شناسه خبر : 16 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

مساله شورای رقابت در اقتصاد ایران

واژگونه‌خوانی یک حقیقت

اولین قانون ضد‌انحصار، در سال ۱۸۹۰ با عنوان «قانون ضد‌تراست شرمن» در آمریکا به تصویب رسید. این قانون هر چند در ابتدا با مخالفت صاحبان صنایع مواجه شد اما به زودی آثار مثبت خود را نشان داد. بر اساس این قانون، دولت فدرال مسوولیت نظارت و در صورت لزوم تعقیب قانونی انحصارات و کارتل‌های تثبیت‌کننده قیمت را بر عهده گرفت.

index:1|width:50|height:50|align:right مصطفی نعمتی/تحلیلگر اقتصادی
اولین قانون ضد‌انحصار، در سال 1890 با عنوان «قانون ضد‌تراست شرمن» در آمریکا به تصویب رسید. این قانون هر چند در ابتدا با مخالفت صاحبان صنایع مواجه شد اما به زودی آثار مثبت خود را نشان داد. بر اساس این قانون، دولت فدرال مسوولیت نظارت و در صورت لزوم تعقیب قانونی انحصارات و کارتل‌های تثبیت‌کننده قیمت را بر عهده گرفت. این قانون با محدود کردن توانایی فعالیت‌های تجاری برای تسلط بر سایر رقبا، موجب پویاتر شدن و بازتر شدن سیستم اقتصادی آمریکا و حرکت سریع به سمت تکنولوژی‌های جدید شد. این قانون نتایج خود را عمدتاً در قرن بیستم و با افزایش سریع استانداردهای زندگی شهروندان آمریکایی نشان داد.
قانون شرمن در زمانی تصویب شد که اقتصاد آمریکا در یک دوره آشفتگی به سر می‌برد. تکنولوژی‌های جدید، توانسته بودند با تولید انبوه انواع مختلف محصولات کارخانه‌ای، فعالیت‌های بزرگ تجاری را ایجاد کنند که با استاندارد شدن خطوط ریلی در آمریکا پس از جنگ داخلی، این کارخانه‌ها به کمک شبکه ریلی میان‌قاره‌ای، شبکه‌های بسیار گسترده توزیع را نیز به وجود آورده بودند. ظاهراً این پدیده باید به شکوفایی اقتصادی منجر می‌شد اما در همان حال، اکثر صنایع در کنترل انحصارات، کارتل‌ها یا تراست‌های اقتصادی بود. کارتل، گروهی از کمپانی‌های رقیب است که برای کاهش رقابت میان خود توافق به تعیین قیمت یا اتخاذ اقدامات دیگر می‌کنند. این قانون توانست روش دستکاری بازار از پشت‌صحنه و تبانی را به رقابت شرکت‌های خصوصی تغییر دهد که به ظاهر در همان مسیری است که اقتصاددانان به شدت به آن علاقه‌مند هستند، یعنی حذف هر عاملی که تجارت را محدود کند.
اقتصاددانان معتقدند هر عاملی که موجب محدود شدن تجارت شود، تولید کل را کاهش داده، رفاه اقتصادی تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان نیز به تبع آن کاهش خواهد یافت. محدودیت در تجارت از آن دسته حوزه‌هایی است که اقتصاددانان تقریباً هیچ علاقه‌ای به آن ندارند. اما در خصوص قانون شرمن، در ابتدا اغلب اقتصاددانان نسبت به آن بی‌تفاوت بودند! از جمله دلایل آن می‌توان به این نکته اشاره کرد که آنها اعتقاد داشتند، افزایش قیمتی که در نتیجه عملکردهای موسوم به ضدرقابتی به وجود می‌آید از کاهش قیمتی که در نتیجه کارایی بیشتر عملکردی و هزینه‌های پایین‌تر ایجاد می‌شود، کمتر است. به عبارت دیگر، به عقیده این دسته از اقتصاددانان، کارتل‌ها می‌توانند از دو عامل کارایی عملکردی و کاهش هزینه‌های تولید در اثر استفاده از صرفه‌های ناشی از مقیاس، به خوبی بهره‌برداری کنند که در نتیجه، حتی اگر انحصار موجب افزایش قیمت شود، میزان آن به مراتب کمتر از اثرات دو عامل فوق بر کاهش هزینه‌ها خواهد بود به طوری که برخی از طرفداران قانون ضد‌تراست پذیرفتند که حتی ممکن است تراست‌ها تولیدکنندگان کارآمدتری هم باشند.
از جمله می‌توان به پژوهش‌های توماس دی‌لورنزو (۱۹۸۵) اشاره کرد که نشان داد تراست‌هایی که قانون ضد‌شرمن علیه آنها تصویب شده بود، تولید را بسیار سریع‌تر از رشد تولید ناخالص داخلی، افزایش داده بودند که در نتیجه آن، قیمت محصولات تولیدی تراست‌ها عملاً سریع‌تر از سایر شرکت‌های تولیدکننده خارج از حوزه تراست‌ها، کاهش یافته بود. یعنی تراست‌ها درست خلاف آنچه تئوری‌های اقتصادی در خصوص کسب سود انحصاری از سوی انحصارگران کارتل‌ها بیان می‌کند، عمل کرده بودند. اغلب اقتصاددانان امروزه می‌دانند که مدل رقابت کامل و فرضیات آن مانند وجود اطلاعات کامل، آزادی در ورود و خروج به بازار و صفر بودن هزینه‌های مبادله قادر به تحلیل مسائل اقتصادی دنیای واقعی نیست در نتیجه، مدل‌ها و نظریات پیچیده‌تری برای توضیح دنیای واقعی نیاز است که با اعمال آنها برخی به این نتیجه رسیده‌اند که بسیاری از فعالیت‌هایی که در گذشته مشکوک به نظر می‌رسیدند، ممکن است ضد‌رقابتی نباشند. به طور مثال، اغلب فعالان ضد‌تراست در گذشته ادغام‌های عمودی را موجب کاهش رقابت می‌دانستند اما امروزه معتقدند این نوع ادغام‌ها معمولاً ضدرقابتی نیستند. در نتیجه، هر چند نمی‌توان با قاطعیت در خصوص عملکرد مثبت یا منفی تراست‌ها و انحصارگران قضاوت کرد اما بررسی‌های کلی نشان می‌دهد رقابت و اقتصاد باز یکی از مهم‌ترین عوامل رشد سریع اقتصادی است که بدون توجه به آن، عملاً هزینه‌های گزافی به سیستم اقتصادی وارد می‌شود.

نقش دولت در ایجاد و افزایش رقابت اقتصادی
اما پرسشی که در این میان مطرح می‌شود آن است که نقش دولت به عنوان نهاد سیاستگذار و ناظر بر بازار در ایجاد و افزایش رقابت اقتصادی چیست؟
خصوصی‌سازی به عنوان یک سیاست اقتصادی، بر این عقیده استوار است که مالکیت و کنترل خصوصی از نظر تخصیص منابع نسبت به مالکیت عمومی کاراتر است. پیش‌فرض اولیه در این نظریه آن است که بنگاه‌های عمومی و خصوصی انگیزه‌های متفاوتی دارند و در نتیجه، کارایی‌های متفاوتی نیز از عملکرد آنها منتج می‌شود. در نظریات کلاسیک عنوان می‌شود که وقتی بخش‌های عمومی و خصوصی برحسب هزینه‌های تولید کالاهای مشابه مقایسه شوند، بخش خصوصی عملکرد بهتری نسبت به بخش دولتی دارد که این عملکرد بهتر منجر به افزایش کارایی و رقابت میان بنگاه‌ها می‌شود. نتیجه تبعی این رقابت هم کاهش قیمت‌ها و افزایش رفاه مصرف‌کننده خواهد بود ضمن آنکه همزمان، رقابت موجبات افزایش در کمیت و کیفیت تولید را فراهم می‌آورد که در اثر آن، با افزایش درآمد بنگاه‌های اقتصادی، درآمدهای مالیاتی دولت نیز افزایش خواهد یافت که دولت را قادر می‌سازد خدمات بیشتر و با کیفیت بهتری به شهروندان ارائه دهد.
در عین حال، کاهش تصدی‌گری دولت در امور اقتصادی به صورتی که حتی نظارت و سیاستگذاری اقتصادی در فضای رقابت کامل نیز از میان برود، چنانچه با تشکیل شبه‌انحصارها، کارتل‌ها یا احتکار و تبعیض‌های بازاری همراه باشد، ممکن است موجب کاهش تدریجی سطح کیفی خدمات و حتی گسترش شکاف طبقاتی شود. از این منظر، نوعی نقش حاکمیتی برای دولت تعریف می‌شود چنانچه دولت آمریکا در اواخر قرن نوزدهم اقدام به تصویب قانون ضدتراست شرمن کرد.
استیگلیتز (1997) معتقد است، وجود انحصار و کارتل‌ها بیانگر این واقعیت است که دولت موظف به اعمال نقش حاکمیتی است در نتیجه، لزوم دخالت دولت به منظور حداقل‌سازی اثرات منفی شکست بازار تا حدودی قابل قبول است و سیاستگذاری، هدایت و نظارت دولتی یکی از مهم‌ترین اقدامات حاکمیتی محسوب می‌شود. حتی ممکن است حمایت از کالاهای داخلی و حفظ توان رقابت‌پذیری این کالاها در قالب حمایت‌های سیاستی و با استفاده از اعمال محدودیت‌ها و تبعیض مالیاتی صورت پذیرد که در واقع بخشی از همان نقش حاکمیتی دولت به شمار می‌آید.
از دیدگاه اقتصاد نئوکلاسیک، دولت وظیفه مراقبت و نظارت بر مکانیسم‌های بازار را بر عهده دارد، به ترجیحات عاملان اقتصادی احترام می‌گذارد و تنها زمانی که بازار با نارسایی در قالب موارد شکست بازار مواجه می‌شود، حق دخالت در بازار را برای خود قائل است. در مقابل، مکتب کینزی معتقد است رهاسازی اقتصاد به مکانیسم‌های بازار، دست نامرئی و آزادی و اختیار در مبادلات فردی، به صورت خود به خودی، منافع جامعه را تامین نمی‌کند. کینزین‌ها بر این عقیده هستند که دشواری‌های به وجود‌آمده، اغلب نیازمند همراهی دولت برای حل و فصل آنهاست. در عین حال، اقتصاد کینزی تمرکز همه امور در دست دولت را به هیچ عنوان تایید نمی‌کند هر چند در کل تمرکز را نیز نفی نکرده است.
بنابراین، چه از دیدگاه نئوکلاسیک و چه از منظر کینزیسم، نقش حاکمیتی دولت مورد تایید قرار گرفته هر چند در مکتب کینزین، نهاد دولت علاوه بر نظارت، سیاستگذاری و دخالت در بازار در هنگام بروز نارسایی‌های بازار مورد تایید نئوکلاسیک‌ها، می‌تواند نقش فعالی در تغییر متغیرهای اقتصادی داشته باشد و حتی خود نیز به عنوان یک بازیگر اقتصادی وارد رقابت با بخش خصوصی شود.
اما پرسش و پرسش‌های بعدی این است که با پذیرش نقش دولت در تنظیم بازار، این نقش ‌باید به چه صورت، تحت چه عنوانی و تا چه میزان اعمال شود؟ آیا دولت مجاز است با ایجاد ساز و کارهایی خارج از حوزه‌های یاد‌شده اقدام به تاسیس نهادها و مراجعی کند که در نگاه اول به منظور تنظیم بازار و جلوگیری از انحصار ایجاد شده اما در عمل خود به مانعی بر سر راه توسعه بازار، رقابت و ایجاد محدودیت برای گروه خاصی از صنایع تبدیل شود؟ آیا این مقررات و تنظیمات صرفاً باید در حوزه یا حوزه‌های خاصی به اجرا گذاشته شود و از ورود به سایر حوزه‌ها و فراگیر شدن آن جلوگیری به عمل آید یا خود آن نهاد عملاً کل توان خود را در یک حوزه خاص تعریف و صرف کند؟
چه تضمین‌های عملی برای اجرای تصمیمات نهاد نظارتی اتخاذ شده تا در صورت بروز هرگونه رفتار خارج از مقررات تعریف‌شده، نهاد نظارتی قادر باشد تصمیمات خود را عملی سازد؟ آیا کل سیستم اقتصادی به گونه‌ای تعریف شده است که ساز و کار آن در مسیر رقابت و اقتصاد بازار باشد و اگر چنین نیست، چرا و چگونه نهاد نظارتی اصولاً خود را محق می‌داند که در مسیر جلوگیری از انحصارات، کارتل‌سازی و تبانی در بازار دست به اقدام زند؟ آیا اصولاً وقتی بخش اعظم اقتصاد مستقیم و غیرمستقیم تحت مالکیت دولت قرار دارد و دولت عملاً خود بزرگ‌ترین کارفرما و انحصارگر در حوزه‌های مختلف تولید است، حق حاکمیتی نظارت بر بازار برای چنین دولتی قابل تصور است؟ ظاهراً حتی بر اساس نظریات کینزی هم که دولت مجاز به فعال بودن در حوزه اقتصاد است، تمرکز دولتی نفی شده است پس چگونه چنین دولتی قادر خواهد بود چه در عرصه نظری و چه در عمل قوانین ضدانحصار تصویب کند و اقدامات نظارتی را به اجرا گذارد؟
مجموعه پرسش‌های فوق نشان می‌دهد نمی‌توان با وجود یک ناسازگاری درونی بین گزاره‌های مختلف، یک سیستم را توجیه عقلانی کرد. در واقع، اگر قانون ضدتراست شرمن می‌تواند کارایی داشته باشد از آن روست که دولت صرفاً خود را داور بازی اقتصادی می‌داند و نه یک بازیگر فعال. وقتی دولت خود به اصلی‌ترین بازیگر اقتصادی تبدیل می‌شود و عملاً باقیمانده شرکت‌های خصوصی هم به نوعی در خدمت و چارچوب این سیستم قرار می‌گیرند، عملاً یک بازار بزرگ انحصاری تشکیل شده است که مغز متفکر آن خود دولت است. حال همین مغز متفکر چگونه قادر است علیه خود مقررات تنظیم کند و به اجرا گذارد. این کار در واقع نوعی خودکشی سیستمی است که به عنوان یک بازخورد (Feedback) خطا وارد الگوریتم سیستم می‌شود و مانع اجرای آن می‌شود درست مانند زمانی که به سیستم‌عامل یک کامپیوتر فرمان دهید که پارتیشن حاوی سیستم‌عامل را فرمت کند، قطعاً پیغام چنین سیستمی عدم اجرای فرمان است.

نگاهی به وظایف تعریف‌شده شورای رقابت
از منظرگاه سیاستمداران و اقتصاددانان طرفدار قانون ضدتراست شرمن، فلسفه وجودی این قانون آن بود که نباید هیچ‌گونه تبعیض حقوقی برای توسعه کارآفرینی در اقتصاد آمریکا که مبتنی بر ارزش‌های بازار آزاد و سرمایه‌داری است وجود داشته باشد چرا که اصول این مکتب اقتصادی هرگونه تبعیض حقوقی برای توسعه کارآفرینی را نفی کرده، معتقد است هرکس که توان ایجاد کسب و کار دارد باید بتواند با سایر تولیدکنندگان در بازار بر اساس شاخص‌هایی مثل کمیت، کیفیت و قیمت کالا و خدمات رقابت کند چرا که در این چارچوب، خارج از کادر رقابت هیچ مقوله دیگری نمی‌تواند (و نباید) موجب خروج یک تولیدکننده از بازار شود. به عبارت دیگر، ورود و خروج آزاد به بازار بر اساس همان اصول اولیه بازار رقابت کامل که نباید با محدودیت‌های حقوقی، قانونی، یا ناشی از تبانی یا قیمت‌گذاری به نحوی که مانع ورود سایر کارآفرینان به بازار شد، باشد.
در واقع این قانون و فلسفه وجودی آن که در نهایت منجر به تدوین قوانین مناسب و با ضمانت اجرایی لازم شد، از دل آموزه‌های نظام سرمایه‌داری و اقتصاد بازار بیرون آمده که مبتنی بر مکتب نئوکلاسیک بوده که بهترین شکل ممکن بازارها را بازار رقابت کامل می‌داند. به عبارت بهتر، نظریه‌پرداز اقتصاد نئوکلاسیک معتقد است هر چه بازارها از بازار رقابت کامل فاصله بگیرند، کارایی اقتصادی هم از سمت مصرف‌کننده و هم از سمت تولیدکننده افت خواهد کرد. در چنین شرایطی، با افت شاخص کارایی، درآمدهای دولت و در نتیجه توانایی دولت در ارائه خدمات با کمیت و کیفیت مناسب افت خواهد کرد و کل استانداردهای زندگی شهروندان دچار کاهش خواهد شد. در نتیجه، دولت به منظور جلوگیری از بروز چنین پدیده‌ای و حرکت حدی به سمت بازار رقابت کامل، اقدام به تدوین این قوانین می‌کند.
اما فلسفه وجودی شورای رقابت با هیچ یک از موارد یاد‌شده همخوانی ندارد. طبق اصل۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که به بیان ساختار اقتصاد کشور از دید حقوقی اختصاص دارد، بنیان اقتصاد ایران دولتی است و فعالیت بخش خصوصی به عنوان مکمل و پایین‌دست پذیرفته می‌شود. در مواجهه با این اصل، در سال ۱۳۸۴ سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام تدوین و از سوی مقام‌رهبری ابلاغ شد که در آن، فعالیت بخش خصوصی در بخش‌های بالادستی و بنیانی اقتصاد مجاز شمرده شد. در این راستا، شورای رقابت مبتنی بر ماده۳ بند هـ این ابلاغیه که در آن عنوان شده بود «جلوگیری از ایجاد انحصار توسط بنگاه‌های اقتصادی غیردولتی از طریق تنظیم و تصویب قوانین و مقررات»، به عنوان یکی از اهرم‌های اجرایی ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی خود را نمایان ساخت و برخی وظایف مانند مقابله با هرگونه قیمت‌گذاری انحصاری و تبعیض‌آمیز، ممانعت از اقدام برای جلوگیری از ورود بنگاه‌ها و شرکت‌های جدید از سوی شرکت‌های قدیمی، خرید و فروش اجباری و فریب مشتری و مسوولان از طریق ارائه اطلاعات غلط و یا پنهان‌کاری و... را در دستور کار خود قرار داد. به عبارت بهتر، این شورا فلسفه وجودی خود را در جلوگیری از تاثیر روندهای بازاری و غیررقابتی در بازار محصولات تعریف کرد اما در عمل به چند دلیل شورای رقابت نتوانست و به نظر می‌رسد که در آینده نیز نخواهد توانست در این مسیر گام موثری بردارد.
اولاً، واکنش شورای رقابت در مواجهه با استنکاف دولت و بنگاه‌های دولتی در تطبیق خود با سیاست‌های کلی اصل44 که مطابق با آن بسیاری از این شرکت‌ها باید تاکنون به بخش خصوصی واگذار می‌شدند و نیز «تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت» بر اساس بخش ج ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل44 چیست؟ شواری رقابت که خود از دل سیاست‌های اجرایی اصل44 بیرون آمده چگونه می‌تواند با استنکاف مرجع تصویب‌کننده خود از اجرای همان سیاست‌ها که عملاً اقتصاد ایران را به سمت هر چه انحصاری‌تر شدن سوق می‌دهد، به مقابله برخیزد؟ شورای رقابت چگونه می‌خواهد در اقتصادی که بزرگ‌ترین انحصارگر آن خود دولت است، بنگاه‌های خصوصی را به رعایت اصول اقتصاد بازار ملزم کند؟ به عبارت دیگر، وجود شورای رقابت اصولاً در تضاد با ساز و کار اقتصاد ایران است! و این شورا قادر نیست با وجود ساختار اقتصادی موجود، اقدام مثبتی را در اقتصاد به اجرا گذارد.
ثانیاً، اگر شورای رقابت خود را مرجع حمایت رسمی از نظام بازار آزاد می‌داند، برخی تناقضات درونی ابلاغیه‌ها و دستورالعمل‌های شورای رقابت، عملاً در تضاد آشکار با بازار رقابتی اقتصاد آزاد است. مانند «تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط» یا «الزام بنگاه‌ها و شرکت‌ها به رعایت حداقل عرضه و دامنه قیمتی در شرایط انحصاری» که خود نوعی دخالت در روند بازار برای قیمت‌گذاری روی برخی محصولات خاص است و در عمل با موازین بازار آزاد و رقابتی در تضاد است چرا که این انحصارگر است که مبتنی بر هزینه نهایی تولید، قیمت و عرضه‌اش را مشخص می‌کند در حالی که بر اساس این ضوابط، شورای رقابت عملاً خود را در جایگاه بنگاه قرار داده و مشخص نیست این شورا بر اساس کدام اصول اقتصاد بازار خود را محق می‌داند که در قیمت‌گذاری ولو در خصوص کالاهای انحصاری دخالت کند و چگونه و با چه ابزاری می‌خواهد حداقل عرضه و دامنه قیمتی را مشخص کند؟
ثالثاً، وقتی این شورا قادر نیست دولت را مجاب کند که شرکت‌های انحصاری و شبه‌دولتی را به بخش خصوصی واگذار کند، دست به یکسری اقدامات عامه‌پسند مانند ایجاد فشار بر شرکت‌های انحصاری به منظور ایجاد توازن قیمتی برای مصرف‌کننده می‌زند که در نتیجه آن، عملاً امکان سودآوری اکثر شرکت‌های بزرگ انحصاری دولتی را از میان برده که نتیجه نهایی آن، عدم امکان عرضه و فروش سهام این شرکت‌ها در بازار و خصوصی‌سازی آنهاست. به عبارت دیگر، رفتار شورای رقابت در حوزه دخالت در موضوع قیمت‌گذاری، خود به عاملی برای به تعویق افتادن خصوصی‌سازی آنها بدل شده است. این در حالی است که فلسفه وجود شورای رقابت، کمک به تسریع در اجرای سیاست‌های کلی اصل44 بوده است!
جان کلام آنکه، شورای رقابت یا هر عنوان دیگری و با هر نوع ساز و کار دیگری، در اقتصادی که به نظام بازار اعتقادی ندارد و دولت در آن هر روز بزرگ‌تر و بزرگ‌تر می‌شود، نوعی واژگونی‌خوانی مفاهیم و کاریکاتوریزه کردن مفاهیم اقتصادی و کاربردی است که در شرایط و بستر مناسب خود توانسته‌اند دستاوردهای بسیار مثبتی را به همراه آورند. به نظر می‌رسد به جای اتلاف وقت و هزینه و به ویژه تمرکز این شورا بر برخی موضوعات خاص مانند قیمت‌گذاری خودرو آن هم در شرایط انحصاری، این شورا توان خود را برای کاهش انحصارات و حرکت در مسیر آزادسازی اقتصاد مصروف دارد. به عبارت دیگر، به جای مجادله بر سر قیمت با انحصارگران، بهتر آن است که بر آزادسازی بازار و رقابتی شدن فضای آن تمرکز کرده و دولت را در این جهت ترغیب کند که حتی اگر بتواند یک قدم کوچک در این مسیر بردارد، منافع آن بسیار بیشتر از مجادلات لفظی بی‌حاصل بر سر قیمت‌گذاری خودروهای ایران‌خودرو و سایپاست.

دراین پرونده بخوانید ...

دیدگاه تان را بنویسید