شناسه خبر : 29900 لینک کوتاه

چرخیدن در بر همان پاشنه

سیاست‌های کنونی بانک مرکزی ما را به چه مسیری سوق می‌دهد؟

بانک مرکزی نهادی ملی و مستقل است که اداره‌کننده سیاست‌های پولی یک کشور است، سیستم بانکی یا بازار پول را تنظیم می‌کند و خدمات مالی ارائه می‌دهد. اهداف آن تثبیت پول ملی، کاهش نرخ بیکاری و کنترل تورم است. بنابر تعریف، اگر بانکی که قرار است وظایف بانک مرکزی را انجام دهد که شامل تثبیت پول ملی یا همان کنترل تورم و کاهش بیکاری و اجراکننده سیاست‌های پولی است، استقلال لازم را نداشته باشد، از حوزه تعریف جامع یک بانک مرکزی خارج می‌شود.

مصطفی نعمتی/ نویسنده نشریه

بانک مرکزی نهادی ملی و مستقل است که اداره‌کننده سیاست‌های پولی یک کشور است، سیستم بانکی یا بازار پول را تنظیم می‌کند و خدمات مالی ارائه می‌دهد. اهداف آن تثبیت پول ملی، کاهش نرخ بیکاری و کنترل تورم است. بنابر تعریف، اگر بانکی که قرار است وظایف بانک مرکزی را انجام دهد که شامل تثبیت پول ملی یا همان کنترل تورم و کاهش بیکاری و اجراکننده سیاست‌های پولی است، استقلال لازم را نداشته باشد، از حوزه تعریف جامع یک بانک مرکزی خارج می‌شود. یعنی، بانک مرکزی که استقلال نداشته باشد، بانک مرکزی نیست، قلک دولت است ولو اینکه هر اختیار و وظیفه‌ای به آن محول شده باشد.

بانک مرکزی، سیاست‌های پولی را برای رسیدن به اهداف فوق، از سه طریق زیر اجرا می‌کند:

 تعیین نرخ ذخیره قانونی بانک‌های تجاری

 عملیات بازار باز به منظور تغییر دادن حجم نقدینگی در اختیار بخش خصوصی بدون تغییر دادن نرخ ذخیره قانونی

 تعیین نرخ بهره هدف برای بانک‌های زیرمجموعه خود

صاحب‌نظرانی مانند برنانکه، میان استقلال در اهداف و استقلال ابزار تمایز قائل می‌شوند و معتقدند در یک نظام دموکراتیک، استقلال در اهداف برای بانک مرکزی بسیار دشوار است بنابراین، اهداف بانک مرکزی ‌باید از سوی مقامات سیاسی بنا نهاده شود اما اجرای آن به صورت مستقل و بدون دخالت مقامات سیاسی در اختیار بانک مرکزی باشد.

در ادبیات اقتصادی بازار پول، سه دلیل برای اثرگذاری استقلال بانک مرکزی بر کاهش تورم اقامه می‌شود.1

اول؛ اعمال فشار مقامات سیاسی بر بانک مرکزی به منظور گسترش اعتباردهی و اجرای سیاست‌های پولی انبساطی.

دوم؛ فشار مقامات سیاسی به منظور تامین کسری بودجه از طریق خلق پول، موجب درون‌زا شدن عرضه پول می‌شود اما استقلال بانک مرکزی می‌تواند دولت را مجبور کند کسری بودجه خود را کاهش دهد یا از روش‌های سالم‌تری، غیر از خلق پول، هزینه این کسری بودجه را تامین کند.

سوم؛ دولت‌ها اهداف کوتاه‌مدت را دنبال می‌کنند که معمولاً با اهداف بلندمدت ناسازگاری دارند.

اما پیامد استقلال بانک مرکزی در کشورهای توسعه‌یافته با کشورهای در حال توسعه، متفاوت است. دو دلیل اصلی برای این تفاوت عملکرد اقامه شده است: نخست آنکه در کشورهای در حال توسعه، بازارهای مالی از عمق کمی برخوردار است و دوم، اثرپذیری بالای سیاست‌های پولی از بودجه دولت. به عبارت دیگر، صرف استقلال بانک مرکزی قادر نیست اهداف ضدتورمی را تامین کند مگر آنکه استقلال بانک مرکزی لااقل به صورت همزمان روی دو موضوع بالا نیز متمرکز شوند.

طرفداران استقلال بانک مرکزی را می‌توان ذیل دو گروه دسته‌بندی کرد. گروه اول اقتصاددانان و سیاستمدارانی هستند که به پیش‌فرض‌ها و تبعات سیاسی این جهت‌گیری حداقل به شکل قابل قبولی واقف‌اند و گروه دوم که اغلب نیز در بزنگاه‌های بحرانی چنین مسائلی را مطرح می‌کنند و بیش از آنکه به دنبال برون‌رفت از بحران باشند، یا اهداف سیاسی را دنبال می‌کنند یا اصولاً نمی‌دانند استقلال بانک مرکزی چه پیش‌نیازها و چه تبعاتی را به دنبال دارد.

مطالعات چندی نشان می‌دهند که حتی اگر قانوناً و عملاً استقلال بانک مرکزی به رسمیت شناخته شود، تاثیر چندانی در کاهش تورم نخواهد داشت مگر آنکه چند تغییر اساسی دیگر، این تغییر جهت‌گیری را پشتیبانی کنند؛ نخست عمق دادن به بازارهای مالی، دوم کاهش دادن اثرگذاری بودجه دولت بر سیاست‌های پولی و سوم بهبود نسبت تجارت به تولید. این سه شرط، حداقل‌های مورد نیاز برای اثرگذاری استقلال بانک مرکزی بر اهداف آن، به ویژه اهداف تورمی است.

در نتیجه و پیامد آنچه نظریه‌ها و مطالعات تجربی نشان می‌دهند، یک بانک مرکزی کارآمد، ‌باید در چارچوبی تعریف و قرار داده شود که قادر باشد اهداف آن را که تثبیت شاخص‌های کلان اقتصاد از جمله تورم و بیکاری است دنبال کند در غیر این صورت، به دلیل آنکه بانک‌های مرکزی به صورت ذاتی، موسساتی غیربازاری هستند، سیاست‌هایی که از درون آن تدوین، ابلاغ و اجرا می‌شوند، عملاً نه‌تنها در مسیر اهداف نخواهند بود که بر سرعت دور شدن از آنها خواهد افزود.

یکی از مهم‌ترین نقدهای وارده بر ساختار و سازمان سیاستگذاری بانک مرکزی ایران از ابتدای پیدایش آن در اواخر دهه 30 خورشیدی و به ویژه از ابتدای دهه 50، دمیدن در تنور افزایش نقدینگی بوده است به طوری که مقایسه حجم نقدینگی ایران از اولین سالی که آمار آن به صورت رسمی منتشر شده است یعنی سال 1352 تا انتهای سال 1396، حجم نقدینگی اقتصاد ایران حدوداً 30 هزار برابر شده است. کل نقدینگی اقتصاد ایران در سال 1352، معادل 8 /52 میلیارد تومان بوده است که در پایان سال 1396 به بیش از 1500 هزار میلیارد تومان بالغ شده که نتیجه آن، یک رشد متوسط سالانه 5 /26درصدی است حال آنکه تولید ناخالص داخلی کشور به قیمت‌های ثابت، طی این مدت تنها 1 /2 درصد رشد یافته و در کنار آن، شاخص قیمت‌ها نیز 1255 برابر شده که یک رشد سالانه 6 /17درصدی را نشان می‌دهد. گرچه از دل این تحلیل ساده، رابطه یک‌به‌یک مطابق آنچه رابطه مقداری بیان می‌کند، حاصل نخواهد شد، اما قطع به یقین، رابطه معناداری میان رشد نقدینگی و نرخ تورم به خوبی قابل رصد است.

پرواضح است، نقش سیاستگذاری‌های بانک مرکزی طی این دوره طولانی، نقش محوری را در خروجی‌های بالا بازی می‌کند و آینده وضعیت اقتصاد کشور را هم می‌توان در آینه این شیوه سیاستگذاری به خوبی مشاهده کرد. سیاست‌هایی که به نظر نمی‌رسد با تغییر روسای بانک مرکزی، و تغییر دولت‌ها، عملاً تغییر بنیادینی در آن رخ داده باشد چه آنکه مطابق نمودار شماره 1، یک رفتار و سیاستگذاری مشابه میان دوره‌های مختلف، قابل رصد است.

طی دوره‌های مختلف این نمودار، حجم نقدینگی در هر دوره، بین پنج تا شش برابر افزایش یافته است (با توجه به روند ادامه‌دار رشد نقدینگی طی چند سال آینده، ‌باید منتظر تطبیق دوره انتهایی تا سال 1400 با سایر دوره‌های مشابه نیز باشیم)، شاخص قیمت‌ها بین چهار تا شش برابر شده و تولید ناخالص داخلی، جز در دوره جنگ که کاهش یافته و طی سال‌های 1358 تا 1368 حدود 30 درصد از حجم خود را از دست داده، حدود 30 درصد افزایش یافته است. این تمام کارنامه اقتصاد کلانی است که سیاست‌های پولی بانک مرکزی در محوریت آن قرار دارد. در یک جمله، خلق پول هرگز نتوانسته رمقی به بخش واقعی اقتصاد دهد چه اگر می‌توانست، افزایش 30 هزار برابری حجم نقدینگی نمی‌توانست به افزایش 5 /2برابری تولید ناخالص داخلی منجر شود که از پیش می‌دانیم، رگ حیاتی این رشد لاک‌پشتی را هم می‌باید مرهون نفت بود.

گفته می‌شود که دولت نمی‌تواند با خیال راحت قدرت چاپ اسکناس را به دست بگیرد؛ چراکه قطعاً از این قدرت سوءاستفاده می‌کند. من اذعان می‌کنم کـه اگر دولت‌ها قدرت چاپ اسکناس را به دست بگیرند با خطر بزرگی روبه‌رو می‌شویم. سوءاستفاده دولت از قدرت چاپ پول به عنوان وسیله‌ای برای تامین مالی هزینه‌های خود، به ناچار به تورم، نرخ بهره بالا و اقتصاد بی‌ثبات منجر خواهد شد. این جملات با توجه به سن علم اقتصاد مدرن، بسیار باستانی محسوب می‌شوند، دیوید ریکاردو 200 سال پیش با این جملات، سرانجام سیستم بانکی پول‌محور و پول‌پاش را مشخص کرده است اما بانک مرکزی ایران، همچنان در مسیر عکس این تصویر، حرکت می‌کنند.در نتیجه، از آینه گذشته سیاستگذاری بانک مرکزی، اگر بشود یک برون‌داد را به انتظار نشست، چیزی نخواهد بود جز همین برون‌دادی که اکنون در آن قرار گرفته‌ایم با این تفاوت که قانون اعداد بزرگ، هر روز بر شدت وخامت اوضاع خواهد افزود.

41-1

نرخ سود (بهره)

به طور معمول بانک‌های مرکزی با ترکیب بهینه‌ای از نیروهای بازار و سیاستگذاری‌های پولی، سمت و سوی نرخ سود را مشخص می‌کنند. تجربه اقتصاد ایران نشان می‌دهد که به ویژه طی 40 سال گذشته، نیروهای بازار تقریباً هیچ نقشی در تعیین نرخ سود نداشته‌اند و در اغلب موارد، نرخ واقعی سود بانکی، منفی بوده است. در عین حال، سهم شبه‌پول (سپرده‌های غیردیداری بلندمدت) در نظام بانکی، به ویژه طی 15 سال گذشته، به شکل ناموزونی، افزایش یافته است. تزازنامه شبکه بانکی نشان می‌دهد که سهم شبه‌پول از نقدینگی از 55 درصد در سال 1380 به 88 درصد در سال 1396 افزایش یافته که فشار سنگینی را بر سیستم بانکی و بازار پول کشور وارد می‌کند چرا که این حجم بسیار بالای شبه‌پول، به طور خودکار سالانه حداقل معادل سود بانکی متعلق به آنها، به حجم نقدینگی می‌افزاید.

بررسی بلندمدت نرخ سود بانکی نشان می‌دهد این نرخ قادر به پوشش دادن نرخ تورم نبوده است و دارندگان سپرده‌های بانکی، در بهترین شرایط، تنها معادل نرخ تورم، قدرت خرید پول خود را حفظ کرده‌اند که گرچه در مقایسه با بازدهی مقطعی و بلندمدت سایر بازارها مانند مسکن، طلا و ارز، بازده قابل قبولی نیست، سپرده‌گذاران، سیستم بانکی را بر سایر بازارها ترجیح می‌دهند حتی اگر در مقاطعی با بازده منفی مواجه شوند. سپرده‌گذاری در سیستم بانکی در تمام دنیا به سرمایه‌گذاری بدون ریسک موسوم است اما در ایران ظاهراً به معنی واقعی کلمه، فاقد ریسک است. شاهد این مدعا را می‌توان در مواجهه بانک مرکزی و دولت در ماجرای موسسات مالی دید که به روایتی، دولت بین 35 تا 40 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی را تاکنون به سپرده‌گذاران این موسسات پرداخته است که لاجرم، با توجه به قرائن و شواهد موجود، از منابع پول پرقدرت تامین شده است که به مفهوم برداشت خودسرانه دولت از جیب مردم و پرداخت آن به کسانی است که به‌زعم خود سرمایه‌گذاری بدون ریسک انجام داده‌اند حال آنکه تجربه گذشته این موسسات نشان از ریسک بسیار بالای آنان داشت به ویژه وقتی که سودهای غیرمتعارف را در دستور کار خود برای جلب بیشتر منابع سپرده‌گذاران قرار داده بودند.

اینکه شبه‌پول در سرور بانک‌ها به طور خودکار نقدینگی موهوم خلق می‌کند را می‌باید به ساختار و سیستم سیاستگذاری‌های بلندمدت بانک مرکزی طی پنج دهه گذشته نسبت داد که هرگز نخواسته و نتوانسته است خود را از زیر سایه دولت برهاند و جایگاه خود را فراتر از قلک دولت، ارتقا دهد. بانکی که عملاً تنها یک ماموریت را پیگیری کرده و آن نیز تامین مالی کسری بودجه دولت ناشی از اجرای پروژه‌های غیراقتصادی و ریخت‌و‌پاش مالی بوده است. چنین سازمانی هرگز قادر نخواهد بود از نرخ سود (بهره) به عنوان یک ابزار تثبیت و تنظیم‌کننده بازار پول بهره گیرد زیرا خود به جای سیاستگذاری پولی مستقل، بدل به ابزار سیاست‌های مالی شده است، که البته آنچه ما در ایران به عنوان سیاست مالی دولت معرفی می‌کنیم، را نه در ادبیات نظری، نه در ساختار و نه در برون‌داد و تاثیر آن بر اهدافی که بن‌مایه تئوریک آن عنوان کرده، به هیچ روی نمی‌توان ذیل سیاست مالی تعریف و توصیف کرد بلکه بودجه سنواتی دولت، بیشتر به دفترچه‌ای می‌ماند که مقرر است درآمدهای نفتی پرنوسان و ناپایدار را میان گروه‌های مختلف جامعه تقسیم کند. دفترچه‌ای تحت عنوان تقسیم سهم که سالانه در مجلس تصویب و برای اجرا به دولت فرستاده می‌شود و بانک مرکزی نیز، نقش تامین‌کننده پولی این هیاهو را به بهترین شکل ممکن ایفا کرده است. از سیاست کسری بودجه در بودجه‌ریزی فعال به عنوان سیاستی در جهت تثبیت دوره‌های رونق و رکود استفاده می‌شود، نه آنکه به عنوان یک پدیده ساختاری، شکل سیستماتیک به خود گیرد. اما علی‌الظاهر، در اقتصاد ایران، کسری بودجه نوعی رفتار عادی دولت در مواجهه با عدم توانایی پایدارسازی رشد اقتصادی است که بانک مرکزی، محور تامین این کسری سیستماتیک بوده است. اگر پالس‌هایی مبنی بر پرهیز بانک مرکزی از ادامه این روند قابل رصد باشد، می‌توان به آینده غیر از آنچه اکنون پیش چشم ماست، امیدوار بود!

نرخ ارز

بانک مرکزی که عاملیت رشد نقدینگی را از مسیرهای متفاوت از جمله موارد یادشده بالا پیش می‌گیرد، به درجه اولی، با تفسیر غریب از حفظ ارزش پول ملی، مانع از تعدیل نرخ تورمی که خود عامل آن است بر روی نرخ ارز خواهد شد و آن می‌شود که هر چند سال یک‌بار، فنر نرخ ارز می‌جهد و نااطمینانی را به تمامی بازارها و سرمایه‌گذاران خرد و کلان، تزریق می‌کند.

طی پنج دهه گذشته، به طور میانگین حدود 55 درصد از درآمدهای دولت از محل ارز نفتی بوده و دولت با تبدیل این ارز به ریال، هرگز قادر نبوده از دریچه مالیه بین‌الملل به تعیین نرخ ارز بنگرد. بانک مرکزی نیز با توجه به عدم استقلال سازمانی و سیاستگذاری، عملاً هیچ راهی جز تبدیل این ارز به ریال و واگذاری آن به دولت نداشته است که نتیجه آن نیز افزایش پایه پولی از محل تبدیل ارز به ریال است که یکی از مهم‌ترین موتورهای محرکه تورم بوده است. در واقع، نرخ ارز نه به عنوان ابزاری برای توازن بازرگانی خارجی یا اقتصاد ملی، بلکه به عنوان ابزاری برای تعادل بودجه مد نظر بوده است و همواره سیاست‌های مالی بر سیاست‌های ارزی و پولی کشور سلطه داشته است.

از ابتدای دهه 80 خورشیدی که نظام چندنرخی ارز پس از سال‌ها برچیده شد، تسلط نگاه حفاظت از ارزش پول ملی همزمان با تورم سالانه متوسط 20درصدی، سیاست میخکوب نرخ ارز را رقم زد به طوری که از سال 1378 تا 1390، نرخ واقعی ارز یک مسیر کاهنده را در پیش گرفت. این مسیر سرانجام با شروع دور اول تحریم‌ها، روند معکوس به خود گرفت و نرخ ارز طی یک دوره یک‌ساله، حدود 200 درصد افزایش را تجربه کرد. با شروع کار دولت یازدهم و باز شدن پنجره‌هایی از احتمال توافق و به نتیجه رسیدن آن، این تجربه و سایر تجارب پیشین مجدداً به فراموشی سپرده شد و نرخ واقعی ارز مجدداً در مسیر کاهش قرار گرفت. فرصتی که می‌توانست از نظریه و تجربه تاریخی در کنار هم بهره ببرد، عملاً با خروج ترامپ از برجام، مجدداً تمام نیروهای فشرده‌شده را آزاد کرد تا رکوردهای غیرقابل باور در بازار ارز، ثبت شود.

سیاستگذاری‌های ارزی بانک مرکزی همچنان بر همان مدار گذشته می‌چرخد جایی که رئیس‌جمهور با دفاع از دلار 4200تومانی، همچنان بر حقایق مسلم علمی و آشکارشده می‌تازد؛ حقایقی که پیشتر به ایشان هشدار داده شد اما امروز به جای اصلاح رویه‌های سیاستگذاری ارزی، عالمان اقتصاد را ناتوان از ارائه توضیح درست از علل بحران ارزی معرفی می‌کند! یعنی درست همان کسانی که پیشتر به ایشان و سایر سیاستگذاران کلان هشدار می‌دادند که اولاً تداوم سیاست‌های پولی گذشته منجر به بروز تورم می‌شود که ایشان با مشاهده تورم‌های تک‌رقمی طی یک دوره بسیار کوتاه‌مدت، منکر این رابطه بودند، دوره‌ای که به دلایل سیاسی، انتظارات تورمی تنها به تعویق افتاده بود و با بروز اولین نشانه‌ها از عدم تحقق انتظارات مثبت، نه‌تنها تورم محقق شده بلکه انتظارات تورمی ناشی از حجم بسیار بالای نقدینگی، بحران ارزی یک سال گذشته را رقم زد و ثانیاً حالا که نمی‌خواهید و نمی‌توانید مانع از روند فزاینده رشد نقدینگی شوید، مانع از تعدیل اثرات آن روی نرخ ارز نشوید که لاجرم این ممانعت، سرانجام به بحران ارزی منجر خواهد شد.

بانک مرکزی، چه در سیاست‌هایی که قادر به اجرای آن بوده چه در حوزه‌هایی که به اجبار به سمت و سوی آنها حرکت کرده، ابزار تامین مسیرهای متلاطم‌کننده اقتصاد طی پنج دهه گذشته بوده و همچنان علائم مشخصی از تغییر این رویه در آن مشاهده نمی‌شود. بحران‌ها و چالش‌های امروز اقتصاد ایران، آینه تمام‌نمای پنج دهه سیاستگذاری غلط با ابزاری کردن بانک مرکزی در مسیر سیاست‌های مالی پرحاشیه بوده است؛ آینده‌ای که در پی این رویه خواهد آمد، نقطه‌ای در افق دید ماست با شیبی تندتر از آنچه طی پنج دهه گذشته ما را به اکنون رسانده است. پیش‌بینی اینکه این نقطه کجاست و چه ویژگی‌هایی دارد، چندان دشوار نیست. امروزِ اقتصاد ایران، گوشه کوچکی از این آینده است.

پی‌نوشت:
1- بررسی رابطه بین تورم و استقلال بانک مرکزی در ایران؛ مجله برنامه و بودجه، شماه 85

دراین پرونده بخوانید ...