستیابی به رشد پایدار و اشتغال‌زا با حفظ ساختار برون‌زا و درون‌گرای اقتصاد ممکن نیست. از طرفی با توجه به کاهش قدرت خرید خانوارها در یک دهه گذشته و نرخ‌های بالای بیکاری به‌خصوص برای جوانان تحصیل‌کرده، تداوم ساختار برون‌زا و درون‌گرای اقتصاد ایران ممکن است مخاطراتی جدی برای کشور داشته باشد؛ زیرا تداوم رشدهای پایین و پرنوسان می‌تواند نارضایتی بخش بزرگی از جامعه را سبب شود. از این‌رو لازم است اصلاحاتی در ساختارهای بلندمدت اقتصاد ایران صورت گیرد. در بحث ایجاد رشد اقتصادی، لازم است به دو موضوع پایداری رشد و افزایش متوسط رشد (سطح رشد) به‌تفکیک توجه شود. در خصوص اقتصاد ایران مشاهدات نشان می‌دهد عوامل ایجادکننده ناپایداری رشد اقتصادی -که در طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران از آن به‌عنوان «عوامل مخرب رشد اقتصادی» یاد می‌شود- خود نقش پررنگی در کاهش سطح رشد داشته است. بنابراین در اولین گام از اصلاحات ساختاری اقتصاد ایران باید عوامل ایجادکننده نوسانات رشد رفع شود و در گام دوم، «عوامل تضعیف‌کننده رشد اقتصادی» هدف سیاستگذاری قرار گیرد تا سطح رشد اقتصادی تا رسیدن به مقدار مطلوب افزایش یابد.

سیاست‌های اصلاحی برای کاهش نوسانات رشد اقتصادی

واکنش سیاستگذار را به تورم در چند دهه گذشته می‌توان در مداخلات دولت در بازارها و بخش‌های مختلف پیگیری کرد که مهم‌ترین آنها عبارت است از:

۱- مداخله در بازار ارز، تثبیت نرخ ارز و کاهش هزینه‌های ارزی خانوارها و بنگاه‌ها با افزایش واردات؛

۲- مداخله در بازار پول و کاهش هزینه‌های مالی از راه پایین نگه‌داشتن دستوری نرخ سود؛

۳- مداخله در بازار انرژی و پایین نگه‌داشتن قیمت کالاهای اساسی از جمله حامل‌های انرژی؛

۴- تعیین موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای برای حمایت از بنگاه‌های اقتصادی در مقابل کاهش نرخ ارز حقیقی؛

۵- مداخله در بازار محصول و قیمت‌گذاری کالاهای مختلف

۶- مداخله در تخصیص منابع طبیعی و زیرساخت‌های کشور با قیمت‌گذاری و اعطای ارزان و گاهی رایگان بهره‌برداری از منابع طبیعی و زیرساخت‌ها. هریک از این مداخلات سبب شروع یا تشدید فرآیندهایی می‌شود که در نهایت کاهش یا نوسان سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف اقتصادی را در پی دارد.

تورم بالا و پرنوسان نیز خود عامل مهمی در بی‌ثبات‌کردن محیط سرمایه‌گذاری است که با ایجاد نااطمینانی و تضعیف پیش‌بینی‌پذیری آینده به کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری و آثار نامطلوب بر رشد اقتصادی منجر می‌شود. علاوه بر این، همبستگی بودجه‌های عمرانی با نوسانات درآمدهای نفتی بسیار زیاد است و با تغییرات درآمدهای نفتی، بودجه‌های عمرانی نیز دچار نوسان می‌شود. در مجموع، می‌توان سه عامل 1- تورم بالا و پرنوسان، 2- مداخلات دولت در بازارهای مختلف برای مقابله با افزایش قیمت‌ها و تخریب محیط سرمایه‌گذاری و 3- نوسانات بودجه‌های عمرانی ناشی از نوسانات قیمت نفت را مهم‌ترین عوامل تخریب‌کننده رشد اقتصادی دانست. این عوامل با ایجاد نوسان در سرمایه‌گذاری‌ها سبب شده است رشد اقتصادی ایران در چند دهه گذشته ناپایدار باشد.

چون منابع لازم برای رشد اقتصادی بیشتر با منابع نفتی حاصل می‌شده، بنابراین همبستگی زیادی بین نوسانات رشد اقتصادی و نوسانات درآمدهای نفتی در اقتصاد ایران وجود داشته است. از این‌رو کلید اصلی کاهش نوسانات رشد اقتصادی مدیریت درآمدهای نفتی است. از سوی دیگر با توجه به ارتباط مدیریت درآمدهای نفتی با موضوعات بودجه‌ای، نظام مالیاتی، سیاست‌های پولی و نظام بانکی، بازار انرژی و بازار ارز، تحولات مدنظر در این بازارها نیز باید بررسی شود. بنابراین علاوه بر اصلاح سازوکار مدیریت درآمدهای نفتی، سیاستگذاری‌های لازم برای تجهیز منابع داخلی در جهت ایجاد سطوح بالاتری از رشد اقتصادی مطالعه می‌شود. مجموعه این سیاست‌ها به کاهش سطح برون‌زایی اقتصاد ایران می‌انجامد؛ بدین معنی که با مدیریت و کنترل عامل برون‌زای درآمدهای نفتی و در نتیجه بهبود سازوکارهای تجهیز و تخصیص منابع داخلی، می‌توان در جهت درون‌زایی بیشتر اقتصاد ایران گام برداشت. در ادامه، این سیاست‌ها به‌اختصار معرفی می‌شود.

گام اول از بررسی مجموعه سیاست‌های رفع عوامل تخریب‌کننده رشد اقتصادی و کاهش نوسانات آن، اصلاح چگونگی مدیریت درآمدهای نفتی است، زیرا یکی از مولفه‌های اصلی برای ثبات اقتصاد کلان و پایدارسازی رشد اقتصادی افزایش پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد و ثبات محیط سرمایه‌گذاری است و مهم‌ترین تغییر در این زمینه کاهش تورم است. آنچه در خصوص اصلاح مدیریت درآمدهای نفتی اهمیت دارد این است که نخست، مدیریت بودجه در سال‌های آتی میسر باشد و منابع دولت برای سطح مخارج کنونی آن کفایت کند؛ دوم، نوسانات قیمت نفت و درآمدهای نفتی موجب تلاطم بودجه دولت نشود و منابع دولت درجه پیش‌بینی‌پذیری زیادی در میان‌مدت داشته باشد؛ و سوم، مساله سلطه مالی دولت به‌معنی تامین کسری بودجه از محل پایه پولی رفع شود، بدین معنی که سیاست‌های مالی و بودجه‌ای به‌طور کامل از سیاست‌های پولی تفکیک شود که از این راه برنامه هدف‌گذاری تورم ممکن باشد. در طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران، بسته‌ای با عنوان «بسته قاعده مالی و مدیریت درآمدهای نفتی» تهیه شده است که به این مهم می‌پردازد. اهداف این بسته به‌طور خلاصه عبارت است از:

۱- ثبات‌سازی بودجه به‌طوری‌که نوسانات و تکانه‌های ناشی از درآمدهای متلاطم نفتی به بخش‌های مختلف اقتصادی کشور وارد نشود

‌۲- بازنگری در چگونگی سرمایه‌گذاری درآمدهای نفتی به‌گونه‌ای‌که منابع زیرزمینی کشور مانند نفت به دارایی‌های روی زمین تبدیل شود.

با توجه به این اهداف، در شکل ۱ شمای کلی الگوی پیشنهادی برای تقسیم درآمدهای نفتی (قاعده تقسیم) و کمک به ثبات‌بخشی بودجه (قاعده مالی) تصویر شده و در این میان، جایگاه شرکت ملی نفت ایران، بودجه دولت، صندوق توسعه ملی، صندوق ثبات‌ساز و صندوق پس‌انداز به‌تفکیک مشخص شده است. شکل ۱ نشان می‌دهد در دوران رکود درآمدهای نفتی چگونه از صندوق ثبات‌ساز برای ثبات‌سازی بودجه دولت استفاده می‌شود.تجارت فردا-  شمای کلی مدل پیشنهادی تقسیم درآمدهای نفتی: قاعده مالی، قاعده تقسیم و صندوق توسعه ملی

با توجه به اهمیت افزایش درآمدهای مالیاتی برای پایدارسازی منابع بودجه، تحقق توازن آن و دستیابی به ثبات اقتصاد کلان در سال‌های آتی، یکی دیگر از محورهای اصلی طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران اصلاح سیاست‌های مالیاتی بوده است. در ادامه، خلاصه‌ای از «بسته اصلاح نظام مالیاتی» به‌شکل چکیده‌ای از راهکارهای کوتاه‌مدت افزایش کارایی و درآمدهای مالیاتی (شکل ۲)، سیاست‌های پیشنهادی بلندمدت برای اصلاح نظام مالیاتی کشور و زمان‌بندی اجرای سیاست‌ها عرضه می‌شود. توصیه‌های سیاستی بلندمدت بیش از آنکه به‌دنبال افزایش درآمدهای مالیاتی باشد، در پی افزایش کارایی نظام مالیاتی و ایجاد ابزارهای جدید شناسایی و وصول مالیات و در نتیجه افزایش ظرفیت مالیات‌ستانی دولت است. در واقع هدف اصلی توصیه‌های سیاستی بلندمدت افزایش اعمال قانون و کاهش اعوجاجات ناشی از این مساله است. به این منظور شش زمینه اصلاحی بررسی شده که عبارت است از ایجاد نظام یکپارچه مالیاتی-رفاهی، ایجاد ارتباط میان پایگاه‌های مختلف داده‌ای، استفاده از حسابرسی هدفمند، بازنگری در نظام انگیزشی حسابرسان، ماموران و مودیان مالیاتی، حمایت از افشاگران مالیاتی و بازتعریف روابط دولت مرکزی و دولت‌های محلی. جدول ۱ خلاصه‌ای از ترتیب اجرای این اصلاحات را نشان می‌دهد.

دو بسته معرفی‌شده در کنار یکدیگر سه هدف مهم را محقق می‌کند:

۱- پایدارسازی منابع دولت و خارج کردن ریسک نوسان درآمدهای نفتی از بودجه دولت

‌۲- توازن بودجه و کاهش کسری عملیاتی با وجود افزایش سهم هزینه‌های جاری از تولید ناخالص داخلی با هدف افزایش کیفیت خدمات دولتی 

۳- جداسازی سیاست‌های مالی از سیاست‌های پولی و رفع مساله سلطه مالی.

همان‌ط‌ور که توضیح داده شد، سازوکار اصلی بی‌ثباتی اقتصاد کلان و محرک اصلی مداخلات دولت در بازارهای مختلف که سبب تخریب ظرفیت‌های رشد اقتصاد ایران شده تورم مزمن و دورقمی ناشی از سلطه مالی بوده است. رفع همیشگی تهدید سلطه مالی با جلوگیری از ایجاد کسری بودجه دولت و تامین استقلال بانک مرکزی از بدنه دولت ممکن است. در بلندمدت تامین استقلال بانک مرکزی نیازمند تصویب قوانین لازم است، اما در کوتاه‌مدت می‌توان با رفع سازوکارها و رویه‌های نادرست از راه الزام دولت به پایبندی به یک قاعده مالی شفاف سلطه مالی را متوقف کرد و حداقل به‌صورت غیررسمی بانک مرکزی را در موضع استقلال در تصمیم‌گیری و اجرای سیاست پولی قرار داد. این مهم یکی از نقاط محوری طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران و پیش‌نیاز اتخاذ بسیاری از سیاست‌های اصلاحی دیگر است، زیرا در محیط بی‌ثبات اقتصاد کلان احتمال عدم توفیق سایر سیاست‌های اصلاحی بسیار زیاد است. آنچه تاکنون بیان شد این امکان را فراهم می‌کند که بانک مرکزی از نظر کارکردی (و نه قانونی) مستقلاً نسبت به اصلاح سیاست‌های پولی و هدف‌گذاری تورم اقدام کند. تا پیش از این و بدون رفع مساله سلطه مالی، سیاستگذاری پولی در انفعال قرار داشت و تصمیمات دولت در زمینه میزان مخارج جاری و عمرانی اجزای مختلف پایه پولی را تعیین می‌کرد. در ادامه، «بسته هدف‌گذاری تورم» برای دستیابی به تورم تک‌رقمی ارائه می‌شود.

گذار به تورم پایین و پایدار مستلزم نهادینه‌سازی سیاستگذاری پولی صحیح (مدیریت صحیح رشد پایه پولی) از سوی بانک مرکزی است. اصلاحات نهادی بانک مرکزی در دو حوزه سیاست پولی و نظارت بانکی باید انجام شود. در حوزه سیاست پولی موضوع اصلاح قوانین بانک مرکزی، ساختار درونی بانک مرکزی و بسترهای عملیاتی سیاست پولی مطرح است. در حوزه نظارت بانک مرکزی بر شبکه بانکی نیز موضوع تفوق بخش مالی بحث می‌شود. تفوق بخش مالی مربوط به روند صعودی سهم بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی است که می‌تواند ناشی از عدم تمایل بانک مرکزی به تضعیف نقدینگی این بانک‌ها باشد. علاوه بر اصلاحات قانونی بانک مرکزی، ساختار درونی بانک مرکزی و بسترهای عملیاتی سیاست پولی در دوران گذار به تورم پایین و پایدار، برخی اصلاحات سیاستی با محوریت مدیریت انتظارات مورد نیاز است. پایبندی سیاستگذار بر اجرای مداوم این اصلاحات و سیاست‌ها سبب اعتماد مردم به سیاستگذار می‌شود و در صورت وقوع یک تکانه ناگهانی (پولی یا ارزی)، انتظارات تورمی بلندمدت رفتاری چسبنده از خود نشان می‌دهد و تغییر نمی‌کند. در این وضعیت احتمال موفقیت سیاست‌های ضدتورمی با کمترین هزینه رکودی افزایش می‌یابد. اصلاحات سیاستی پیشنهادی در این بسته شامل کاهش تدریجی رشد نقدینگی تا 15 درصد در سال ۱۳۹۹ به‌شکل کنترل رشد پایه پولی تا پنج درصد در سال ۱۳۹۹ و رشد سالانه ۱۰ درصد ضریب فزاینده نقدینگی است.

معرفی مجموعه اصلاحات نهادی و سیاستی مورد نیاز برای گذار به تورم پایین و پایدار و موفقیت در مدیریت انتظارات در حکم تهیه مواد اولیه بوده و به این معنا نیست که لزوماً چنین تورمی حاصل می‌شود. برای اینکه احتمال دستیابی به موفقیت افزایش یابد لازم است دستورالعملی طراحی شود که سرعت و توالی اجرای اصلاحات و سیاست‌ها را تدوین کند. منظور از سرعت اصلاح زمانی است که سپری می‌شود تا اقتصاد از یک وضعیت اولیه در متغیرهای اقتصاد کلان و ساختارهای نهادی به وضعیت هدف‌گذاری‌شده برای آن متغیرها و ساختارها تغییر کند. منظور از توالی سیاست‌ها رتبه‌بندی اعمال سیاست بر متغیرهای اقتصاد کلان و اصلاحات نهادی مورد نظر برای دستیابی به یک هدف معین است. با توجه به مجموعه اصلاحات سیاستی و نهادی مورد نیاز برای گذار اقتصاد ایران به تورم پایین و پایدار که در پژوهش مدنی‌زاده و دیگران (۱۳۹۳)1 مطرح شده است،‌ پیشنهاد می‌شود اصلاحات در دو فاز متوالی انجام شود. اجرای هر دو فاز ضروری است، اما اجرای فاز اول نسبت به فاز دوم تقدم دارد. ممکن است زمان شروع برخی از بندهای دو فاز یکسان باشد، اما زمان پایان آنها الزاماً یکسان نیست. همچنین ممکن است برخی بندهای فاز دوم بتواند با سرعت زیادی انجام شود، ولی ثمربخش بودن آ‌نها زمانی است که بندهای فاز اول نتیجه داده باشد. بندهای فاز اول عبارت است از:

۱- تصمیم و اجماع سیاستگذاران در مورد برنامه‌ریزی کاهش تورم

 ۲- حذف سلطه مالی و تفوق مالی

 ۳- تامین استقلال بانک مرکزی در استفاده از ابزار و سیاستگذاری پولی

 ۴- مسیرگزینی برای تورم و سیاست پولی

 ۵- مدیریت انتظارات

 ۶- شفافیت در عملکرد، پاسخ‌گویی، مسوولیت‌پذیری و سیاست‌های ارتباطی با مردم.

در فاز دوم، فرآیندهای لازم به این شرح است:

۱- بهبود کیفیت داده‌ها و نظرسنجی و تقویت تحلیل تکنیکی

۲- تامین مالی مجدد و طول مدت قراردادها

‌۳- تغییر ساختار درونی بانک مرکزی

‌۴- تغییر ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار

‌۵- تغییر ساختار و توسعه بازارهای مالی.

باید توجه داشت که مشکلات بازارهای ارز، انرژی، پول و محصول با کاهش تورم برطرف نخواهد شد. کاهش تورم فقط می‌تواند انگیزه مداخلات بعدی را در این بازارها کاهش دهد، اما درمانی بر مسائل انباشت‌شده در آنها نیست. از طرفی همان‌طور که توضیح داده شد، وضعیت نامطلوب هریک از این بازارها سبب بروز فرآیندهایی شده که در نهایت کاهش یا نوسان سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف اقتصادی را در پی داشته است. از این‌رو برای رفع عوامل مخرب محیط سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی، اصلاح وضعیت این بازارها ضروری است. در ادامه، بسته‌های سیاست‌های اصلاحی برای بازارهای انرژی، مالی و ارز ارائه می‌شود. سه جنبه اساسی در «بسته اصلاح بازار انرژی» عبارت است از:

۱- اصلاح نظام یارانه انرژی

‌۲- رابطه مالی صنعت انرژی با دولت

‌۳- سیاست‌های بخشی اصلاح بازار انرژی.

بسته پیشنهادی اصلاح نظام یارانه انرژی شامل اصلاح قیمت‌های انرژی، اصلاح ساختار و قوانین بودجه، مداخلات تسهیل‌کننده اجرا با محذوریت‌های اقتصاد سیاسی، حمایت از فقرا و اطلاع‌رسانی و ایجاد پویش است. کاستی در هریک از این پنج رکن اساسی می‌تواند اصلاح را به شکست بکشاند. از طرفی، رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت باید از ابعاد مختلفی اصلاح شود تا چند هدف را ارضا کند که مهم‌ترین آنها عبارت است از:

۱- ایجاد رابطه مالی عادلانه و شفاف و کارا و پایدار

۲- درآمد قابل پیش‌بینی و بدون وابستگی به قیمت نفت یا تولید نفت برای دولت

۳- شرکت‌سازی و تجاری‌سازی بالادستی صنعت نفت و گاز

‌۴- همسویی در انگیزه‌های دولت و بخش نفت برای بهینه‌سازی درآمد ملی.

برای تحقق این اهداف پیشنهاد می‌شود پرداختی به شرکت ملی نفت ایران و دولت مستقل از قیمت نفت و ثابت باشد. برای دولت نیز در بسته قاعده مالی و مدیریت درآمدهای نفتی پیشنهاد می‌شود پرداختی ثابت و حتی مستقل از میزان تولید باشد. در این صورت نگرانی از بیماری هلندی که بخش مهمی از آن ناشی از نوسانات قیمت نفت است به حداقل خود می‌رسد و دولت می‌تواند روی درآمد خود در بلندمدت برنامه‌ریزی کند. علاوه بر توصیه‌های ذکرشده، رشد صنعت نیازمند ایجاد تنظیم‌گر در بخش برق و نفت است. تنظیم‌گر می‌تواند ساختار بازار را به‌گونه‌ای تنظیم کند که خروجی آن بهره‌وری بالاتر و نوآوری باشد.تجارت فردا- جزئیات سیاست‌های اصلاحی کوتاه‌مدت

در بازارهای مالی، به‌نظر می‌رسد در کنار تقویت نقش سیاستی و نظارتی بانک مرکزی به‌عنوان مهم‌ترین رکن اصلاح نظام بانکی،‌ اقداماتی در زمینه حذف اثر جنگ قیمتی بر نرخ سود بانکی، افزایش سرمایه بانک‌ها، سامان‌دهی بدهی‌های بازپرداخت‌نشده دولت و حل معضل مطالبات غیرجاری مساله انجماد دارایی‌های بانک‌ها را تخفیف دهد و فرصتی برای اصلاحات بنیادین نظام مالی فراهم آورد. در «بسته اصلاح بازار مالی» با توجه به معضلات شناسایی‌شده و نیز محورهای تعریف‌شده اصلاحات، برای هریک از معضلات، مجموعه‌ای از پیشنهادها طراحی شده است. این نقشه راه شامل دو برنامه اصلاح مقدماتی نظام بانکی و اصلاحات بنیادین است. برنامه اصلاحی مقدماتی مبتنی بر پنج محور اصلی ۱- تقویت نقش نظارتی بانک مرکزی، ۲- سیاستگذاری پولی، ۳- بهبود محیط کسب‌وکار بانکی، ۴- انضباط مالی دولت و ۵- افزایش قدرت وام‌دهی بانک‌ها و با سه هدف ۱- بهبود وضعیت جریان نقد، ۲- کاهش انجماد دارایی‌ها و ۳- افزایش پوشش ریسک طراحی شده است. به‌طور مشخص بر اساس معضلات میان‌مدت شناسایی‌شده در نظام بانکی، این برنامه شامل چهار بسته پیشنهادی به‌هم‌پیوسته است که برای تخفیف چهار معضل ۱- جریان نقد، ۲- بدهی‌های دولت، ۳- افت سرمایه بانک‌ها و ۴- مطالبات غیرجاری بانک‌ها ارائه شده است. اصلاحات بنیادین که مبتنی بر اصلاحات ساختاری و نهادی است با هدف نیل به استمرار کاهش تورم، ارتقای توسعه مالی و افزایش ثبات مالی در نظام بانکی کشور طراحی شده است. ارکان این اصلاحات محورهای پنج‌گانه‌ای است که پیشتر بیان شد.

سرانجام در «بسته اصلاح بازار ارز»، دو رکن اصلی عبارت است از:

۱- انتقال نظام ارزی دوگانه فعلی به نظام ارزی شناور مدیریت‌شده با هدف ارتقای رقابت‌پذیری اقتصاد و کاهش کسری تجاری غیرنفتی 

۲- ثبات در نرخ حقیقی ارز (و نه نرخ اسمی ارز)، مشروط به تعهد بانک مرکزی و اعتبار چارچوب سیاست پولی هدف‌گذاری تورم انعطاف‌پذیر و پیش‌بینی‌پذیری بازار ارز از سوی عاملان اقتصادی و اطمینان از تحولات بلندمدت نرخ ارز بر اساس رفتار متغیرهای بنیادی اقتصاد.

سیاست‌های اصلاحی برای افزایش سطح رشد اقتصادی

عدم حضور قوی و صحیح دولت (حاکمیت) در بخش‌های کلیدی مانند اصلاح محیط حقوقی و قضایی کسب‌وکارها، تنظیم‌گری و سیاستگذاری سبب می‌شود بنگاه‌ها در فضای کسب‌وکاری غیرمطمئن و پرنوسان و بدون پشتوانه حقوقی و قضایی در جهت حفظ منافعی که ایجاد کرده‌اند فعالیت کنند. به‌علاوه، انتخاب رویکرد درون‌گرایی در سه دهه گذشته بنگاه‌های اقتصادی را از رقابت سالم با بنگاه‌های خارجی برحذر کرده و در چنین فضای بسته‌ای امکان بهره‌مندی از سرمایه و فناوری بین‌المللی با دشواری همراه بوده است. در این وضعیت، آنچه بیش از هر چیز بروز پیدا می‌کند کاهش سطح سرمایه‌گذاری است. در نتیجه سطح رشد اقتصادی به‌صورتی ساختاری همواره پایین خواهد ماند. برای اصلاح محیط ترسیم‌شده و افزایش سطح سرمایه‌گذاری خصوصی و خارجی در کشور باید دو برنامه جامع، یکی برای برون‌گرایی اقتصاد و دیگری برای اصلاح محیط کسب‌وکار تهیه شود؛ برنامه‌هایی که رافع مشکلات ذکرشده در این دو حوزه باشد. در طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران دو بسته اصلاحی با عناوین «بسته برون‌گرایی و اصلاح سیاست‌های تجاری» و «بسته اصلاح محیط کسب‌وکار و نظام بنگاه‌داری» تهیه شده است که در ادامه، کلیات آنها بیان می‌شود.

اولین گام در جهت انتخاب استراتژی برون‌گرایی به‌عنوان یکی از محورهای اصلی افزایش رشد اقتصادی، اجماع و خواست مجموعه حاکمیت سیاسی در هر کشور است. پس از تبدیل‌شدن برون‌گرایی به خواست و اراده حاکمیت، ثبات اقتصاد کلان و پیش‌بینی‌پذیر شدن اقتصاد شرط ضروری دیگر برای تحقق برون‌گرایی است. گام سوم تعیین نقشه تعامل کشور در منطقه و جهان و انتخاب شرکای تجاری پایدار و گام چهارم اصلاح سیاست‌های تجاری و تسهیل در تجارت خارجی است. درنهایت، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و حضور در زنجیره تولید جهانی گام پنجم را شکل می‌دهد. بنابراین بسته برون‌گرایی و اصلاح سیاست‌های تجاری پنج گام کلیدی دارد که وزن سیاست‌ها و آثار آنها در هر گام متفاوت است. گام‌های اول تا سوم الزامات تحقق استراتژی برون‌گرایی اقتصاد ایران است و گام‌های چهارم و پنجم با سیاستگذاری صحیح می‌تواند زمینه برون‌گرایی اقتصاد ایران و بهره‌برداری حداکثری از منابع و امکانات بین‌المللی را در جهت بهبود وضعیت معیشت خانوارهای ایرانی از راه توسعه پایدار و افزایش اشتغال فراهم کند. برای دستیابی به رشدهای اقتصادی بالا و پایدار، نقش افزایش سرمایه‌گذاری داخلی بسیار پررنگ است. باید توجه داشت این موضوع سهم اصلی را در تامین منابع برای رشد منابع داخلی هر کشور تشکیل می‌دهد. مطالعات انجام‌شده در این طرح نشان می‌دهد برای تحقق رشد اقتصادی هشت‌درصدی لازم است سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به‌طور متوسط در یک دوره پنج‌ساله، سالانه 9 درصد رشد کند که نیازمند توسعه زیاد بخش خصوصی است. در این طرح به موانع توسعه بخش خصوصی در چهار محور:

۱- وضعیت محیط کسب‌وکار

‌۲- خصوصی‌سازی‌های انجام‌شده در دهه ۱۳۸۰ و شکل‌گیری نظام‌های جدیدی از بنگاهداری

‌۳- گسترش بخش غیررسمی

‌۴- نظام حقوقی کشور پرداخته شده و سیاست‌های اصلاحی با هدف توسعه بخش خصوصی در هرکدام از موارد چهارگانه و زیربخش‌های آن ارائه شده است.

در محور اول، عدم دخالت در امور بنگاه‌ها و قیمت‌گذاری، اصلاح قوانین مرتبط با بازار کار، اصلاح قانون ورشکستگی و حل مساله تضاد منافع میان مدیران دولتی پیشنهاد شده است. در محور دوم، پیشنهادهای اصلاحی در حوزه‌های سهام عدالت، رد دیون، موسسات عمومی غیردولتی و خصوصی‌سازی‌های آتی ارائه می‌شود. کاهش اندازه اقتصاد غیرقانونی، کاهش اندازه تولیدات غیرثبتی، کاهش اندازه اقتصاد سایه در تولید، کاهش اندازه اقتصاد سایه در تجارت خارجی ایران و کاهش اندازه اقتصاد سایه در بازار پول در محور سوم بررسی شده است. در نهایت، محور چهارم به بررسی راهکارهای پیشنهادی برای رفع موقعیت تضاد منافع، اصلاح قراردادهای دولتی، ارتقای نظام رقابت در کشور، اصلاح حقوق شرکت‌ها و اصلاح حقوق قراردادها از منظر هزینه مبادله می‌پردازد. از سوی دیگر دولت‌ها می‌توانند بدون اینکه مانع از کارکرد صحیح بازارهای اقتصادی شوند، با اتخاذ سیاست‌هایی به افزایش اشتغال‌زایی رشد اقتصادی و کاهش فقر کمک کنند. در کنار محورهای برون‌گرایی و درون‌زایی اقتصاد، دغدغه‌های عدالت اجتماعی نیز یکی از محورهای برنامه اقتصاد مقاومتی است که سبب می‌شود رشد اقتصادی حاصل‌شده از مجموعه سیاست‌های اصلاحی یادشده فراگیری کافی داشته باشد تا بتواند سطح وسیعی از جامعه را از مواهب رشد اقتصادی بهره‌مند کند و تمام اقشار جامعه در بزرگ شدن اقتصاد ایران سهیم شوند. رشد اقتصادی شرط لازم برای افزایش اشتغال، کاهش فقر و بهبود وضعیت رفاهی خانوارهاست، ولی شرط کافی نیست و نیاز است دولت‌ها علاوه بر آنکه در برخی زمینه‌ها مانند امنیت، سیاستگذاری، قانونگذاری و بهداشت عمومی که امکان فعالیت بخش خصوصی وجود ندارد به تامین کالاهای عمومی بپردازند، با طراحی و اجرای برنامه‌های حمایتی مناسب، آسیب‌پذیری خانوارهای فقیر را حداقل کنند. از طرفی ممکن است به‌دلیل کامل نبودن اطلاعات و برخی سیاست‌های ناسازگار اقتصادی، شکافی میان عرضه و تقاضای نیروی کار شکل گرفته باشد که ویژگی‌های گروهی از جامعه از جمله جوانان تحصیل‌کرده با مشاغل مورد تقاضا در بازار کار منطبق نباشد و در نتیجه این افراد نتوانند شغل متناسب با خود را پیدا کنند. بنابراین دولت‌ها می‌توانند با تغییر کارکرد برخی نهادها در جهت تناسب آموزش‌ها با نیازهای سمت تقاضای بازار کار یا چرخش سریع‌تر اطلاعات در بازار کار، به کاهش شکاف بین سمت عرضه و تقاضای این بازار کمک کنند. در نتیجه، سیاست‌های ایجاد اشتغال و حمایت از فقرا به‌عنوان سیاست‌های مکمل افزایش کمیت و کیفیت رشد اقتصادی بررسی می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد محدودیت‌های اصلی اشتغال‌زایی در اقتصاد ایران در نیمه دوم دهه ۱۳۸۰ تا سال‌های آغازین دهه ۱۳۹۰ وضعیت اقتصاد کلان و محیط کسب‌وکار بوده است و لذا اصلاح این موارد بیشترین تاثیر را بر ایجاد اشتغال در سال‌های آتی خواهد داشت.

در ادبیات سیاستگذاری بازار کار، برخی زمینه‌های سیاستگذاری برای اشتغال‌زایی وجود دارد که دولت‌ها اعمال می‌کنند. این سیاست‌ها بیشتر از راه برداشتن محدودیت‌های اشتغال‌زایی در گروه‌ها و مناطق اجرا شده و با عنوان سیاست‌های فعال بازار کار2 شناخته می‌شود. در مقایسه با سیاست‌های منفعل بازار کار، مانند بیمه بیکاری، سیاست‌های فعال تلاش می‌کند با افزایش کارایی سمت عرضه بازار کار و ارتقای کیفیت سمت تقاضای آن، و در نتیجه کاهش عدم تطابق در این بازار، بیکاری را کاهش دهد. در طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران، مجموعه سیاست‌هایی سازگار با قیدهای اقتصاد کلان (از جمله محدودیت‌های بودجه‌ای) معرفی می‌شود. این سیاست‌ها می‌تواند شکاف ایجادشده بین سمت عرضه و تقاضای نیروی کار را از نظر ویژگی‌های مهارتی افراد و فرصت‌های شغلی کاهش دهد. به‌علاوه، به موضوع فقر نیز پرداخته می‌شود. با توجه به هدف دستیابی به رشد اقتصادی بالا، پایدار، اشتغال‌زا و فراگیر، نتایج این بخش از طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران بسیار کلیدی است و می‌تواند پاسخگوی برخی دغدغه‌های موجود در زمینه تحقق عدالت اجتماعی در فرآیند توسعه و رشد اقتصادی باشد. با اجرای برنامه‌های حمایتی می‌توان مطمئن بود نه‌تنها گروه‌هایی در فرآیند رشد اقتصادی و توسعه آسیب نخواهند دید، بلکه به‌عکس می‌توان با سیاستگذاری مناسب، گروه‌های فقیر و آسیب‌پذیر را نیز در فرآیند رشد اقتصادی دخیل کرد و موجب خارج شدن آنان از تله فقر و افزایش رفاه آنها شد. اجرای برنامه‌های حمایتی برای کاهش فقر نیاز به دسترسی به اطلاعات فقرا دارد. یکی از عوامل مهم تعیین‌کننده کارآمدی برنامه‌های مقابله با فقر تمرکز بر «گروه‌های هدف» است که در ادبیات اقتصاد فقر به‌عنوان «هدف‌گیری» شناخته می‌شود. مهم‌ترین نفع استفاده از ابزارهای هدف‌گیری افزایش کارایی برنامه حمایتی با ثابت نگه‌داشتن بودجه یا کاهش بودجه بدون کاهش کارایی آن است. شناخت وضعیت فقر در کشور، شناسایی ویژگی‌های خانوارهای فقیر، بررسی روش‌های هدف‌گیری خانوارهای فقیر و در نهایت شناسایی خانوارهای فقیر برای حمایت و توانمندسازی آنان از مطالعات انجام‌شده در این طرح است.

تجارت فردا-  برنامه زمانی اجرای اصلاحات پیشنهادی

جمع‌بندی

به‌طور خلاصه در طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران، افزایش کمیت و کیفیت رشد اقتصادی از دو زاویه بررسی شده است: 1- ثبات اقتصاد کلان و نقش عوامل مخرب و تضعیف‌کننده رشد اقتصادی و 2- نقش بخش‌های اقتصادی مهم شامل بخش‌های صنعت و معدن، مسکن و ساختمان، خدمات و کشاورزی در ایجاد رشد و رفع موانع پیش‌روی آنها. ثبات اقتصاد کلان و تعدیل نقش عوامل مخرب و تضعیف‌کننده رشد اقتصادی دو نتیجه مهم حاصل می‌کند که در عملکرد بخش‌های اقتصادی اثر غالب دارد. اول آنکه عوامل و شرایط فرابخشی موثر بر سرمایه‌گذاری و رشد بخش‌های اقتصادی مانند اصلاح بازار انرژی، اصلاح بازار کار، اصلاح محیط کسب‌وکار و نظام بنگاه‌داری و ثبات اقتصاد کلان از راه اصلاح سیاست‌های پولی، مالی، ارزی و تجاری بهبود می‌یابد. دوم آنکه با اصلاح نظام بانکی، برون‌گرایی و طرح‌های اصلاحی برای استفاده اهرمی از منابع بودجه عمرانی دولت و منابع صندوق توسعه ملی، نظام تامین مالی بنگاه‌های اقتصادی فعال در هریک از بخش‌های صنعت، معدن، مسکن و ساختمان، خدمات و کشاورزی اصلاح می‌شود و به‌صورت کاراتری عمل خواهد کرد. 

پی‌نوشت‌ها:‌
۱-  بهادر، ع.، بیات، س.، کرمی، ه.، و مدنی‌زاده، ع. (۱۳۹۳). الزامات تحقق تورم یک‌رقمی پایدار. ارائه‌شده در اولین کنفرانس اقتصاد ایران، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی.
‌۲- active labor market policies

دراین پرونده بخوانید ...