شناسه خبر : 3315 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

تاخیر بی‌سابقه دولت برای ارائه لایحه بودجه ناشی از چیست؟

اقتصاد سیاسی بودجه‌ریزی

بودجه کل کشور در روز چهارشنبه ۹/۱۲ / ۱۳۹۱ با ۸۴ روز تاخیر، از سوی معاون رئیس‌جمهور به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد.

طیبه امیرخانی، استاد دانشگاه شهیدبهشتی
بودجه کل کشور در روز چهارشنبه ۹/۱۲/۱۳۹۱ با ۸۴ روز تاخیر، از سوی معاون رئیس‌جمهور به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. ۷۳ سال پیش پروفسور کی (۱۹۴۰) در مقاله کلاسیک خود با عنوان «فقدان تئوری بودجه‌ریزی» بیان داشت پژوهشگران بودجه‌ریزی پاسخی برای این سوال که بر چه مبنایی تصمیم گرفته شود که X دلار به فعالیت A به جای B اختصاص داده شود، ندارند.
در اینکه بودجه در نخستین دوران ظهور خود ابزاری سیاسی و با هدف کنترل دولت بود، شکی نیست. بودجه‌های اقلام- هزینه در راستای بهینه کردن این کنترل طراحی شده بودند و بسیاری از اندیشمندان بودجه‌ریزی، بودجه را فرآیندی سیاسی در نظر می‌گرفتند که تخصیص منابع در آن صرفاً تابعی از چانه‌زنی‌های سیاسی است. عدم توجه به نتایج و هدف‌ها در تخصیص منابع، دغدغه اندیشمندان بودجه‌ریزی از سال‌های ۱۹۱۰ بوده است و همواره از این دوران پیشنهاد تخصیص منابع بر اساس شاخص‌های عملکرد مطرح می‌شده است تا اینکه در سال ۱۹۴۹ کمیسیون هوور این شیوه بودجه‌ریزی را «بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد» نامید و از آن زمان دغدغه بسیاری از کشورها این شد تا با به کارگیری روش‌های نوین بودجه‌ریزی از بار سیاسی بودجه بکاهند و بر جنبه عقلانی آن بیفزایند. بدین ترتیب که روش‌های نوین بودجه‌ریزی از قبیل بودجه‌ریزی برنامه‌ای، نظام بودجه‌ریزی طرح و برنامه، بودجه‌ریزی بر مبنای صفر و بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد هر یک با معرفی راهکارهایی سعی داشته‌اند تا تحلیل‌های اقتصادی و عقلایی را جایگزین چانه‌زنی‌های سیاسی کنند گرچه مدافعان این روش‌ها خود اذعان دارند حذف کامل سیاست از بودجه‌ریزی رویایی است که تحقق آن اگر نگوییم ناممکن، بسیار دشوار خواهد بود؛ از این‌ رو لازم است که بودجه همواره موضوع مطالعه اقتصاد سیاسی با هدف ارائه تحلیل‌های اجتماعی، سیاسی و تاریخی از فرآیند بودجه‌ریزی باشد. لیکن در بسیاری از موارد سایه سیاست بر سر بودجه به اندازه‌ای سنگینی می‌کند که آثار سیاسی، اجتماعی و تاریخی فرآیندهای بودجه‌ریزی نیز نادیده گرفته می‌شود. به طور کلی توجه به این نکته لازم است که تصمیم‌گیری در خصوص منابع و مصارف و امکانات مالی کشور متاثر از مسائل و منافع سیاسی است اما اینکه مصالح به چه اندازه سازوکار اقتصادی را از موضوعیت خارج می‌کند، مقوله‌ای است که از کشوری به کشور دیگر متفاوت است و انتظار می‌رود کشورهای در حال توسعه از این زاویه آسیب بیشتری ببینید. متاسفانه کشور ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست و سایه سیاست بر بودجه‌ریزی در حدود یک قرنی که از عمر بودجه‌ریزی به معنای امروزی آن در ایران می‌گذرد، همواره حس شده است و می‌شود و این امر به نوبه خود باعث شده است که نظام بودجه‌ریزی در ایران از دردهای تاریخی فراوانی در رنج باشد. عدم اتکا به مالیات به عنوان منبع اصیل و منطقی درآمد دولت، وجود درآمدهای نفتی و شیوه استفاده از آن در ایران، عدم رعایت اصل جامعیت در بودجه و فاقد موضوعیت بودن مباحثی از قبیل پاسخگویی و شفافیت همواره درد نظام بودجه‌ریزی ایران بوده و هست.
می‌توان گفت در ایران عموماً به بودجه‌ریزی به منزله یک علم نگاه نشده است و در بسیاری از اوقات، ابزاری در دست سیاستمداران برای تحقق هدف‌های کوتاه‌مدت خود بوده است؛ بدین ترتیب که اثر نزدیک‌بینی سیاسی - تجاری، باعث شده است که هدف‌های بلند‌مدت اقتصادی، قربانی هدف‌های کوتاه‌‌مدت سیاسی شود. این روند متاسفانه در طول سالیان اخیر نیز قابل مشاهده است.
برای نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که با توجه به سند چشم‌انداز ۲۰‌ساله کشور و سیاست‌های کلی برنامه چهارم، دولت ملزم شده بود که کاهش وابستگی بودجه به منابع حاصل از فروش نفت، به کارگیری درآمدهای حاصل از فروش نفت در سرمایه‌گذاری‌های مولد و پایدار، و ایجاد تعادل بین منابع و مصارف بودجه را مورد توجه قرار دهد لیکن اتفاقی که در عمل رخ داد این بود که دولت سیاست مالی انبساطی را از محل درآمدهای روزافزون نفت در پیش گرفت و در این راستا اعتبارات هزینه‌ای دولت از حدود ۲۲۱ هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۳ به ۳۱۸ هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۴ و ۴۰۱ هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۵ رسید. این ارقام نشان‌دهنده بزرگ شدن حجم دولت و اتکای بیشتر دولت به درآمدهای نفتی برخلاف نص صریح قانون برنامه چهارم توسعه است؛ بدین ترتیب که با وجودی که در برنامه چهارم توسعه پیش‌بینی شده بود که در دو سال اول برنامه به ترتیب ۲/۱۵ و ۶/۱۵ میلیارد دلار از منابع ارزی حاصل از فروش نفت برداشت شود، این رقم در سال ۱۳۸۴ به ۳/۳۵ و در سال ۱۳۸۵ به ۴۳ میلیارد دلار افزایش یافت. این امر علاوه بر اینکه منجر به افزایش حجم نقدینگی و گرایشات تورمی ناشی از آن شده است، آسیب‌های جبران‌ناپذیری را نیز بر زیربناهای اقتصادی کشور وارد می‌سازد ضمن اینکه تبعات منفی سیاسی و اجتماعی متعددی را نیز در پی خواهد داشت. مساله دیگری که نشان از غلبه جنبه سیاسی بودجه‌ریزی بر جنبه فنی و علمی آن دارد، عدم عزم جدی دولت برای پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد است. پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد از جمله نکاتی است که از سال ۱۳۸۰ در قوانین بودجه‌های سنواتی و همچنین در قانون برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه دیده شده و مورد تاکید قرار گرفته است به گونه‌ای که ماده ۲۱۹ قانون برنامه پنجم توسعه به صراحت پیاده‌سازی آن را الزام می‌کند. آنچه این شیوه از بودجه‌ریزی بر آن تاکید دارد توجه به هدف‌ها، دستاوردها و شاخص‌های عملکرد در تخصیص منابع به دستگاه‌هاست لیکن متاسفانه عزمی جدی در این راستا مشاهده نمی‌شود و این اتفاق به ‌رغم این امر به وقوع می‌پیوندد که مطابق با نظر کارشناسان در صورت عملیاتی شدن بودجه می‌توان به صرفه‌جویی قابل توجه در منابع مالی دست یافت؛ ضمن اینکه این شیوه از بودجه‌ریزی شفافیت را افزایش داده و مکانیسم مناسبی برای حصول پاسخگویی و بهره‌وری در فعالیت‌های دولت محسوب می‌شود؛ حال باید ریشه‌یابی کرد که با توجه به اینکه عموم کارشناسان و صاحب‌نظران بودجه‌ریزی بر مفید بودن این شیوه از بودجه‌ریزی تاکید دارند و با در نظر گرفتن این امر که بسیاری از کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته جهان این شیوه از بودجه‌ریزی را اجرا کرده‌اند و نتایج مثبتی را به دست آورده‌اند، چرا گام‌های عملی برای پیاده‌سازی آن برداشته نمی‌شود؟
تاخیرهای پی‌در‌پی دولت در ارائه لایحه بودجه به مجلس و اجبار به استفاده از بودجه‌های چند‌دوازدهم، عدم تحقق کامل بودجه عمرانی، نادیده گرفتن سهم بخش تولید و صنعت از یارانه‌ها، انفعال قانونگذاران در مقابل تاخیرهای پی‌در‌پی در ارائه لایحه بودجه، کسری‌های فزاینده بودجه دولت، عدم توجه به شفافیت در سند بودجه و سایر موارد مشابه، همگی نشان از این دارد که پررنگ‌ترین وجه فرآیند بودجه‌ریزی در ایران، وجه سیاسی آن است و از توجه به آثار و عواقب این امور غفلت شده است. به نظر نگارنده شاید دلیل اصلی این امر در دوران معاصر وجود درآمدهای نفتی بوده است که باعث شده سطح وظایف دولت‌ها همواره گسترش یابد چراکه منبع مالی برای این وظایف را درآمدی تامین می‌کرده است که عموم مردم هیچ نقشی در کسب آن نداشتند، از این رو نقش خواست و اراده مردم در محدوده وظایف دولت و شیوه تامین مالی این وظایف و فعالیت‌ها هر روز کم‌رنگ‌تر شده است و دغدغه پاسخ‌طلبی از سوی مردم و پاسخگویی به آنان در هیچ یک از دو سو هیچ‌گاه شکل نگرفته است، ضمن اینکه از آنجایی که این درآمد هنگفت در بسیاری اوقات برای پوشاندن ناکارایی‌ها مورد استفاده قرار گرفته است، هیچ‌گاه دغدغه جدی برای کارایی، بهره‌وری و اثربخشی در خرج منابع مالی این کشور وجود نداشته است و بودجه همیشه سندی بوده که سیاهه دخل و خرج دولت را دربر‌ می‌گرفته است و هدف اصلی آن اعمال کنترل بوده است از این ‌رو هر‌چه جامعیت، شفافیت و صحت و اعتبار علمی آن کمتر، آزادی عمل در خرج بیشتر.
در این راستا باید این نکته را در نظر داشت که اهمیت سند بودجه کل کشور تنها سامان بخشیدن به دخل و خرج دولت نیست و متغیرهایی که از بودجه تاثیر می‌پذیرند بسیار گسترده هستند که از
آن جمله می‌توان به نرخ تورم، نرخ بیکاری، تشکیل سرمایه، نرخ ارز، حجم و رشد نقدینگی، حجم و رشد مصارف خصوصی و دولتی، نرخ سود، توسعه منطقه‌ای، روستایی، شهرنشینی، فقر، یارانه‌ها، و... اشاره کرد؛ به همین دلیل لازم است که هر تصمیم دولت در زمینه بودجه‌ریزی با توجه به آثار اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آن اخذ شود و اراده‌ای جدی در میان قانونگذاران و دولتمردان برای نگرش علمی به بودجه به وجود آید. شاید کاهش درآمدهای نفتی روزنه امیدی برای حرکت بدین سو باشد.

دراین پرونده بخوانید ...

دیدگاه تان را بنویسید

 

پربیننده ترین اخبار این شماره

پربیننده ترین اخبار تمام شماره ها