شناسه خبر : 24232 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

بانک مرکزی ایران؛ مرد هزارچهره

ضرورت بازنگری در ساختار بانک مرکزی و قانون پولی و بانکی کشور

بانک بنا بر تعریف یک «نهاد اقتصادی» است که سپرده‌گیری و اعطای تسهیلات می‌کند. نکته کلیدی این تعریف، عبارت «نهاد اقتصادی» است؛ نهاد اقتصادی نهادی است که اساس فعالیت‌های آن کسب سود است. این نهاد اقتصادی فعالیت‌های خود در زمینه سپرده‌گیری و اعطای تسهیلات و حتی فعالیت‌های احتمالی دیگر را به گونه‌ای تنظیم می‌کند که سود خود را حداکثر کند.

محبوبه داودی / دانشجوی دکترای اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف​

من اشتباهی‌ام!

من بی‌دفاعم، من شریف تربیت شدم، من شریف بزرگ شدم؛

 نه کسی منو می‌شناخت، نه کسی بنده رو می‌دید؛

 نه ثروتمند بودم و نه هیچ چیز دیگر؛

همه سهم بنده از زندگی کار کردن در زیرزمین اداره بایگانی بود لای پرونده‌ها؛

 من ساده بودم من همه چیز رو باور می‌کردم؛

من با هیچ‌کس مخالفت نمی‌کردم، سرم به کار خودم بود و شریف بودم؛

 من نمی‌خواستم به بانک برم، من نمی‌تونستم طبابت کنم، من نمی‌تونستم سرهنگ باشم؛

 من نمی‌خواستم شعر بگم، من مقاومت کردم تا حد توانم، اما من توانم کم بود؛

 بنده ضعیف بودم، برای خودم ضعیف بودم و برای دیگران؛

 و من به همه احترام می‌گذاشتم، من به همه احترام می‌گذاشتم؛

 و من شروع کردم به بازی کردن؛

 و من شروع کردم به سرگرم شدن؛

 و بعضی وقت‌ها یادم رفت که کجام؛

 و همه اینهایی که می‌گند مال من نیست، حق من نیست؛

«من اشتباهی‌ام»

 من از اولش هم اشتباهی بودم؛

 بله من یادم رفت که اینها مال من نیست و من اشتباهی‌ام؛

تقصیر من بود؛

تقصیر دیگران هم بود؛

اما خدایا تو شاهدی که من هیچ‌چیزی رو برای خودم برنداشتم؛

 من هیچ چیز رو توی جیبم نذاشتم؛

من از سهم کسی نزدم؛

من فقط اشتباهی بودم؛

خدایا تو شاهدی که من چیزی رو خراب نکردم!

 خدایا تو شاهدی که من کسی رو اذیت نکردم!

 من فقط اشتباهی بودم؛

 چه دفاعی از خودم بکنم؟!

 من بی‌دفاعم؛

 حالا من مانده‌ام و تقاص این همه اشتباه دیگران و بازیگوشی خودم؛

 جناب قاضی من از هیچ‌کس توقعی ندارم؛

 خدایا تو منو ببخش، من اشتباهی بودم!

متن سکانس آخر مرد هزارچهره شرح حال بانک مرکزی ایران است!

نهاد اقتصادی بانک در مقابل نهاد ملی بانک مرکزی

بانک بنا بر تعریف یک «نهاد اقتصادی» است که سپرده‌گیری و اعطای تسهیلات می‌کند. نکته کلیدی این تعریف، عبارت «نهاد اقتصادی» است؛ نهاد اقتصادی نهادی است که اساس فعالیت‌های آن کسب سود است. این نهاد اقتصادی فعالیت‌های خود در زمینه سپرده‌گیری و اعطای تسهیلات و حتی فعالیت‌های احتمالی دیگر را به گونه‌ای تنظیم می‌کند که سود خود را حداکثر کند.

اما بانک مرکزی نهادی ملی بوده و اساساً بنگاهی اقتصادی نیست. اساسنامه (یا قانون بانک مرکزی) باید ماهیتاً متفاوت از اساسنامه یک بانک باشد، چراکه بانک مرکزی مانند نهادهای عام‌المنفعه دولت، مانند نهاد قانونگذار و...، اهدافی شبیه تنظیم‌گری و مقررات‌گذاری را به عهده دارد که به دنبال شکست بازار تاسیس آن ضروری شده است. بنابراین هدف این نهاد مالی که تعیین‌کننده ساختار و در نتیجه عملکرد آن است باید برای خود این نهاد شفاف باشد؛ این مساله به قدری حائز اهمیت است که در بسیاری از قوانین بانک مرکزی دنیا در بخش اهداف بانک مرکزی دقیقاً ذکر می‌شود که کسب سود جزو اهداف بانک مرکزی نیست. شاید اطلاق نادرست کلمه بانک به بانک مرکزی این شائبه کشنده را به وجود بیاورد که احتمالاً این نوع نام‌گذاری به دلیل درگیر بودن بانک مرکزی در فرآیند سپرده‌گیری و وام‌دهی باشد و مسوولیت آن به عنوان بانکدار بانک‌هاست. اما اگر به درستی در تعریف کلمه بانک توجه خود را به عبارت «بنگاه اقتصادی» معطوف کنیم، شاید مایل باشیم مانند بانک مرکزی آمریکا نام دقیق‌تری روی این نهاد ملی قرار دهیم تا شاید کمکی باشد تا این موجود اشتباهی را بازتعریف کنیم.

با پذیرش این حقیقت که بانک مرکزی در واقع یک بانک نیست و باید وظایف و ساختار متفاوتی نسبت به بانک داشته باشد، مساله تعیین و تبیین اهداف آن گام بعدی برای رفع کاستی‌ای است که منجر به تاسیس این نهاد در همه کشورهای دنیا شده است.

بانک مرکزی چیست؟

بهترین چیزی که ماهیت هر نهادی را مشخص می‌کند، هدف آن نهاد است. در اکثریث قریب به اتفاق قوانین بانک مرکزی کشورهای دنیا، ثبات قیمت‌ها به عنوان هدف اصلی بانک مرکزی ذکر شده است و این مساله به طور وسیعی با تاریخچه بیش از 40 سال، در ادبیات اقتصاد پذیرفته شده است که بانک مرکزی تنها نهادی است که می‌تواند هدف ثبات قیمت‌ها را در میان‌مدت تحقق ببخشد. چراکه بر اساس آموزه‌های علم اقتصاد تورم اساساً یک پدیده پولی است که به میزان و برنامه چاپ پول در اقتصاد وابسته است که فقط با عملکرد میان‌مدت بانک مرکزی تحت ‌تاثیر قرار می‌گیرد. حتی چنانچه دولت اقدام به قیمت‌گذاری کند باز هم تورم، سهمیه‌بندی و بازار سیاه بروز خواهد یافت؛ در حالی که سیاست‌های بانک مرکزی تنها چیزی است که می‌تواند با کمترین هزینه ممکن تورم را کاهش دهد.

هدف بعدی که برای این نهاد ذکر می‌شود ثبات مالی است که با برنامه بانک مرکزی برای نظارت بانک‌ها، تنظیم‌گری و مقررات‌گذاری برای آنها گره خورده است. اگر چه در بسیاری از قوانین بانک مرکزی کشورها، هر دو هدف ثبات قیمت‌ها و ثبات مالی در یک سطح برای بانک مرکزی اهمیت دارد؛ استدلال پشت این رویکرد این است که چنانچه سیستم بانکی با بحران جدی مواجه شود و بانک مرکزی برای جلوگیری از فروپاشی سیستم ناگزیر از چاپ پول شود، به سرعت ارزش پول افت کرده و هدف ثبات قیمت‌ها نیز از دست خواهد رفت. لذا پیش از وقوع این بحران بانک مرکزی ملزم به در نظر گرفتن هر دو هدف ثبات قیمت‌ها و ثبات مالی است.

نهایتاً  چنانچه هر دو هدف بالا تامین شده باشد، که فلسفه وجودی این نهاد را تحقق دو هدف بالا تشکیل می‌دهد، در بسیاری از قوانین ذکر شده است که بانک مرکزی می‌تواند ثبات اقتصادی به معنی کاهش نوسانات تولید را نیز در دستور کار خود قرار دهد. دلیل وزن اندکی که به این هدف داده می‌شود، این است که چنانچه بانک مرکزی بتواند در تحقق دو هدف اولیه خود موفق عمل کند، ثبات قیمت‌ها، ثبات مالی و سلامت شبکه بانکی با کاهش عدم قطعیت در اقتصاد و ایجاد فضای مناسب کسب‌وکار، همه آنچه تولید به آن نیاز دارد را فراهم کرده است، ولی چنانچه در تحقق این دو هدف موفق نباشد، هر عملی که در جهت رونق بخشیدن به اقتصاد انجام دهد، بی‌ثمر خواهد بود. مجموع اهداف فوق با رعایت اولویت‌ها، تعیین‌کننده چارچوب همه فعالیت‌های این نهاد ملی خواهد بود.

بنابراین بانک مرکزی موجودی است که خروجی فعالیت‌های آن ثبات قیمت‌ها و ثبات مالی به خصوص در میان‌مدت و بلندمدت است، و هر موجودی که خروجی آن این دو مهم نباشد و به آن نام بانک مرکزی اطلاق شود، یک موجود اشتباهی است!

بررسی سابقه تورم در ایران و مقایسه آن با تورم دنیا نشان می‌دهد که خروجی بانک مرکزی ایران ثبات قیمت‌ها نبوده است. تا پیش از کاهش تورم در دولت یازدهم (که ماندگاری آن محل تردید است) متوسط تورم در ایران حدود 20 درصد در مقابل متوسط تورم کمتر از سه درصد دنیا بوده و ایران جزو معدود کشورهای با تورم بالا بود. از طرف دیگر وضعیت سلامت شبکه بانکی و ثبات مالی کشور نیز بر اساس استانداردهای جهانی بحرانی است، لذا هدف ثبات مالی نیز وضعیتی بهتر از هدف ثبات قیمت‌ها ندارد؛ و نکته اینجاست که این وضعیت، مساله‌ای کوتاه‌مدت نیست، بلکه مساله میان‌مدت و بلندمدت اقتصاد ایران است؛ لذا می‌توان ادعا کرد بانک مرکزی جمهوری اسلامی، نه یک بانک مرکزی که یک سازمان اشتباهی است.

ساختار تضمین‌کننده تحقق اهداف

شاید بحث بخش قبل این سوال را به ذهن متبادر کند که مگر هدف بانک مرکزی ایران چیزی جز ثبات قیمت‌ها و ثبات مالی است؟ موضوع این است که شرایطی وجود دارد که تحت آن، چندان اهمیت ندارد که در قانون پولی و بانکی کشور چه هدفی برای بانک مرکزی تصریح شود؛ شرایطی که از یک طرف ساختار بانک مرکزی به گونه‌ای طراحی شده باشد که با هدف ذکرشده تناسبی نداشته باشد یا تحقق آن را تضمین نکند و از طرف دیگر سازوکاری برای بازخواست بانک مرکزی در صورت تحقق نیافتن اهداف وجود نداشته باشد. اگرچه همچنان، تعریف درست، شفاف و دقیق اهداف بانک مرکزی و تبیین صحیح مساله گام مهمی است، اما مسلماً نه پایان کار، بلکه شروع آن است.

در واقع این یک سوال کهنه و قدیمی است که بانک مرکزی باید چه ساختار و ویژگی‌هایی داشته باشد که تحقق اهداف تضمین شود و پاسخ با قدمت بیش از 30 سال آن، بانک مرکزی مستقل و پاسخگوست. بانک مرکزی مستقل از سایر نهادها و پاسخگو به مردم (یا در واقع نمایندگان آنها) موجودی است که در بسیاری از کشورها سالیان سال است که متولد شده و حاصل آن کاهش ماندگار تورم، ثبات مالی و سلامت شبکه بانکی در میان‌مدت بوده است. مسلماً هر کشوری که ساختار مناسب‌تر و البته مستقل و پاسخگوتری ایجاد کرده است، بهره بیشتری از تحقق اهداف اصلی بانک مرکزی برده است. یک بررسی صندوق بین‌المللی پول بر روی استقلال بانک مرکزی کشورها در سال 2003 در 101 کشور نشان می‌دهد که 93 درصد کشورها دارای بانک مرکزی مستقل هستند و در هفت درصد باقی‌مانده بانک مرکزی اساساً یک نهاد دولتی است و عمده کشورهای این هفت درصد کشورهای صادرکننده نفت در خاورمیانه هستند که شامل ایران نیز می‌شود.

نکته حائز اهمیت و تاسف‌بار در رابطه با ساختار بانک مرکزی ایران این است که این ساختار عمدتاً بر اساس قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 شکل گرفته و اصلاحاتی که پس از آن بر روی قانون اعمال شده است بسیار ناچیز بوده و در واقع ساختار قدیمی آن حفظ شده است؛ این در حالی است که در این بازه زمانی 45ساله پس از سال 1351، علم اقتصاد در حوزه بانکداری مرکزی به طور کامل متحول شده، یافته‌های ارزشمند، خیره‌کننده و وسیعی در این حوزه به وجود آمده است و بر اساس مطالعه صندوق بین‌المللی پول اکثریت قریب به اتفاق کشورها از این یافته‌ها برای بهبود فضای سیاستگذاری خود استفاده کرده‌اند و نتایج رضایت‌بخشی را نیز تجربه کرده‌اند. در این میان موجود اشتباهی اقتصاد ایران مشغول فعالیت‌های نامربوط به یک بانک مرکزی استاندارد بوده و درست در زمانی که تورم که ماحصل این موجود است، قوت اقتصاد ایران را می‌بلعید، در بهترین حالت نظاره‌گر تحولات جهانی در زمینه بانکداری مرکزی بوده است!

بانک مرکزی مستقل چه ساختاری دارد؟

به طور بسیار خلاصه بانک مرکزی مستقل بانک مرکزی است که قدرت «نه» گفتن به سایر نهادها را داشته باشد. اگر چنین ویژگی‌ای داشته باشد، به صورت بالقوه این امکان را خواهد داشت که بر اجرای اهداف خود (که خود آن اهداف نیز باید دقیق و درست باشند) تمرکز کند.

قدرت «نه» گفتن به دلایل مختلف می‌تواند سلب شود. هر عاملی که بر خروجی سیاستگذاری در نتیجه تحقق اهداف بانک مرکزی تاثیرگذار باشد اما بانک مرکزی اجازه قانونی برای مخالفت با آن نداشته باشد، ایجاد مشکل خواهد کرد و لذا قانون باید مواد محدودکننده‌ای برای آن تصریح کند. یکی از مهم‌ترین این مسائل وام‌دهی به دولت است. از آنجا که بانک مرکزی اصولاً بانکدار دولت بوده و تعامل مالی دولت و بانک مرکزی زیاد است، و از آنجا که یکی از روش‌های چاپ پول اعطای اعتبار به دولت است، برای اینکه بانک مرکزی بتواند بر ترازنامه خود (میزان چاپ پول) مسلط باشد و در نتیجه بتواند سیاست پولی مد نظر خود را اجرا کند، لازم است که قانون مواد دقیقی در رابطه با اعطای اعتبار به دولت داشته باشد و به اندازه‌ای که برای تسلط بانک مرکزی بر ترازنامه خود ضروری است، این اعتبارات محدود شود. این مساله یکی از مهم‌ترین جنبه‌های استقلال بانک مرکزی است.

به طور کلی قانون باید هر تعامل مالی بین بانک مرکزی و هر نهاد دیگری که تسلط بانک مرکزی بر میزان رشد پایه پولی را تحت تاثیر قرار دهد، محدود کند. به طور مثال از جمله مهم‌ترین این عوامل در اقتصاد ایران، مکانیسم تبدیل دلارهای نفتی به ریال است که از مهم‌ترین عوامل افزایش شدید چاپ پول در سال‌های میانی دهه 80 بود. مورد مهم دیگر که تسلط بانک مرکزی بر ترازنامه خود و در نتیجه سیاستگذاری پولی را دچار چالش کرده است، تکالیفی است که از طریق قانون بودجه بر عهده بانک مرکزی گذاشته می‌شود. قانون بانک مرکزی باید به گونه‌ای طراحی شود که سدی محکم در برابر این موارد ایجاد کند.

اما حتی اگر تمام مواردی که منجر به اثرگذاری دولت و سایر نهادها مانند مجلس بر فرآیند سیاستگذاری پولی می‌شود، در قانون صراحتاً ممنوع شود، بازیگران اقتصاد با توافق و با شکل‌گیری یک تعادل بد می‌توانند تمام این مواد قانونی را دور بزنند و عملاً فرآیند اثرگذاری بر سیاست‌های بانک مرکزی پیچیده‌تر شود. بنابراین تصریح مواد قانونی برای بستن راه‌های اثرگذاری بر خروجی بانک مرکزی تنها یکی از قدم‌هایی است که باید برداشته شود و مسلماً کافی نبوده و می‌تواند ضمانت اجرایی نداشته باشد.

آنچه می‌تواند ضمانت اجرایی این مواد قانونی را تامین کند، مصونیت مردان بانک مرکزی در برابر اجرای مواد قانونی است. در واقع از آنجا که به هر حال یکی از نهادهای دولت و مجلس که درخواست‌کننده اثرگذاری نامبرده بر خروجی سیاستگذاری است، نهاد منصوب‌کننده و عزل‌کننده مردان بانک مرکزی، به ویژه رئیس بانک مرکزی است، یک تهدید بالقوه برای برکناری می‌تواند ضمانت اجرایی مواد قانونی را از بین ببرد. همچنین سیاستگذاران بانک مرکزی ممکن است از ابتدا به گونه‌ای چیده شوند که با نهاد منصوب‌کننده تبانی کنند و دور زدن قانون، مورد توافق دو طرف و تعادل نهایی باشد. بنابراین برای اجتناب از این موارد لازم است، عزل و نصب و دوره تصدی مردان بانک مرکزی به گونه‌ای تنظیم شود که تمام انگیزه‌ها و تهدیدهای بالقوه برای تخطی از سیاست پولی بهینه را که تامین‌کننده اهداف اصلی است از بین ببرد.

در حال حاضر بانک مرکزی ایران ناباورانه در تسلط کامل دولت و مجلس قرار دارد، فرآیند نصب و عزل و دوره تصدی و به‌خصوص ساختار بانک مرکزی، باعث شده که مردان بانک مرکزی فرمانبرداران دو نهاد دولت و مجلس و به ویژه دولت باشند. در واقع نه‌تنها دولت (و مجلس) بر همه فرآیندهای تصمیم‌گیری بانک مرکزی از طریق عزل و نصب و... اثرگذار هستند، بلکه خود این مجموعه بدنه اصلی سیاستگذاران بانک مرکزی را تشکیل می‌دهند، که در ترکیب شورای پول و اعتبار این مساله بیشترین ظهور و بروز را دارد.

این ساختار باعث شده است که اساساً مساله سیاستگذاری پولی به معنای متعارف آن و در جهت تامین اهداف متعارف آن در بانک مرکزی ایران موضوعیت نداشته باشد! سیاستگذاری پولی، شیوه اجرای اهداف اصلی بانک مرکزی و بنابراین کار اصلی بانک مرکزی است؛ این بدان معناست که بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اساساً کار اصلی یک بانک مرکزی را انجام نمی‌دهد! نبود فضا برای تعیین و اجرای سیاست‌های پولی باعث شده است که بانک مرکزی ایران در جهت افزایش توانمندی خود برای سیاستگذاری پولی، تنظیم‌گری و مقررات‌گذاری حرکت نکند و در انجام متعارف‌ترین فعالیت‌های روز بانک مرکزی در دنیا فشل باشد. ریشه این مساله تا حد زیادی به کاستی‌های قانون در این زمینه بازمی‌گردد، قانونی که نتوانسته این نهاد ملی را به یک نهاد کارا و مفید تبدیل کند.

بانک مرکزی مستقل باید پاسخگو باشد

مسلماً نمی‌توان این همه استقلال به یک نهاد داد و آن را به حال خود رها کرد. پس از تضمین استقلال بانک مرکزی با یک قانون بانک مرکزی اصولی، مهم‌ترین مساله‌ای که باید به آن پرداخته شود، مساله پاسخگویی است. مساله حائز اهمیت این است که چنانچه این استقلال به بانک مرکزی داده نشود، همیشه راه فراری برای پاسخگویی وجود خواهد داشت چراکه همیشه قادر است از پذیرفتن مسوولیت فعالیت‌های خود به دلیل اثرگذاری دیگر نهادها شانه خالی کند و نهادهای دیگر نیز به دنبال اهداف خود و رسیدن به خواسته‌های خود خواهند بود و لذا برای آنها به عنوان کسی که باید پاسخگویی را مطالبه کنند هم، پاسخگویی بانک مرکزی در اولویت نیست. این تعادل بدی است که بانک مرکزی ایران در آن قرار گرفته و برای خروج از آن به همت زیاد و درک و آگاهی کافی از مساله نیاز است.

تصمیم‌سازان سیاست‌های بانک مرکزی باید عالم به اقتصاد باشند

حال سوال این است که چنانچه بانک مرکزی استقلال داشته باشد و پاسخگویی نیز داشته باشد، پایان ماجراست و حصول اهداف بانک مرکزی تضمین شده است؟ پاسخ این است که خیر! بانک مرکزی و تصمیم‌سازان سیاستگذاری‌های بانک مرکزی و اجراکنندگان آن باید به اندازه کافی حرفه‌ای و مسلط به مفاهیمی باشند که مقرر شده در رابطه با آن تصمیم بگیرند! اگر در کشور درک درستی از ماهیت نهاد بانک مرکزی و آنچه باید انجام دهد وجود نداشته باشد، ممکن است این‌طور تصور شود که طیف وسیعی از افراد که در مدیریت یک بنگاه اقتصادی توانمند هستند، می‌توانند بانک مرکزی را هدایت کنند. در حالی که ماهیت حرفه‌ای بانک مرکزی ایجاب می‌کند که تصمیم‌سازان سیاست‌های بانک مرکزی، بینش عمیق و تخصص و تجربه کافی در زمینه اقتصاد کلان داشته باشند. البته در حال حاضر در دنیا به جای یک فرد (رئیس) یک تیم یا در واقع یک هیات سیاستگذاری وجود دارد که سیاست‌ها را اتخاذ و اجرا می‌کنند. در داخل این هیات‌ها نیز افراد مختلف با تخصص‌های لازم برای اتخاذ و پیاده‌سازی سیاست‌ها وجود دارد. مسلماً اقتصاددانان و کلان‌کاران وزن بیشتری در ترکیب این هیات‌ها دارند، اما سایر تخصص‌های مورد نیاز نیز وجود دارد. علاوه بر این زیرکمیته‌هایی وجود دارد که به لحاظ اطلاعات و محتوا این هیات را تغذیه می‌کنند و نهایتاً  همه تمرکز بانک مرکزی بر حصول اهدافش قرار می‌گیرد.

تحقق تمام این شرایط یک بانک مرکزی استاندارد را به دست می‌دهد که می‌توان تضمین کرد که اشتباهی نیست، می‌توان تضمین کرد تورم پایین و سیستم بانکی سالم و کارا و در نتیجه فضای سالم برای کسب‌وکار را پیشکش جامعه خواهد کرد.